Các vấn đề về tiêu chuẩn kỹ thuật GTNT

3.5. Các vấn đề về quản lý, khai thác bảo trì GTNT

Giai đoạn từ 2011-2015 nghiên cứu thiết lập, đưa ra thực thi cơ chế hoạt động quản lý khai thác đường GTNT trên phạm vi cả nước. Theo dõi điều chỉnh và hoàn thiện cơ chế cho phù hợp điều kiện thực tế. Thí điểm quản lý đường GTNT bằng kết nối mạng đến cấp huyện.

Đường có thể bảo trì được là những tuyến đường chất lượng khai thác được đánh giá là đường tốt và trung bình. Còn những đường được đánh giá là chất lượng khai thác xấu thuộc diện xét để xây dựng lại (khôi phục, nâng cấp hay cải tạo).

Hiện nay việc đánh giá chất lượng đường GTNT của các địa phương còn thông qua cảm tính chưa được xác định theo các chỉ tiêu khai thác chuẩn. Việc tính toán vẫn dựa trên đánh giá này của địa phương.
Xác định mức độ đường có thể bảo trì và nhu cầu đường cần được bảo trì sẽ theo các giai đoạn:

Giai đoạn 2011 -2015 và 2016-2020.

Kết quả đánh giá chất lượng đường hiện trạng năm 2009:

Phân tích:

Đánh giá theo kết quả xây dựng đường GTNT :

Theo số liệu thống kê báo cáo hiện trạng đường huyện và đường xã năm 2004 và năm 2009 xác định phân bổ tỷ lệ các loại kết cấu mặt đường huyện và đường xã như trong bảng sau:

Bảng 3.5.2. So sánh tỷ lệ loại kết cấu mặt của ĐH+ ĐX (%)

Trong năm năm (từ 2005 –2009) phát triển GTNT đã có những thành tựu:

Loại mặt đường đất giảm dần, thay vào bằng những kết cấu có chất lượng cao hơn. Tốc độ xây dựng các loại kết cấu mặt đường (tính cho đường huyện và đường xã):

BTXM, nhựa: 9% /5 năm = 1,8%/năm

CP, đá dăm : 3%/5 năm = 0,6 %/năm

Giảm mặt đường đất: 12%/5 năm = 2,4%/năm

Tốc độ tăng chiều dài mạng ĐH, ĐX (đường làm mới): 2,15%/năm
Xác định nhu cầu đường huyện và đường xã có thể bảo trì được:

1. 
   Đường có mặt đường mới:
   

Đường huyện tăng 1563km, đường xã tăng 17414km, thôn xóm tăng 15835 km

Đối với đường huyện và đường xã:

Số đường mới tăng thêm trên toàn quốc: 18977km

Số km đường được nâng cấp cải tạo trong 2005-2009: 13923km

Tổng chiều dài đường tốt: 18977 + 13923 = 32900km có thể bảo trì được, chiếm 16,8% tổng chiều dài ĐH,ĐX

Số lượng công trình đang thi công nâng cấp dở dang sẽ hoàn thành đến 2010 của DA GTNT 3:

653km đường mặt nhựa

(Triển khai 2007-2010: tổng 1634km, đã hoàn thành 730k, còn 253km thiếu vốn chưa đấu thầu được, công trình dở dang 653 km. Phần đã nâng cấp cải tạo coi như đã được các tỉnh thống kê vào tình trạng kết cấu đường hiện tại năm 2009)

Tổng cộng đường mới và nâng cấp đến 2010:

32900 + 653 = 33553 km, chiếm tỷ lệ 17,13% toàn mạng ĐH+ĐX

2. 
   Đường được bảo trì theo dự án GTNT 3 – vốn không hoàn lại của DFID:
   

Phần thực hiện năm 2007-2009: đang bảo trì 10900 km ĐH, ĐX, nâng cấp xong 1777km.

Kế hoạch đến 2010: nâng cấp 3150km, bảo trì 32700km ĐH,ĐX. Do dự án được xây dựng trước năm 2005 nên những đường làm mới và nâng cấp trong giai đoạn đến 2005 không được đưa vào dự án. Do vậy 32700km sẽ không có những đường này.

Do vậy vào đầu giai đoạn 2011-2015 sẽ có 32700 km đường đang được bảo trì cần được duy trì chế độ bảo trì.

Tổng đường có khả năng bảo trì của mục a) và b):

33553 + 32700 = 66253 km, chiếm 33,83% toàn mạng ĐH+ĐX

3. 
   Đường tốt và trung bình của 30 tỉnh ngoài dự án GTNT3:
   

Kết luận:

Tổng đường huyện và đường xã có thể bảo trì được của toàn quốc giai đoạn 2011-2015 là: 33,83 + 6 = 39,83 %, khoảng 40%. Ước tính 78300 km.

