Bảng 1: Tóm tắt kết quả nghiên cứu

Như vậy, tham nhũng làm chệch hướng động lực của doanh nghiệp, những doanh nghiệp đút lót, hối lộ ít quan tâm hơn đến đổi mới công nghệ hay sản phẩm, một tác động đặc biệt nghiêm trọng trong môi trường cạnh tranh quốc tế gay gắt và đổi mới khoa học-công nghệ là động lực chính cho phát triển hiện nay.

Như vậy, Báo cáo đã chỉ rõ sự trầm trọng, tính phổ biến và tác động tiêu cực nhiều mặt của tham nhũng đối với doanh nghiệp ở Việt Nam.

Có thể dự báo rằng nếu không hạn chế và kiểm soát được tham nhũng ở mức độ nhất định, môi trường kinh doanh của Việt Nam sẽ khó có thể được cải thiện một cách cơ bản.

đến 5,65% (thay vì 5,42% như trong thực tế) và do đó GDP của Việt Nam năm 2103 sẽ đạt tới 164.624 triệu USD theo thời giá 2012 (từ 155.820 triệu USD trong năm 2012). Khi đầu tư được dùng là kênh truyền dẫn, phân tích cho thấy rằng nếu tỷ lệ đầu tư nội địa so với GDP tăng 1%, tốc độ tăng trưởng GDP sẽ tăng xấp xỉ 0,2%. Cộng cả hậu quả trực tiếp lẫn gián tiếp của tham nhũng, nếu CPI của Việt Nam tăng 1 đơn vị, tốc độ tăng trưởng hàng năm sẽ tăng bình quân 0,57% trong giai đoạn 20002012. Điều này cho thấy rằng tác động gián tiếp của tham nhũng đối với tăng trưởng kinh tế thông qua kênh đầu tư mạnh hơn tác động trực tiếp rất nhiều. Nói cách khác, tham nhũng ảnh hưởng tiêu cực đến đầu tư, do đó cản trở sự phát triển.

doanh nghiệp muốn kiếm 1 đồng lợi nhuận phải chi 0,7 đến 1 đồng chi phí không chính thức¹⁴⁶

MÔI TRƯỜNG ĐẦU TƯ KINH DOANH NHÌN TỪ GÓC ĐỘ CẢI CÁCH NỀN HÀNH CHÍNH VÀ TÀI CHÍNH CÔNG

TS.Trần du lịch¹⁴⁷

ĐẶT VẤN ĐỀ

1. Trong “Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020” đã đề ra 3 đột phá chiến lược, trong đó đột phá thứ nhất là: “Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính”. Sau hơn 4 năm thực hiện đã mang lại những kết quả khá rõ nét; môi trường đầu tư kinh doanh được cải thiện. Tuy nhiên, để tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng, bảo đảm sự vận hành thông suốt của thị trường trong điều kiện hội nhập; huy động có hiệu quả các nguồn lực phát triển, thì cần xem xét nội dung hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường ở phạm vi rộng hơn. Cần nhận rõ những vấn đề đang đặt ra.

2. Cải cách hành chính luôn luôn bao gồm 3 bộ phận: thủ tục hành chính; bộ máy vận hành và đội ngũ cán bộ, công chức (tức là con người vận hành bộ máy). Trong vài chục năm qua chúng ta luôn luôn đặt nhiệm vụ cải cách hành chính, nhưng vấn đề tại sao cho đến nay vẫn xem nhiệm vụ này là “đột phá chiến lược”? Nguyên nhân của vấn đề do đâu?

3. Năm 2014, Chính phủ đã dành nhiều nỗ lực để rút ngắn thời gian khai thuế và thủ tục hải quan thông qua Nghị quyết 19-NQ/CP của Chính phủ tháng 3.2014, lấy tiêu chí thời gian khai thuế và hải quan của các nước ASEAN-6 làm mục tiêu phấn đấu và đến nay đã mang lại kết quả khá ấn tượng. Tuy nhiên, để môi trường đầu tư kinh doanh của Việt Nam thực sự thuận lợi cho doanh nghiệp hoạt động và mang tính cạnh so với khu vực ASEAN thì cần có sự đồng bộ trong cải cách hành chính như thế nào? Những hạn chế tác dụng, nếu thực thi một cách phiến diện, thiếu đồng bộ.

