III. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ SƠ BỘ VỀ CẢI CÁCH THỂ CHẾ, CHUYỂN ĐỔI MẠNH MẼ VÀ VỮNG CHẮC NỀN KINH TẾ VIỆT NAM SANG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG HIỆN ĐẠI VÀ ĐẦY ĐỦ

1. Đổi mới nhận thức và làm rõ nội hàm của một số khái niệm cơ bản của quá trình cải cách tiếp theo

Đây là một khái niệm được sử dụng thường xuyên và liên tục, nhưng nội hàm của khái niệm chưa rõ, chưa thống nhất; và những gì được giải thích liên quan đến khái niệm này không còn phù hợp,v.v. Thực tế nói trên đang trở thành rào cản lớn, chưa thể vượt qua đối với đổi mới nói riêng và phát triển quốc gia nói chung. Vì vậy, việc thảo luận và thống nhất về nội hàm của khái niệm “kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” tạo không gian cho đổi mới chuyển đổi mạnh mẽ và nhất quán hơn sang kinh tế thị trường và hội nhập là hết sức cần thiết. Theo tinh thần đó, chúng tôi xin đề xuất đổi mới khái niệm “kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” như sau: “Kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là nền kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại, trong đó, Nhà nước và thị trường là hai yếu tố không thể thiếu, phối hợp, cộng sinh và bổ sung cho nhau hướng đến thị trường hoàn hảo. Thị trường hoàn thiện và hoạt động có hiệu quả không thể thiếu được một nhà nước mạnh, có hiệu lực và hiệu quả. Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trước hết là xây dựng và hoàn thiện thể chế cho một nền kinh tế thị trường hiện đại, đầy đủ. Trên cơ sở kinh tế thị trường hiện đại, đầy đủ, định hướng xã hội chủ nghĩa được bảo đảm bằng điều tiết của nhà nước xã hội chủ nghĩa theo hướng tăng trưởng bao dung, công bằng; phân phối lại thu nhập và tổ chức cung ứng dịch vụ công theo hướng nhà nước phúc lợi ngày càng nhiều hơn tùy phụ thuộc vào giai đoạn và trình độ phát triển; và phát triển hệ thống an sinh xã hội hướng mạnh tới các nhóm yếu thế trong xã hội”¹³¹.

Khái niệm hay phạm trù nói trên cũng đã được sử dụng rất phổ biến trong các tài liệu, văn kiện chính thức của Đảng và Nhà nước. Tất cả chúng ta đều đồng ý. Tuy vậy, điều không rõ và có thể còn có ý kiến rất khác nhau là “đổi mới kinh tế là gì?”, “đổi mới chính trị là gì?” và sự phù hợp của đổi mới chính trị với đổi mới kinh tế nghĩa là gì?”. Đó lại là những điều rất cần làm sáng rõ.

Chúng tôi cho rằng, đổi mới kinh tế trong giai đoạn đến năm 2020 là việc tiếp tục thực hiện các giải pháp thúc đẩy chuyển đổi mạnh mẽ nền kinh tế Việt Nam sang kinh tế thị trường hiện đai, đầy đủ theo các chuẩn mực được quốc tế thừa nhận, trong đó, trọng tâm là việc nhà nước chủ động thay đổi vai trò, vị trí và chức năng của mình, qua đó, làm thay đổi vai trò, chức năng của thị trường và quan hệ giữa nhà nước và thị trường; làm cho thị trường, nhất là thị trước các yếu tố sản xuất hoạt động đầy đủ, không méo mó, không sai lệch và trở thành yếu tố quyết định trong phân bổ nguồn lực xã hội.

Đổi mới chính trị là việc tiếp tục mở rộng và thực thi dân chủ, đảm bảo thực hiện đầy đủ và thực chất các quyền con người, quyền công dân; thiết lập cơ cấu quản trị quốc gia không có xung đột lợi ích (conflict of interest), cân bằng giữa quyền lực và giám sát quyền lực, trách nhiệm giải trình đầy đủ và đến cùng.

