Về huy động và phân bổ vốn đầu tư nhà nước

6. Về huy động và phân bổ vốn đầu tư nhà nước

Nhà nước huy động vốn theo nguyên tắc thị trường; nhưng phân bổ vốn đầu tư nhà nước vẫn chủ yếu theo mệnh lệnh hành chính, theo cơ chế “xin-cho” nhiều hơn là cơ chế thị trường; chưa sử dụng giá của vốn hay chuẩn mực đo lường hiệu quả kinh tế xã hội để cân bằng cung - cầu về đầu tư nhà nước. Nhà nước huy động vốn quá mức, kết hợp với phân bổ vốn đầu tư nhà nước sai lệch, méo mó đã làm cho thị trường vốn trở nên sai lệch, méo mó hơn. Đây cũng là một nút thắt thể chế đang cản trở quá trình chuyển mạnh sang kinh tế thị trường hiện đại, đầy đủ ở Việt Nam.

Thực trạng về đầu tư nhà nước đã được đánh giá, nhận diện từ hơn hai chục năm nay. Điều lý thú là trong thời gian dài đó luôn có sự thống nhất về thực trạng đầu tư nhà nước,đó là đầu tư phân tán, đầu tư dàn trải, đầu tư thiếu hệ thống và đồng bộ, trùng lặp và chồng chéo; đầu tư theo phong trào; “nhà nhà đầu tư, ngành ngành đầu tư….”; số dự án được phê duyệt, chấp thuận rất lớn, tạo ra nhu cầu vốn quá lớn so với khả năng cân đối, v.v.

Tại sao số dự án đầu tư quá nhiều, nhu cầu vốn quá lớn vượt quá khả năng cân đối? Xét về phía cầu, có quá nhiều lý do hay động lực thúc đẩy các bộ ngành, các cấp chính quyền muốn có nhiều dự án và nhiều vốn đầu tư. Đó là phải đầu tư để tăng trưởng kinh tế¹²⁴; đầu tư để phát triển hạ tầng, phát triển giáo dục và y tế; đầu tư để xây dựng nông thôn mới, để xóa đói, giảm nghèo và thực hiện các nhiệm vụ xã hội khác, v.v. Trên đây là những lý do về bản chất có thể gọi là chính đáng. Tuy vậy, cũng có những lý do hay động lực không thật chính đáng, như tư duy và phân bổ đầu tư theo nhiệm kỳ; đầu tư theo yêu cầu của nhóm lợi ích, cục bộ; đầu tư để có dự án đầu tư, qua đó, thu hồi đất và chuyển đổi đất nông nghiệp thành đất kinh doanh; từ đó, hưởng chênh lệch địa tô và để bán quyền sử dụng đất tăng thu cho ngân sách địa phương, v.v. Các lý do không chính đáng đã “khuếch đại” các lý do chính đáng; làm phát sinh và gia tăng “nhu cầu ảo” về đầu tư¹²⁵. Trong bối cảnh nói trên, các bộ ngành, địa phương đều cố gắng “chạy” để có được “càng nhiều dự án, càng tốt”, và “dự án càng lớn, càng hay”. Hệ quả là nhu cầu vốn đầu tư tổng hợp từ các ngành, địa phương là hết sức lớn, tốc độ gia tăng rất nhanh, có vẻ như không thấy điểm dừng.

Trong khi đó, về phía cung, số vốn có được để cân đối là giới hạn và tốc độ gia tăng ngày càng chậm dần. Trong sự chênh lệch quá lớn giữa cung - cầu về đầu tư nói trên, không có lực lượng khống chế, sàng lọc để giảm cầu; giá của vốn, các chuẩn mực về hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư hầu như không được sử dụng¹²⁶ để sàng lọc lựa chọn các dự án có hiệu quả kinh tế-xã hội cao nhất vừa đủ cân đối với nguồn cung hạn chế và khan hiếm.

Có hàng loạt nguyên nhân dẫn đến vấn đề và thực trạng nói trên. Trước hết, phải kể đến vai trò và chức năng của nhà nước không còn phù hợp; quá nhấn mạnh đến vai trò đầu tư phát triển của nhà nước, chưa chú ý đúng mức đến vai trò xã hội và vai trò trong tái phân phối thu nhập. Chế độ phân cấp, phân quyền và hệ thống khuyến khích đã dẫn đến tình trạng chia cắt, cát cứ không gian phát triển theo địa giới hành chính; 63 tỉnh, thành phố trở thành 63 nền kinh tế trong một nhà nước thống nhất; tất cả đều khao khát, cạnh tranh nhau thu hút đầu tư, cạnh tranh nhau trong đầu tư để có tăng trưởng bằng mọi giá.