Phân bổ theo các vùng như sau:

Bảng 3.5.3. Nhu cầu đường cần bảo trì theo vùng giai đoạn 2011-2015

Trong giai đoạn này toàn bộ chiều dài đường được làm mới và nâng cấp hoàn thành trong giai đoạn 2011-2016 là những đường có chất lượng khai thác tốt cần được bảo trì. Những đường mặt bê tông xi măng và bê tông nhựa được thống kê đến năm 2009, đã được duy trì bảo trì trong giai đoạn 2011-2015, sẽ được tiếp tục bảo trì, trong đó sẽ có một số có thể vào cấp sửa chữa hay khôi phục. Ngoài ra còn 1 lượng đường đã hoàn thành làm mới hay nâng cấp xong trong một hay hai năm đầu của giai đoạn 2015-2020 cũng phải bảo trì. Từ đó có thể dự tính nhu cầu cần bảo trì cho giai đoạn 2015-2020 như trong bảng sau:

Bảng 3.5.4. Xác định nhu cầu bảo trì ĐH+ĐX GĐ 2016-2020

Từ đó xác định nhu cầu bảo trì cho các vùng như bảng sau:

Bảng 3.5.5. Nhu cầu bảo trì ĐH+ĐX giai đoạn 2016-2020 phân theo vùng

Công tác bảo trì đường GTNT hiện nay vẫn ở tình trạng như những năm trước. Vốn cho bảo trì chỉ được cấp rất ít cho đường huyện và đường xã, chủ yếu dành cho hỏng đâu sửa đấy và cho sửa chữa khẩn cấp. Chưa có bảo trì theo kế hoạch. Hệ thống tổ chức quản lý khai thác bảo trì đồng bộ chưa có. Bất cập lớn nhất hiện nay trong công tác bảo trì là thiếu nguồn vốn và vốn dành cho bảo trì, thiếu nhân sự có kỹ năng và nhất là chưa hề có hoạt động của một mô hình quản lý khai thác có tổ chức và hiệu quả nào.

Nguyên nhân chính, sâu sa gây ra các bất cập nói trên trong khai thác bảo trì đường GTNT hiện nay chính là do không có cơ chế quản lý khai thác bảo trì đường GTNT được ban hành để thực thi. Điều này khiến cho công tác bảo trì đường theo kế hoạch không thể triển khai được, ngay cả đối với hệ thống đường huyện và đường đô thị trong các thị trấn – là những đường được cung cấp một phần vốn trong nguồn ngân sách sự nghiệp của địa phương để dành cho bảo trì đường. Do vậy không thể chậm trễ, ngay trong giai đoạn 2011- 2015, chính phủ nhất thiết phải ưu tiên xây dựng và ban hành để thực thi cơ chế quản lý khai thác bảo trì đường GTNT. Từ đó mới có thể vận hành và phát triển được công tác quản lý, khai thác và bảo trì đường GTNT.
Xem xét mối quan hệ giữa đầu tư mới và bảo trì

Việc đầu tư mới, khôi phục nâng cấp đường chỉ là giai đoạn đầu tạo ra đường để đưa vào sử dụng. Sự duy trì được chất lượng đường trong quá trình khai thác sẽ đảm bảo mức độ phục vụ của đường hiện có và kéo dài thời gian phục vụ, nhờ đó có thể dành vốn cho đầu tư phát triển thêm mạng lưới hoặc nâng cao chất lượng mạng ở những nơi yếu cần nâng cấp khác. Do vậy sau khi làm mới, khôi phục đường cần tiến hành công tác bảo trì và ưu tiên việc bảo trì theo kế hoạch để duy trì khả năng tiếp cận của đường và người dân được hưởng lợi ích do khai thác đường được lâu bền.

Theo các nghiên cứu cho thấy, tổng chi phí bảo trì theo kế hoạch hàng năm sẽ nhỏ hơn tổng chi phí đầu tư mấy năm một lần cho việc sửa chữa và khôi phục khi không bảo trì theo kế hoạch trong toàn bộ thời gian phục vụ của một tuyến đường. Vì vậy, sử dụng phương pháp bảo trì theo kế hoạch sẽ tiết kiệm hơn về vốn đầu tư và nếu tính toàn diện trong toàn bộ tuổi thọ của con đường thì sẽ có nhiều lợi ích hơn nhờ đường có mức tiếp cận tốt hơn trong thời gian dài hơn.

Chính vì những lý do trên nên công tác bảo trì theo kế hoạch rất cần thiết.

Công tác bảo trì theo kế hoạch được thực hiện để:

• 
  Duy trì mức độ phục vụ đã được cải thiện của những con đường vừa được khôi phục, cải tạo.
  
• 
  Duy trì lợi ích và tác động tích cực của tiếp cận bằng đường bộ được cải thiện đến điều kiện kinh tế - xã hội của người nông dân;
  
• 
  Tránh lãng phí các nguồn lực còn ít ỏi do các khoản đầu tư thiếu thận trọng gây ra.
  

Điều này có nghĩa là các tuyến đường cần thiết phải đầu tư mở mới hay các tuyến đã hư hỏng quá không thể bảo trì được mà phải nâng cấp, cải tạo thì đưa vào kế hoạch nâng cấp nhưng nhất thiết phải xác định đồng thời kế hoạch bảo trì khi lập dự án. Nếu không có nguồn khác cho bảo trì thì bắt buộc phải cắt giảm khối lượng đầu tư xây dựng để dành lại một phần vốn tối thiểu cho bảo trì, việc này đòi hỏi phải nghiên cứu một tỷ lệ tương ứng giữa xây dựng - bảo trì sao cho hạ tầng giao thông vừa phát triển vừa được gìn giữ thoả đáng.

Trong vòng 5 năm qua, tầm quan trọng của bảo trì đường đã được các cấp chính quyền địa phương dần hiểu rõ và hiện đã đánh giá cao, song cho đến nay khi xem xét lại thực tế công tác bảo trì đường vẫn không có một tiến triển nào đáng kể.

Về điều này được cho rằng lỗ hổng hàng đầu là do thiếu vốn và không có nguồn vốn bền vững dành cho bảo trì đường, hệ thống mạng lưới đường đã được nâng cấp đang trong giai đoạn làm việc tốt, nguy cơ phá hoại hàng loạt mặt đường do không đáp ứng phát triển giao thông còn đang tiềm ẩn. Khi nhìn nhận lại cả quá trình xây dựng, chuẩn bị cho công tác bảo trì đường trên toàn hệ thống đường GTNT của Chính Phủ, ngành và địa phương từ năm 2000 đến nay thì thấy rằng toàn bộ hoạt động đã qua đều mới chỉ là ở giai đoạn chuẩn bị các tiền đề cho bảo trì đường, việc chuẩn bị này kéo dài nhưng còn chưa đầy đủ. Thực sự trong thời gian qua chỉ là những khuyến nghị về bảo trì đường, còn thiếu việc thiết lập và hợp thức hoá cho cơ chế quản lý khai thác và bảo trì đường GTNT có thể đi vào hoạt động. Vì vậy chiến lược đặt ra cho việc bảo trì đường là :

- Bảo trì đường cần đưa thành một công việc bắt buộc mà ngành cần phải thực hiện giống như công tác xây dựng cơ bản.

Để làm được điều đó cần có sự thống nhất nhận thức của tất cả các cấp, các ngành về tầm quan trọng, tính cần thiết của bảo trì và bảo trì theo kế hoạch. Cách thức là phải hợp pháp hoá công việc bảo trì đường GTNT cho các cấp và ngành bằng việc ban hành một cơ chế quản lý, khai thác đường GTNT chi tiết và đầy đủ để thực thi trên toàn lãnh thổ, trong đó quy định rõ trách nhiệm của các cấp và ngành thực hiện bảo trì đường, cơ chế quản lý vốn, cơ chế quản lý hoạt động khai thác và bảo trì, các chế tài phù hợp đảm bảo duy trì chất lượng công trình bền vững, các biện pháp thu hút tham gia đầu tư vào hoạt động bảo trì. Trong giai đoạn đầu (2011 -2020) cần gắn kết quyền lợi có công trình với trách nhiệm gìn giữ công trình và khai thác hiệu quả thể hiện qua sách lược ”cam kết bảo trì”cho tất cả các cấp và người hưởng lợi, trong đó đề xuất rõ khả năng tạo nguồn vốn bền vững khả thi và những rủi ro phải đảm nhận nếu không làm đúng cam kết này. Thực hiện xã hội hóa công tác bảo trì. Phải để các cấp nhận thức rõ việc không bảo trì đường sẽ đi liền với công việc tồn đọng bảo trì tăng lên, đường chóng hư hỏng hơn chi phí sửa chữa sẽ cao hơn nhiều chi phí luỹ kế của bảo trì.