Về sự phù hợp của cải cách chính trị và cải cách kinh tế, thì như trên đã nói, cải cách kinh tế lần 2 tập trung vào đổi mới vai trò, chức năng của nhà nước và thay đổi mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường, và do đó, về chính trị, ít nhất phải có thay đổi phù hợp trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, phân bổ lại thẩm quyền, chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có liên quan quan,v.v.để nâng đỡ, bổ sung cho thị trường, khắc phục các khuyến khuyết của thị trường và làm cho thị trường hoạt động ngày càng tốt hơn.

Ba là, cải cách thể chế và đột phá thể chế

Mấy năm gần đây, cụm từ “cải cách thể chế” và “đột phá thể chế” đã được liên tục sử dụng. Nhưng, chúng ta vẫn chưa nhận thức đủ rõ và nhất quán “cải cách thể chế và đột phá thể chế là gì?” Chúng tôi đề xuất, cải cách thể chế kinh tế là việc thiết lập, bổ sung và thay đổi hệ thống các quy tắc, luật lệ, trước hết là các quy tắc luật lệ chính thức để thực hiện các cải cách kinh tế, thúc đẩy quá trình chuyển đổi nền kinh tế Việt Nam sang kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại.

Còn đột phá thể chế là những thay đổi đủ lớn, đủ mạnh về thể chế để tháo bỏ được các nút thắt thể chế, tạo ra bước tiến nhảy vọt của quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại.

2. Đổi mới, loại bỏ các nút thắt thể chế đang làm sai lệch và méo mó thị trường, tạo dư địa cho hối lộ, tham nhũng và tư bản thân hữu.

Tự do kinh doanh là một trong các đặc điểm của thị trường và do đó bảo đảm và bảo vệ quyền tự do kinh doanh và tạo thuận lợi cho hoạt động kinh doanh là chức năng cơ bản của nhà nước. Trong thời gian qua, Việt Nam đã có nhiều đổi mới và đã có bước tiến dài trong việc bảo đảm quyền tự do kinh doanh của người dân và doanh nghiệp. Tuy vậy, vẫn còn không ít các rào cản, nút thắt thể chế trên lĩnh vực này cần phải được tháo bỏ.

- Khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lặp và mâu thuẫn trong một số nội dung của Luật Doanh nghiệp và luật về ngành, nghề cụ thể. Các giải pháp cụ thể bao gồm:

Một là, phải coi Luật Doanh nghiệp là “luật chung” hay “luật chính” về thành lập, tổ chức quản lý và giải thể các loại hình doanh nghiệp. Các luật về ngành, nghề cụ thể không quy định về doanh nghiệp nói chung, nhất là về thành lập, quản lý, hoạt động và giải thể doanh nghiệp. Nếu có các khác biệt trong các quy định về các nội dung nói trên, thì áp dụng theo quy định của Luật Doanh nghiệp.

Hai là, xác định giới hạn các vấn đề đặc thù và các ngành đặc thù có thể quy định khác so với Luật Doanh nghiệp và được ưu tiên áp dụng. Các ngành “đặc thù” đó chỉ có thể là các ngành dịch vụ tài chính, ngân hàng. Như vậy, nhóm các “luật khác” so với Luật Doanh nghiệp chỉ giới hạn và gồm Luật các tổ chức tín dụng, Luật Chứng khoán và Luật Kinh doanh bảo hiểm.

Ba là, tất cả các điều khoản trái hay không còn phù hợp với Luật Doanh nghiệp trong các luật khác (gồm Luật Xây dựng, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Dược, Luật Vận tải đường bộ, Luật Vận tải đường thủy nội địa, Luật Vận tải viễn dương, Luật Hàng không dân dụng Việt Nam, Luật Bưu chính viễn thông, Luật Báo chí, v.v.) cần được bãi bỏ hoặc sửa đổi.

- Bãi bỏ, đơn giản hóa, hợp lý hóa các quy định về điều kiện kinh doanh; giảm rủi ro, giảm chi phí và tạo thuận lợi cho hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

Luật Đầu tư đã xác định cụ thể 6 ngành, nghề cấm kinh doanh và 267 ngành, nghề kinh doanh có điều kiện. Đây là một bước tiến quan trọng trong nỗ lực hạn chế những quy định tùy ý, gây bất lợi cho hoạt động kinh doanh. Tuy vậy, vẫn còn đó nhiều ngàn quy định về điều kiện không cần thiết, không phù hợp và bất hợp lý đang làm cho thị trường trong các ngành, nghề tương ứng trở nên méo mó, kém linh hoạt; gây cản trở đối với tự do kinh doanh và gây bất bình đẳng trong tiếp cận cơ hội kinh doanh. Vì vậy, bãi bỏ các điều kiện kinh doanh không còn hợp pháp, không cần thiết, không phù hợp, đơn giản hóa và hợp lý hóa các điều kiện kinh doanh khác vẫn tiếp tục là nỗ lực ưu tiên của cải cách. Trên lĩnh vực này, các giải pháp cụ thể, cơ bản bao gồm:

Một là, thực hiện ngay, đầy đủ và nhất quán nội dung các điều 6, 7 và 8 của Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp, cụ thể:

+ Tất cả các quy định về ngành, nghề cấm kinh doanh dưới mọi hình thức trái với Điều 6 của Luật Đầu tư đều bãi bỏ; các ngành nghề được quy định hay được coi là cấm kinh doanh không thuộc danh mục 6 ngành, nghề cấm kinh doanh theo Luật Đầu tư đều thuộc tự do kinh doanh.

+Tương tự đối với quy định về ngành, nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh. Cụ thể là, tất cả các ngành, nghề được quy định (trước tháng 7 năm 2015) là ngành nghề kinh doanh có điều kiện mà không thuộc danh mục 267 ngành, nghề kinh doanh có điều kiện theo Luật Đầu tư đều trở thành ngành, nghề tự do kinh doanh; và do đó, tất cả các điều kiện kinh doanh được quy định tương ứng đều bị bãi bỏ.

+ Tất cả các quy định về ngành, nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh không phải là luật, pháp lệnh hoặc nghị định đều bị bãi bỏ; hết hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 7 năm 2015.

Việc nghiên cứu, xác định tiêu chí và yêu cầu đối với điều kiện kinh doanh là hết sức quan trọng; làm thước đo tạo nhận thức chung để thực hiện cải cách các quy định hiện hành về điều kiện kinh doanh, cũng như thay đổi cách thức quản lý việc ban hành điều kiện kinh doanh mới. Cụ thể là, theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 (Khoản 2 Điều 14), quy định điều kiện kinh doanh có nghĩa là hạn chế quyền tự do kinh doanh của công dân; do đó, chỉ áp đặt điều kiện kinh doanh đối với các ngành, nghề sau đây:

+ Ngành, nghề mà hoạt động kinh doanh ngành, nghề đó có nguy cơ gây hại trực tiếp đến an toàn tính mạng và sức khỏe của người lao động, người tiêu dùng và của dân cư;

+ Ngành, nghề mà hoạt động kinh doanh ngành, nghề đó có nguy cơ gây mất trật tự, an toàn xã hội;

+ Ngành, nghề mà hoạt động kinh doanh ngành, nghề đó có nguy cơ tạo ra tác động ngoại vi tiêu cực đủ lớn gây hại đến tài sản của dân cư, doanh nghiệp và an toàn tài chính quốc gia.

Thực tế cho thấy, nội dung hợp lý của các quy định về điều kiện kinh doanh là hết sức quan trọng. Các quy định về điều kiện kinh doanh chỉ cần thiết và đủ mức để ngăn ngừa các nguy cơ có thể phát sinh từ bản chất của các ngành nghề kinh doanh nói trên; và không làm méo mó thị trường, không tạo ra phí tổn cao tới mức vượt quá lợi ích xã hội của chúng. Sau đây là các kiến nghị về yêu cầu đối với các điều kiện kinh doanh:

+ Các điều kiện kinh doanh chỉ nhằm hạn chế, ngăn ngừa các nguy cơ phát sinh từ các ngành, nghề kinh doanh có điều kiện; và điều kiện kinh doanh chỉ áp đặt đối với các nguy cơ không thể hạn chế, hay ngăn ngừa được bằng các giải pháp của thị trường.

+ Nội dung các quy định về điều kiện kinh doanh phải rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện và tiên liệu trước được; phù hợp với thông lệ quốc tế tốt và không trái với cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên;

+ Các điều kiện kinh doanh phải thân thiện với thị trường, thân thiện với kinh doanh;

+ Không được sử dụng điều kiện kinh doanh để áp đặt yêu cầu, mệnh lệnh hành chính hạn chế sản xuất, cung ứng và tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ, hoặc áp đặt mức giá mua, giá bán đối với doanh nghiệp, hoặc đặt phương thức hay điều kiện sản xuất kinh doanh đối với doanh nghiệp.

+ Thành lập cơ quan chuyên trách có năng lực chuyên môn cao trực thuộc Thủ tướng Chính phủ (có thể tương tự như Văn phòng vì chất lượng các quy định như của Chính phủ Úc,v.v.)¹³²

+ Cơ quan này dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ đôn đốc, giám sát và đánh giá kết quả rà soát, cải cách các quy định về ngành, nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh tương ứng theo đúng các tiêu chí và yêu cầu đã xác định nói trên. Công việc này được thực hiện thường xuyên, liên tục, nhưng trong 2 năm trước mắt, phải hoàn thành đổi mới toản bộ các quy định hiện hành về điều kiện kinh doanh, tạo bước đột phá mới trong giảm rào cản gia nhập thị trường và tạo thuận lợi cho hoạt động kinh doanh.

b. Bảo đảm tính minh bạch, tính nhất quán, dự đoán được của pháp luật; áp dụng trực tiếp các quy định của hiến pháp, luật và pháp lệnh; giảm tối đa rủi ro đối với người dân và doanh nghiệp; nâng cao lòng tin của người dân và doanh nghiệp đối với luật pháp, chính sách.

Để đạt được các mục tiêu nói trên, cần thực hiện một số giải pháp sau đây:

Một là, sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thành “Luật ban hành và hướng dẫn áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật”, trong đó, sửa đổi các nội dung về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật và áp dung luật, pháp lệnh như sau:

- Áp dụng trực tiếp tất cả các điều, khoản của Hiến pháp, luật và pháp lệnh; Chính phủ chỉ có thẩm quyền ban hành nghị định hướng dẫn thực hiện luật, pháp lệnh trong những nội dung do luật, pháp lệnh đó quy định.

-Trường hợp các điều khoản của luật, pháp lệnh, nghị định có các cách hiểu và áp dụng khác nhau, người dân và doanh nghiệp được quyền chọn cách áp dụng có lợi nhất cho mình; và không được coi đó là vi phạm pháp luật.

- Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định để (i) tổ chức thực hiện các nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của Chính phủ do luật định; (ii) điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở, quy định chế độ làm việc của Chính phủ và các thành viên Chính phủ, chính quyền địa phương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướngChính phủ; (iii) Thực hiện các biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do luật định đối với các cơ quan nhà nước nói trên; và (iv) Tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

- Thu hẹp phạm vi và thẩm quyền ban hành thông tư của các bộ, cơ quan ngang bộ. Cụ thể là, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ được quyền ban hành thông tư để (i) quy định quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền do luật định; (ii) hướng dẫn về hồ sơ, trình tự, thủ tục thực hiện các điều, khoản mà nghị định có liên quan yêu cầu hướng dẫn. Nội dung cụ thể của thông tư phải xác định rõ tên, số điều khoản của nghị định được hướng dẫn thi hành; thông tư không được có các quy phạm về nội dung. Việc doanh nghiệp và người dân thực hiện khác với quy định của thông tư do các bộ ban hành không bi coi là vi phạm luật pháp; cán bộ, công chức nhà nước có liên quan có nghĩa vụ hướng dẫn người dân, doanh nghiệp thực hiện đúng các quy định đó.

Bãi bỏ việc hướng dẫn, chỉ đạo hành chính của cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới trong việc thực hiện các điều khoản của luật, pháp lệnh và nghị định. Thay vào đó, nên nghiên cứu, tổng kết các kinh nghiệm thực tiễn và xây dựng các cuốn cẩm nang giải thích ý nội dung, ý nghĩa các điều khoản của pháp luật cũng như cách thức thực hiện.

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được ban hành để tổ chức thực hiện luật pháp, chính sách của cơ quan nhà nước cấp Trung ương; và các vấn đề do luật quy định thuộc thẩm quyền của hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

c. Nâng cao tính ổn định, chắc chắn và tính tiên liệu được của hợp đồng thương mại, dân sự

Tự do giao kết hợp đồng là một trong các đặc điểm của kinh tế thị trường và việc bảo đảm quyền tự do giao kết hợp động, đảm bảo tính ổn định, tính chắc chắn và thực thi được một cách công bằng các giao kết hợp động là một chức năng, nhiệm vụ cơ bản của Nhà nước. Để đạt được những điều nói trên, trước mắt thực hiện bổ sung, sửa đổi Bộ luật Dân sự và các luật liên quan theo hướng có hạn chế các trường hợp hợp đồng bị vô hiệu bằng cách:

- Bổ sung khái niệm “vi phạm nghiêm trọng” hợp đồng; và chỉ khi nào một bên vi phạm nghiêm trọng hợp đồng thì bên kia mới có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng;

- Hoàn thiện các quy định về điều kiện hiệu lực của hợp đồng theo hướng giảm thiểu tối đa các trường hợp hợp đồng bị tuyên bố vô hiệu.

- Hoàn thiện các quy định về hình thức của hợp đồng và cách thức xử lý đối với hợp đồng có vi phạm về hình thức theo hướng:

+ Trường hợp có vi phạm về hình thức nhưng hợp đồng đã được thực hiện một phần hoặc toàn bộ, mục đích của hợp đồng đã đạt được thì hợp đồng được coi là có hiệu lực pháp luật.

+ Làm rõ khác biệt giữa hợp đồng vi phạm các điều bị pháp luật cấm và hợp đồng có vi phạm pháp luật; xác định rõ các trường hợp hợp đồng vi phạm pháp luật bị vô hiệu; không phải tất cả các hợp đồng vi phạm pháp luật đều tuyên vô hiệu.

d. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả giải quyết tranh chấp hợp đồng.

Tranh chấp hợp đồng là một phần tất yếu của các giao dịch dân sự và thương mại. Để đảm bảo độ tin cậy và tính chắc chắn của việc thực thi hợp đồng, thì giải quyết một cách công bằng, có hiệu lực và hiệu quả các tranh chấp (nếu có) là yêu cầu không thể thiếu của kinh tế thị trường; và đó là một trong các chức năng cơ bản của nhà nước. Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả và công bằng trong thực thi hợp đồng và giải quyết tranh chấp, cần một số giải pháp sau đây: (i) Thiết lập trình tự rút ngắn và đơn giản để giải quyết các tranh chấp hợp đồng có giá trị không lớn; (ii) Quy định hạn chế các trường hợp phúc thẩm (chỉ khi có tình tiết mới, khác so với tòa sơ thẩm, v.v.); (iii) Hoàn trả lại án phí trong trường hợp tranh chấp được giải quyết qua trọng tài, hòa giải hoặc rút lại vụ kiện; (iv) Việc thi hành án chỉ dựa trên phán quyết của Tòa; không đặt ra bất cứ yêu cầu hay điều kiện nào đối với bên thắng kiện; (v) Đào tạo nâng cao trình độ thẩm phán chuyên trách giải quyết các tranh chấp thương mại. Tòa án hoạt động có hiệu quả, có hiệu lực và thu phục được lòng tin của các bên hợp đồng, thì niềm tin giữa họ với nhau sẽ được củng cố và mở rộng thêm. Về lâu dài, một hệ thống tòa án được coi là độc lập, chuyên nghiệp và chỉ xét xử theo pháp luật là điều đương nhiên phải có của nền kinh tế thị trường hiện đại.