Giá đất nông nghiệp thấp, giá đất phục vụ sản xuất kinh doanh cao và chênh lệch lớn so với giá đất nông nghiệp cũng thúc đẩy các cấp chính quyền địa phương và doanh nghiệp liên quan muốn có dự án đầu tư để tư lợi. Cụ thể là, trên cơ sở dự án đầu tư có trong quy hoạch và được các cấp có thẩm quyền phê duyệt, một diện tích đất nông nghiệp tương ứng sẽ được thu hồi và chuyển đổi thành đất kinh doanh; và dự án càng lớn, càng quan trọng, thì việc chuyển đổi đất càng dễ và diện tích được chuyển đổi càng lớn. Từ đó, các cấp chính quyền có đất để bán nhằm tăng thu ngân sách địa phương; còn doanh nghiệp có liên quan được hưởng khoản chênh lệnh giá (địa tô) lớn. Như vậy, trong nhiều trường hợp, có dự án không phải là để đầu tư phát triển mà là để chiếm hữu đất thu địa tô hoặc để tăng thu ngân sách địa phương.

Cuối cùng, ràng buộc ngân sách mềm, kỷ luật ngân sách lỏng lẻo trong toàn hệ thống, ở tất cả các nhánh quyền lực và các cấp chính quyền¹²⁷. Không có cạnh tranh, đánh đổi giữa các nhu cầu, yêu cầu khác nhau, qua đó, lựa chọn và tập trung vào các nhu cầu ưu tiên và hiệu quả cao nhất. Không có thước đo hay giá của sử dụng vốn đầu tư nhà nước để sàng lọc, chọn cái tốt nhất trong số các nhu cầu, dự án khác nhau. Việc phê duyệt dự án và phân bổ vốn đầu tư vẫn nặng về “xin - cho-chia” và bị chi phối bởi ý chí chủ quan và tùy ý, lợi ích cục bộ, nhiệm kỳ của các cơ quan, công chức có thẩm quyền. Tất cả các bên gồm “người đi xin”, “người chia và cho” và các bên có liên quan khác không có trách nhiệm rõ ràng và không bị ràng buộc trách nhiệm về hiệu quả quản lý và sử dụng vốn; không bị trừng phạt do sử dụng vốn lãng phí, kém hiệu quả.

Hệ quả của cách thức phân bổ vốn đầu tư nhà nước như miêu tả trên đây đối với nền kinh tế là hết sức nặng nề. Trước hết, nó làm “tê liệt” phản ứng của các chủ thể có liên quan đối với giá cả và chi phí vốn, đối với quy luật khan hiếm của nguồn vốn đầu tư trong phân bổ và sử dụng vốn đầu tư nhà nước; làm méo mó, đảo lộn, thậm chí vô hiệu hóa tín hiệu thị trường vốn trong nước trong phân bổ nguồn lực.

Nó tạo ra chênh lệch lớn giữa nhu cầu về vốn và khả năng đối vốn. Để có thêm vốn, buộc phải tăng thu, làm suy giảm nguồn thu cho dài hạn; thâm hụt ngân sách cao và luôn có áp lực gia tăng. Để có thêm vốn chi cho đầu tư, động lực thúc đẩy bán và khai thác tối đa đất đai và tài nguyên khác để tăng thu ngân sách cũng rất lớn; làm gia tăng nguy cơ tài nguyên nhanh chóng bị khai thác cạn kiệt và sử dụng lãng phí, ảnh hưởng bất lợi đến chất lượng và tính bền vững của tăng trưởng.

Để có thêm vốn đầu tư, ngoài tăng bội chi ngân sách, chính phủ và các cấp chính quyền địa phương phải huy động thêm vốn qua thông qua phát hành trái phiếu.Trái phiếu chính phủ khối lượng lớn làm cho lãi suất thị trường cao một cách méo mó; làm giảm nguồn cung tín dụng và đầu tư cho khu vực kinh tế khác. Nguồn vốn khan hiếm và chi phí vốn trên thị trường cao là những yếu tố trực tiếp tác động đến đầu tư và phát triển của khu vực kinh tế tư nhân trong nước.

Để có thêm vốn để đầu tư, phải gia tăng vay nợ nước ngoài; làm tăng nguy cơ lệ thuộc của nền kinh tế và làm cho nền kinh tế trở nên rủi ro hơn, dễ bị tổn thương hơn trước các biến động bất lợi từ bên ngoài.

Tình trạng lãng phí, thất thoát vốn và sử dụng vốn đầu tư nhà nước kém hiệu quả kết hợp với các hệ quả khác như trình bày trên đây cho thấy thể chế phân bổ và sử dụng vốn đầu tư nhà nước hiện nay đang làm xói mòn và thu hẹp lại tiềm năng phát triển của kinh tế đất nước, trực tiếp de dọa đến mục tiêu tăng trưởng cao và bền vững của nền kinh tế như minh họa ở sơ đồ dưới đây.

Nói tóm lại, cách thức phân bổ vốn đầu tư nhà nước hiện nay không chỉ gây ra thất thoát, lãng phí và sử dụng kém hiệu quả vốn đầu tư nhà nước, mà còn làm méo mó, đảo lộn thể chế phân bổ nguồn lực chung của nền kinh tế; làm giảm và thu hẹp dần tiềm năng tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế.