Về tự do giao kết hợp đồng và giải quyết tranh chấp thương mại

4. Về sở hữu đất đai và phân bổ, sử dụng đất

Như vậy, các thay đổi quan trọng bao gồm: Một là, đất đai được coi là nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước và được quản lý theo pháp luật;Hai là, tổ chức, cá nhân không chỉ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, mà còn được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; và quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ;Ba là, người sử dụng đất được chuyển nhượng quyền sử dụng đất, kể cả quyền sử dụng đất do nhà nước giao; và thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật;Bốn là, phạm vi và thẩm quyền thu hồi đất của cơ quan nhà nước đã được xác định rõ; thu hẹp lại đáng kể so với thực tế của nhiều năm qua. Đối với các dự án kinh tế-xã hội, thì chỉ thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia; và việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật.

Như vậy, tuy đất đai vẫn thuộc sở hữu toàn dân, nhưng quyền sử dụng đất ở mức độ nhất định đã được coi là tài sản của người sử dụng, chuyển nhượng được và được pháp luật bảo hộ. Đây là thay đổi hết sức quan trọng tạo điều kiện cho việc hình thành thị trường chính thức về quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên, có lẽ việc hiện thực hóa các thay đổi tích cực nói trên vào cuộc sống và vận động bình thường của xã hội chắc chắn sẽ còn cần nhiều thời gian và nỗ lực. Trên thực tế, pháp luật về đất đai ở nước ta còn nhiều về số lượng văn bản, phức tạp, chồng chéo, trùng lặp, chưa thân thiện với thị trường về nội dung, v.v. Đất đai và các vấn đề liên quan đến đất đai được quy định tại 21 luật (gồm Luật đất đai và 20 Luật khác), 01 Nghị quyết Quốc hội; có 22 Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và Nghị định có điều chỉnh đến các vấn đề liên quan đến đất đai; có 12 Chỉ thị và 17 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, hơn 230 thông tư của các bộ và quyết định của các Bộ trưởng trong quản lý đất đai. Ngoài ra, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy định cụ thể để thực hiện Luật Đất đai tại địa phương về các lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; về giá đất, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; xử phạt vi phạm hành chính;…

Về thúc đẩy phát triển kinh tế thị trường, thì pháp luật về đất đai và việc thực thi pháp luật về quyền sở hữu và sử dụng đất ở Việt Nam có ba nút thắt cơ bản. Một là, quy định về sở hữu và quyền sở hữu đất đai là không rõ ràng và cụ thể; việc thực thi quyền sở hữu và bảo vệ quyền sở hữu đất đai đối với người dân, nhất là nông dân là rất yếu và kém hiệu lực, thể hiện: (i) việc xác lập quyền sở hữu của người dân và doanh nghiệp là khó khăn và tốn kém; (ii) việc thực hiện quyền chuyển nhượng đất đai (hay chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được giao hoặc thuê) cũng rất khó khăn, tốn kém, và nhiều khi không thể thực hiện được; nhưng (iii) việc nhà nước thu hồiquyền sử dụng đất của người dân và doanh nghiệp lại quá dễ, không minh bạch, không tiên liệu trước được, nhất là đối với nông dân. Hai là, chưa có thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất; việc cấp đất, giao đất, cho thuê đất, v.v. vẫn thực hiện bằng biện pháp hành chính; và Ba là, thị trường thứ cấp về đất đai tồn tại rất hạn chế, chia cắt; méo mó, sai lệch và thường thiên về đầu cơ, v.v. Tóm lại, thị trường (hay các nguyên tắc và quy luật thị trường) hầu như chưa có dư địa để hoạt động và tác động đến phân bổ đất đai trong nền kinh tế Việt Nam.

Sau nhiều lần cải cách,vẫn tồn trên thực tế chế độ sở hữu “chung” đa tầng về đất đai. Hiện nay phần lớn đất các loại đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Nói cách khác, phần lớn hộ gia đình đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Hình 8. Tỷ lệ diện tích đất các loại đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đến năm 2012



Nguồn: Tổng cục quản lý đất đai- Bộ Tài nguyên và Môi trường

Tuy vậy, về pháp lý các hộ đã được cấp quyền sử dụng đất vẫn không có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi đất đã được giao hay thuê theo cơ chế thị trường. Việc chuyển nhượng, chuyển đổi đất ngay trong cùng một loại cũng khó khăn, thậm chí không thực hiện được. Chính vì vậy, một số nghị quyết có liên quan của Đảng đã công khai cho phép chuyển đổi, khuyến khích tích tụ ruộng đất nông nghiệp để tổ chức sản xuất lớn dưới hình thức trang trại, cánh đồng mẫu lớn, v.v. nhưng các nghị quyết nói trên hầu như chưa thực hiện được trên thực tế. Việc chuyển nhượng, chuyển đổi đất từ loại này sang loại khác về cơ bản phải thực hiện theo cách hành chính chiếm đoạt và hành chính phân chia.

Nhà nước (được xác định là đại diện sở hữu toàn dân) mà thực chất là một số cơ quan và công chức nhà nước có thẩm quyền, trực tiếp thực hiện các quyền¹¹⁶, bao gồm ấn định mục đích sử dụng cho các ô, thửa đất thông qua quy hoạch nhiều loại khác nhau; quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất; thu hồi đất đã giao hoặc cho thuê; ấn định các hạn chế về thời gian và hạn mức đối với việc giao đất hoặc cho thuê đất; và cuối cùng là định giá đất. Vì vậy, việc chuyển đổi, chuyển quyền sử dụng đất “thứ cấp”, nhất là chuyển đổi đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp, không theo nguyên tắc và cơ chế thị trường, mà theo mệnh lệnh hành chính chủ quan của các cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền.

Trên thực tế, giao dịch thị trường về đất đai là rất hạn chế; không phát huy, tận dụng được tối đa tiềm năng của đất đai cho thịnh vượng của từng cá nhân, hộ gia đình nói riêng và cho quốc gia nói chung. Ngay cả người nông dân tự chuyển đổi đất thuộc quyền sử dụng của mình từ trồng lúa sang trồng hoa, cây cảnh hay phục vụ cho chăn nuôi cũng không được phép. Một doanh nghiệp có quyền sử dụng đất để xây dựng và kinh doanh cảng biển (hay bất cứ mục đích kinh doanh khác), không thể bán quyền sử dụng đất đó cho doanh nghiệp khác mà vẫn bảo toàn được giá trị tài sản của mình theo giá thị trường. Với cách quản lý nói trên, tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không được bảo đảm một cách chắc chắn và có nguy cơ thiệt hại lớn khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất; và việc thực hiện chuyển đổi mục đích sử dụng cũng hết sức khó khăn, phải qua nhiều thủ tục hành chính phức tạp, phiền hà và có thể phải kéo dài nhiều năm.

Do những nút thắt thể chế nói trên, việc tích tụ ruộng đất theo cơ chế thị trường hầu như không thực hiện được, hoặc thực hiện với chi phí và rủi ro cao. Trên thực tế, quy mô đất nông nghiệp của hộ rất ít thay đổi và vẫn phổ biến là nhỏ lẻ, manh mún, nhất là tại các tỉnh phía Bắc. Đến năm 2011, vẫn còn tới 60% số hộ canh tác dưới 0,5 ha. Riêng đối với đất trồng lúa, cũng năm 2011, cả nước có gần 9,3 triệu hộ sử dụng đất trồng lúa, bình quân 1 hộ có sử dụng đất lúa là 0,44 ha/hộ, hầu như không thay đổi so với năm 2006; trong đó, hộ sử dụng dưới 0,2 ha chiếm tỷ lệ đến 1/2 tổng số hộ sử dụng đất trồng lúa; tiếp theo là nhóm từ 0,2 đến dưới 0,5 ha chiếm gần 35%. Tính chung các hộ sử dụng dưới 0,5 ha chiếm đến gần 85% tổng số hộ có sử dụng đất trồng lúa. Nhóm có quy mô vừa phải (từ 0,5 đến dưới 1 ha) chiếm 8,5%. Nhóm có quy mô khá (từ 1 đến dưới 2 ha) chiếm 4,4% và nhóm hộ sử dụng đất lúa với quy mô lớn (trên 2 ha) chỉ chiếm 2,3%.

Trong số diện tích đất mà các hộ nông dân đang sử dụng, thì nguồn gốc của tuyệt đại đa số đất đai là do nhà nước giao hoặc thừa kế; đất có được qua chuyển nhượng, mua bán và góp vốn bằng quyền sử dụng đất hầu như không đáng kể. Điều đó chứng tỏ rằng thị trường thứ cấp về quyền sử dụng đất hầu như chưa thể hoạt động.

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng trên thực tế đã thành “công cụ” chính sách của Nhà nước. Cụ thể là, Nhà nước sử dụng “đất” làm công cụ ưu đãi đầu tư, nhất là đầu tư nước ngoài; nhà nước chuyển đổi mục đích sử dụng, bán quyền sử dụng đất để tăng thu ngân sách, v.v. Vì vậy, “giá đất” có sự phân biệt đối xử rất lớn đối với người sử dụng khác nhau. Giá đất đối với nhà đầu tư nước ngoài, đầu tư nhà nước và các nhà đầu tư thuộc loại ưu tiên của chính phủ có thể quá thấp (được trợ cấp hay bao cấp lớn, có khi bao cấp toàn phần); còn giá đất cho đa số người còn lại quá cao. Thực tế cho thấy, chi phí sử dụng đất quá cao là một trong số các cản trở đối với phát triển doanh nghiệp tư nhân trong nước. Ngược lại, giá đất quá rẻ cho một số đối tượng, nhất là DNNN đang làm cho việc sử dụng đất trở nên lãng phí, bất công và kém hiệu quả. Thực tế nói trên cũng góp phần tạo ra môi trường kinh doanh không công bằng và bình đẳng, làm méo mó các giao dịch thị trường.

Tóm lại, can thiệp hành chính của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương đang chi phối phân bổ và sử dụng đất đai, khoáng sản và các tài nguyên khác của quốc gia. Các giao dịch “sơ cấp” hoàn toàn theo mệnh lệnh và can thiệp hành chính; các giao dịch “thứ cấp” là bị giới hạn; các chủ thể liên quan chưa được quyền tự do hợp đồng; các nguyên tắc thị trường như cạnh tranh để có được quyền sử dụng đất (và các tài nguyên khác), giá cả xác định theo quan hệ cung cầu và sự khan hiếm của nguồn lực, v.v. hầu như chưa xuất hiện trong phân bổ đất đai, tài nguyên; quyền sở hữu đất đai trên thực tế là chưa rõ ràng và chưa được bảo vệ một cách chắc chắn. Như vậy, thể chế kinh tế thị trường về cơ bản chưa tồn tại và phát huy tác dụng trong phân bổ, sử dụng đất đai và các tài nguyên khác của quốc gia.