Qua chuẩn bị dự án GTNT 3 và thực hiện GTNT 1 và 2 cho thấy các tỉnh vẫn có thể cân đối nguồn vốn cho bảo trì khi xét thấy có lợi. Việc phân tích hiện trạng cho thấy làng, xã vẫn có thể bảo trì tốt khi tài sản do tự họ bỏ vốn ra hay rất thiết thân đến mình. Do đó sách lược Cam kết bảo trì có ưu điểm, tạo cho người hưởng lợi cân nhắc lợi ích, tự điều chỉnh nguồn vốn và sáng tạo ra những hình thức để khai thác lâu dài, hiệu quả. Tuy nhiên việc bắt buộc tỉnh phải cam kết bảo trì toàn bộ mạng đường GTNT trong tỉnh sẽ tạo gánh nặng cho tỉnh. Tỉnh sẽ chia sẻ phần này cho các huyện và xã. Thực chất phần mà tỉnh cần cam kết sẽ chỉ là đường huyện, các đường xã quan trọng, trong đó trách nhiệm của huyện và xã sẽ là chính. Trách nhiệm hỗ trợ của tỉnh sẽ đáp ứng sửa chữa đột xuất, một phần cho sửa chữa định kỳ. Huyện cũng tương tự.

Các khả năng tạo nguồn vốn cho giao thông ngoài ngân sách chính phủ và vốn vay còn là các hình thức huy động từ người được hưởng lợi và người làm từ thiện. Đề xuất nguồn cho bảo trì đường tập trung vào hướng huy động đóng góp của người được hưởng lợi và từ thiện thông qua việc lập quỹ bảo trì đường. Tuy nhiên còn rất nhiều điều chưa rõ ràng về nguồn đến ổn định và việc khẳng định độ lớn của quỹ là bao nhiêu để đảm bảo bảo trì bền vững mạng lưới đường trong một phạm vi địa giới hành chính. Việc huy động đóng góp hàng năm cho giao thông từ người hưởng lợi hiện nay đã được nhiều tỉnh quy định rất rõ ràng. Nhưng phần này bị giới hạn bởi mức thu có thể cho một suất và cơ chế thu chi. Việc giao cho thôn xóm bảo trì đoạn đường thôn xóm hoàn toàn là khả thi, chỉ trong trường hợp bị tác động ngoài gây hỏng đột xuất như thiên tai, con người thì họ sẽ cần hỗ trợ từ cấp trên.

Hiện nay, những người được hưởng lợi từ đường mới chỉ trong phạm vi những người sống trong địa bàn và các thành phần có sử dụng phương tiện vận chuyển. Mức thu được phân thành hai loại là bổ theo đầu người có xét đến khả năng thu nhập của họ và theo phương tiện.

Xã hội hóa rộng rãi công tác quản lý, khai thác bảo trì đường nhằm thu hút đầu tư. Nhưng trong phần này cần nghiên cứu nghiêm túc mô hình quản lý theo hướng tạo ra ban chuyên quản lý khai thác công trình công cộng của huyện, trong đó có đường nông thôn, nhằm giảm gánh nặng quản lý không cần thiết cho chính quyền huyện, đặc biệt là phòng Kinh tế và Hạ tầng.

Đánh giá toàn diện việc cấp vốn cho bảo trì cho thấy:

- Ngân sách của Chính phủ trong các cấp hoàn toàn có thể được dành lại một phần cho bảo trì đường trong việc cân đối lại tỷ lệ giữa vốn xây dựng và bảo trì.

- Các biện pháp tích cực hơn để tạo thêm nguồn thu và kích cầu kinh tế vùng phát triển có thể hướng tới việc xã hội hóa công tác khai thác – bảo trì đường, phân bổ lại lệ phí cao hơn cho những người ở trực tiếp cạnh đường và phát triển cho thuê đất, cửa hàng cạnh đường để kinh doanh hay sản xuất, tài nguyên này do chính quyền sở tại quản lý và chỉ dùng cho mục đích bảo trì đường.

1. 
   Bảo trì đường nông thôn theo kế hoạch trở thành quốc sách của chính phủ, ngành và bắt buộc thực hiện trong mọi cấp: thôn xóm, xã, huyện, tỉnh và trung ương. Nói cách khác là thực hiện bảo trì đường theo kế hoạch trên quy mô cả nước
   
2. 
   Xây dựng thói quen bảo trì đường trong toàn dân
   
3. 
   Phát triển hài hoà giữa xây dựng và bảo trì đường
   

Mục đích của bảo trì theo kế hoạch là nhằm giảm thiểu tốc độ hư hỏng của đường trong thời gian khai thác, tránh cho các hư hỏng nhỏ phát triển thành các hư hỏng lớn để sử dụng đường trong tình trạng khai thác tốt càng lâu càng tốt.