4. Thể chế kinh tế, nền tài chính công và hành chính công là 3 bộ phận chính yếu tạo nên hiệu quả của quản trị quốc gia. Chúng ta thường nói: hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước thấp, thậm chí kém hiệu quả, cần tìm nguyên nhân từ nội dung của 3 bộ phận nêu trên, tính đồng bộ của nó trong cải cách.

Bài tham luận này không có tham vọng góp phần giải quyết tất cả các vấn đề nêu trên, mà chủ yếu gợi ý những vấn đề đang đặt ra cần giải quyết, nêu một số kiến nghị liên quan đến việc cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh phù hợp với khuôn khổ mục tiêu của Diễn đàn này. Trên tinh thần đó, tôi tham gia 4 nội dung sau đây:

1.1. Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, là bước nối tiếp của quá trình Đổi mới thực hiện từ gần 30 năm qua. Tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa 13 (tháng 11.2014) đã thông qua nhiều đạo luật liên quan đến thể chế kinh tế như: Luật doanh nghiệp (sửa đổi); Luật đầu tư (sửa đổi); Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; Luật kinh doanh bất động sản (sửa đổi); Luật nhà ở (sửa đổi); Luật sửa đổi một số điều của các Luật thuế… ùng với các đạo luật ban hành trước đó như: Luật đất đai (sửa đổi), Luật phá sản (sửa đổi)... đã từng bước hình thành cơ chế vận hành thuận lợi hơn cho thị trường. Dĩ nhiên để thực hiện mục tiêu hoàn thiện thể chế kinh tế, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa 13 còn cần phải thông qua nhiều đạo luật quan trọng khác như Luật tổ chức chính phủ; Luật chính quyền địa phương; Luật ngân sách nhà nước…; kể cả Bộ luật dân sự (sửa đổi); nhưng các đạo luật liên quan trực tiếp đến thể chế kinh tế, nêu trên đã mang một dấu ấn rất quan trọng về đổi mới tư duy quản lý nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế, thể hiện tinh thần đổi mới mạnh mẽ về thể chế kinh tế, tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng.

1.2. Thật vậy, nếu nhìn suốt quá trình Đổi mới, đặc biệt từ năm 1991, khi ra đời Luật công ty và Luật doanh nghiệp tư nhân, thì quyền tự do kinh doanh của công dân (một loại quyền đương nhiên trong thể chế kinh tế thị trường) để được xác lập đã trải qua 3 thời kỳ: (1) phải được nhà nước cho phép trước khi lập doanh nghiệp (Luật năm 1991); (2) được đăng ký lập doanh nghiệp và kinh doanh các ngành nghề theo giấy phép đăng ký (Luật năm 2000) và (3) được kinh doanh những gì mà luật không cấm hoặc ghi điều kiện (Luật năm 2014). Chúng ta mất gần ¼ thế kỷ để xác lập tư duy về một vấn đề mang tính đương nhiên phải có trong cơ chế thị trường, nhưng để sự đổi mới tư duy này đi được vào cuộc sống, thì vẫn đang còn là vấn đề phía trước. Nhưng dù sao đây là một bước đột phá về nội dung đổi mới thể chế kinh tế.

1.3. Cho đến thời điểm này (vì các luật mới đến 1.7.2015 mới có hiệu lực) doanh nghiệp chỉ kinh doanh những gì được nhà nước cho (gọi là “chọn cho”); khi luật mới có hiệu lực thì doanh nghiệp được làm tất cả những gì mà luật không ghi rõ là cấm (gọi là “chọn bỏ”). Theo Điều 6, Luật đầu tư (sửa đổi) chỉ có 6 loại ngành nghề cấm hoạt động đầu tư kinh doanh: (1) kinh doanh các chất ma túy theo quy định tại Phụ lục 1 của Luật này; (2) kinh doanh các loại hóa chất, khoáng vật quy định tại Phụ lục 2 của Luật này; (3) kinh doanh mẫu các loại thực vật, động vật hoang dã theo quy định tại Phụ lục 1 của Công ước về buôn bán quốc tế các loại thực vật, động vật hoang dã nguy cấp; mẫu vật các loại động vật, thực vật hoang dã nguy cấp, quý hiếm Nhóm I có nguồn gốc tự nhiên theo quy định tại Phụ lục 3 của Luật này; (4) kinh doanh mại dâm; (5) mua, bán người, mô, bộ phận cơ thể người; (6) hoạt động kinh doanh liên quan đến sinh sản vô tính trên người. Ngoài 6 nội dung cấm kinh doanh như trên Điều 7 Luật đầu tư (sửa đổi) quy định những ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện, tức là những ngành nghề phải đáp ứng điều kiện vì lý do quốc phòng,an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Danh mục các ngành nghề kinh doanh có điều kiện đã được cụ thể hóa tại Phụ lục số 4 kèm theo Luật và chi tiết về nội dung các điều kiện Luật quy định: “phải được đăng tải trên Cổng thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia” nhằm tạo ra sự công khai, minh bạch, tránh tình trạng các cơ quan quản lý hành chính nhà nước để ra các loại “giấy phép con” như đã từng xảy ra. Luật đầu tư (sửa đổi) và Luật doanh nghiệp (sửa đổi) tạo ra môi trường thuận lợi nhất cho những doanh nghiệp kinh doanh chấp hành tốt pháp luật, định hướng cho doanh nghiệp hoạt động tự giác tuân thủ pháp luật và hạn chế “đất sống” của doanh nghiệp làm ăn sai trái và sự nhũng nhiễu của một bộ phận công chức thừa hành công vụ. Đây chính cơ sở pháp lý để tạo lập môi trường kinh doanh bình đẳng. Thay đổi tư duy từ “chọn cho” sang “chọn bỏ” trong Luật đầu tư (sửa đổi) nhằm thực hiện quyền tự do kinh doanh của công dân theo Hiến pháp 2013: công dân được làm những gì mà Luật không cấm, chính là điểm đột phá trong tư duy quản lý nền kinh tế thị trường và kỳ vọng tạo ra một động lực phát triển mới.

1.4. Có thể nói những đạo luật liên quan đến thể chế kinh tế thông qua tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa 13 đã thể hiện sự đổi mới mạnh mẽ, là cơ sở pháp lý để tạo lập môi trường kinh doanh bình đẳng, nhưng việc áp dụng luật vào cuộc sống có kết quả đến đâu còn tùy thuộc ở bộ máy vận hành từ trung ương đến địa phương, tức còn tùy thuộc vào cơ cấu tổ chức nền hành chính và đội ngũ công chức thực thi công vụ. Chúng ta kỳ vọng đến sự đổi mới đồng bộ giữa thể chế kinh tế với đổi mới nền hành chính công và tài chính công, mà những dự án luật có liên quan đang nằm trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa 13 sẽ thông qua trong năm 2015.

2. Thực tiễn 30 năm đổi mới đã minh chứng: thể chế kinh tế chính là động lực quan trọng nhất để thúc đẩy sự phát triển

2.1. Trong 25 năm thực hiện sự nghiệp CNH-HĐH nền kinh tế, tính từ năm 1991 đến nay, nền kinh tế nước ta đạt mức tăng trưởng cao nhất là trong 5 năm đầu (1991-1995, riêng năm 1995 GDP tăng 9,5% mức cao nhất cho đến nay) và kéo dài đến hết năm 1996 (GDP tăng 9,3%), trước khi xảy ra cuộc khủng hoảng tài chính khu vực (1997-1999). Có thể nói giai đoạn này là thời kỳ nền kinh tế có sức bật mạnh nhất, nhờ động lực đổi mới thể chế kinh tế, trong đó cùng với Luật đầu tư nước ngoài (năm 1988), Luật đất đai (năm 1993), thì Luật doanh nghiệp tư nhân và Luật công ty (năm 1991) đã tạo cơ sở pháp lý để nền kinh tế nước ta vận hành theo cơ chế thị trường, tạo khuôn khổ pháp cho khu vực kinh tế tư nhân.

Nhưng thời gian tăng trưởng chỉ được 4 năm (1992-1996), cuộc khủng hoảng tài chính khu vực đã kéo lùi tốc độ tăng trưởng kinh tế từ 1997 đến năm 2000, mà năm 1999 được xem là đáy của suy giảm (GDP tăng 4,8%). Bước qua giai đoạn 2001-2005, tình hình kinh tế khu vực và thế giới diễn biến thuận lợi hơn, nhưng đặc biệt là sự ra đời của Luật doanh nghiệp năm 2000, nền kinh tế nước ta như có một luồng sinh khí mới để phục hồi tốc độ tăng trưởng,dù chưa lấy lại được tốc độ của giai đoạn 1992-1996. Năm 2005, tốc độ tăng GDP đạt mức cao nhất của thời kỳ này là 8,4% và bắt đầu suy giảm dần từ 2006 (tăng 8,2%) cho đến chạm đáy vào năm 2012 (5,25%) do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu và sự bất ổn vĩ mô của nền kinh tế trong nước; động lực về thể chế của nền kinh giảm tác dụng, trong điều kiện hội nhập với kinh tế khu vực và toàn cầu.

2.2. Như vậy trong gần 5 kế hoạch 5 năm từ 1991 đến 2015, thì trong 5 năm đầu (1991-1995), nhờ vào cải cách đột phá về thể chế (luật hóa hoạt động kinh doanh của khu vực tư nhân) nền kinh tế đã tự vượt qua cuộc khủng hoảng từ bên trong (1986 - 1988) và đặc biệt là vượt qua sự hụt hẫn do mất chỗ dựa từ khối xã hội chủ nghĩa; trong 5 năm tiếp theo (1996-2000) do động lực tạo ra sức bật giảm dần cùng với khủng hoảng tài chính khu vực,nền kinh tế trở nên trì trệ; trong 5 năm kế tiếp (2001-2005) nhờ vào sự tiếp tục cải cách thể chế (nổi bật là Luật doanh nghiệp năm 2000 và Luật đất đai năm 2003...), sự phát triển mạnh mẽ khu vực tư nhân trong nước (tốc tộ tăng trưởng của khu vực tư nhân cao hơn khu vực có vốn đầu tư nước ngoài). Tuy nhiên, bên cạnh đó, do sự yếu kém về thể chế (luật pháp, quản trị công, tiêu cực trong quản lý nhà nước...) đã tạo ra bong bóng của 2 thị trường: chứng khoán và bất động sản, mà sự bùng nổ của nó diễn ra trong 2 năm 2006-2007. Hậu quả của 2 bong bóng này là một trong những nguyên nhân góp phần gây nên tình trạng bất ổn kinh tế vĩ mô kéo dài từ năm 2008 đến năm 2014.

2.3. Bước vào năm 2015, mặc dù các di chứng của giai đoạn bất ổn kinh tế vĩ mô vẫn còn tiếp tục phải khắc phục như: vấn đề nợ xấu, lãi suất cao, các doanh nghiệp làm ăn thua lỗ, phá sản ngừng hoạt động và niềm tin của thị trường… Tuy nhiên, năm 2015 sẽ mở ra hướng phát triển mới trong đó cần xem hội nhập như một cơ hội để chúng ta phát triển nhanh và DN phải tận dụng cơ hội hội nhập này để phát triển chứ không quá lo sợ là cạnh tranh không nổi. Trong hội nhập thì sẽ có nhiều thách thức,nhưng chính sự thách thức là điều kiện giúp DN vượt qua để phát triển bền vững.Sự thách thức khiến DN vượt lên tạo cho DN nền tảng, sức mạnh để đương đầu với thương trường.

Hiện nay các chính sách và thể chế kinh tế được cải cách thông qua việc sửa đổi và ban hành các đạo luật mới nêu trên đang đi vào cuộc sống; kỳ vọng đáp ứng được mặt bằng chung về môi trường pháp lý như các nước trong khu vực.Thiết nghĩ, kinh tế vĩ mô ổn định; môi trường pháp lý tốt và nền hành chính mang tính phục vụ, chính là ba nhân tố hỗ trợ lớn nhất cho doanh nghiệp phát triển và hội nhập tốt, chứ không phải các chính sách ưu đãi nào khác của Nhà nước.

3.1.Trước hết cần thay đổi nhận thức và quan điểm về kế hoạch hóa; xác định rõ những nội dung kinh tế - xã hội mà mỗi cấp chính quyền cần hoạch định; đồng thời tính toán sự cân đối các nguồn lực tương ứng với các mục tiêu đã xác định, nhằm định hướng cho thị trường phát triển. Đổi mới công tác kế hoạch và quy hoạch thực chất là xác định lại vai trò của Nhà nước trong suốt quá trình dẫn dắt thị trường phát triển theo mục tiêu của mình. Cần đổi mới nội dung và phương thức xác định các chỉ tiêu kinh tế - xã hội hiện nay theo hướng chuyển từ tính chất pháp lệnh sang tính chất chỉ dẫn( indicated plan), các chỉ tiêu kinh tế. Ví dụ như chuyển dịch cơ cấu kinh tế, huy động vốn đầu tư, chỉ số tăng giá … mang tính chất dự báo để định hướng cho nhà đầu tư, không cần xem đó là những trói buộc trong điều hành nền kinh tế của Nhà nước. Trọng tâm của công tác kế hoạch là xây dựng các chương trình mục tiêu quốc gia, địa phương, trong đó xác định các chính sách, biện pháp, giải pháp nhằm bảo đảm các mục tiêu đề ra.

3.2. Cải cách DNNN theo hướng phân bổ nguồn lực bằng cơ chế thị trường. Mô hình kinh tế thị trường luôn luôn tồn tại 3 khuyết tật cố hữu, gắn liền với bản chất của nó: (1) luôn luôn xảy ra khủng hoảng thừa hoặc thiếu do “bàn tay vô hình”; (2) quy luật cạnh tranh và động cơ lợi nhuận thường dẫn đến tình trạng doanh nghiệp hy sinh lợi ích cộng đồng; (3) kinh tế thị trường là mô hình làm giàu cho thiểu số. năng lực quản trị quốc gia thể hiện khả năng hạn chế tác động tiêu cực thấp nhất của 3 “khuyết tật” trên.

Sử dụng các tổ chức kinh tế của Nhà nước chính là sự can thiệp vào thị trường bằng sức mạnh vật chất của Nhà nước. Do đó, vấn đề cải cách Doanh nghiệp nhà nước chính là “tái cấu trúc “ lực lượng này để làm tốt vai trò tham gia điều tiết thị trường, cung cấp tốt hơn các loại “hàng hoá và dịch vụ công cộng” phục vụ mục tiêu phát triển bền vũng.Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp được Quốc hội vừa ban hành đã giới hạn phạm vi đầu tư của Nhà nước vào mục tiêu nêu trên, nên cần xem đây là nguyên tắc để tái cơ cấu DNNN.

Nếu đứng trên quan điểm này để phân tích lực lượng DNNN hiện hữu, thì đang tồn tại 2 vấn đề sau đây: (1) nhập nhằng giữa doanh nghiệp kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận (hình thức công ty) với định chế công phi lợi nhuận (phi lợi nhuận không có nghĩa là bản thân tổ chức đó hoạt không sinh lời, mà chủ sở hữu không thu lợi nhuận; (2) Hai nhóm lãnh vực cần sự can thiệp mang tính chủ đạo của lực lượng kinh tế nhà nước là: cung cấp hàng hoá và dịch vụ công cộng và các ngành kinh tế có hiệu quả sinh lời thấp, nhưng cần thiết cho quá trình CNH như cơ khí chế tạo, công nghiệp phụ trợ, đầu tư cho thị trường bất động sản sơ cấp, nghiên cứu, ứng dụng và phát triển công nghiệp công nghệ cao…nhưng dường như nhà nước lại “nhường” cho thị trường. Nhà nước đầu tư phát triển lĩnh vực nào phải phục vụ cho mục tiêu phát triển của nhà nước, chứ không phải để mặc DNNN cân nhắc hiệu quả tài chính đơn thuần.Tái cấu trúc lực lượng DNNN để tập trung nguồn vốn Nhà nước đang nắm giữ cho mục tiêu phát triển kinh tế và an sinh xã hội. Nhà nước theo đuổi mục tiêu phát triển của quốc gia, chứ Nhà nước không theo đuổi mục tiêu kinh doanh kiếm lời. Kinh doanh kiếm lời là chuyện của thị trường.Thu hẹp lãnh vực hoạt động của DNNN hiện nay chính là tạo điều kiện để thị trường phân bố có hiệu quả các nguồn lực phát triển và tạo lập đầu tư kinh doanh bình đẳng.