Bảo trì theo kế hoạch thể hiện tính liên tục và tần suất của công tác này. Nội dung tác nghiệp kỹ thuật của bảo trì bao gồm các công đoạn bảo dưỡng (chăm sóc đường thường xuyên), bảo trì định kỳ và theo chu kỳ.

Hệ thống bảo trì đường có hiệu quả bao gồm việc i) tổ chức quản lý bảo trì đường với một tổ chức được phân định rõ ràng, phương thức quản lý có hiệu quả và có trách nhiệm; ii) Các biện pháp liên quan đến việc sử dụng đường; iii) Những nguồn cấp vốn đầy đủ và bền vững, an toàn cho công việc bảo trì đường iv) Tham gia nhiệt tình của cộng đồng trong công tác bảo trì đường bộ.

Như đã phân tích ở trên, mạng lưới đường sông địa phương hiện đang khai thác trong điều kiện tự nhiên, thời gian qua không được bảo trì, duy tu thường xuyên. Vì kinh phí cho đầu tư, nâng cấp mạng lưới đường sông là không đáng kể so với đường bộ (chỉ chiếm 0,1% tổng kinh phí phát triển GTNT), nên cần phải dành khoản kinh phí hợp lý để duy tu, thanh thải chướng ngại vật, phát huy ưu thế của vận tải sông ở ĐBSH và ĐBSCL. Cũng tương tự như đường bộ, cần đảm bảo hài hoà giữa đầu tư xây dựng và bảo trì, đặc biệt là kinh phí cho duy tu các tuyến sông.

Ngoài ra cần dành một khoản kinh phí cho công tác bảo đảm giao thông thường xuyên như: nạo vét luồng tuyến, trục vớt, sửa chữa nhà trạm, duy tu, kè, sửa chữa biển báo hiệu, phương tiện thiết bị, phòng chống bão, lũ đột xuất.
Công tác tổ chức quản lý

- Tăng cường công tác phân luồng, tuyến vận tải thuỷ nội địa một cách hợp lý, điều tiết mật độ vận tải;

- Các cảng thuỷ nội địa sau khi xây dựng phải làm thủ tục xin công bố hoạt động trước khi đi vào khai thác; phải duy trì tốt các thiết bị an toàn của cảng, báo hiệu vùng nước trước bến; thiết bị xếp dỡ hàng hoá phải do người có đủ điều kiện điều khiển.

- Các bến khách ngang sông, bến đò ngang phải có giấy phép hoạt động, nếu không sẽ đình chỉ hoạt động. Đối với các bến đã có tổ chức quản lý phải lắp đặt báo hiệu. Đối với các bến khách dọc tuyến, các địa phương phải khẩn trương tổ chức quản lý, thành lập Ban quản lý bến để kiểm soát hoạt động của phương tiện;

- Các bến hàng hoá (bến cóc): phải cấp giấy phép cho các bến đủ điều kiện hoạt động; giải toả các bến nằm trong phạm vi bảo vệ các công trình giao thông, thuỷ lợi; giáo dục, nâng cao trách nhiệm đạo đức nghề nghiệp của đội ngũ điều khiển phương tiện.
Khai thác bảo trì đường cần thiết thực hiện

Nghiên cứu thiết lập cơ chế quản lý khai thác bảo trì đường GTNT. Trong đó xây dựng mô hình tổ chức quản lý được phân định rõ ràng, soạn toàn bộ văn bản pháp lý cho hoạt động của hệ thống tổ chức quản lý, các chế tài cần thiết... để Nhà nước ban hành thực thi. Theo dõi đánh giá tiến trình vận hành của tổ chức và nghiên cứu bổ sung điều chỉnh cần thiết để tạo nên hệ thống tổ chức có trách nhiệm và hiệu quả;

Nghiên cứu việc xã hội hóa công tác bảo trì đường GTNT. Nghiên cứu đề xuất mô hình ban quản lý khai thác bảo trì đường tự hạch toán cấp huyện (Có thể là mô hình Trung tâm quản lý các công trình công cộng cấp huyện) – có trách nhiệm quản lý và điều tiết công tác bảo trì đường GTNT và các công trình công cộng khác của huyện; thu hút- phân bổ nguồn vốn dành cho bảo trì đường. Theo dõi thí điểm thực hiện mô hình để có thể áp dụng rộng rãi nhằm thu hút đầu tư vào bảo trì đường GTNT , giảm nhẹ gánh nặng về vốn cho bảo trì đường của ngân sách nhà nước;

Xây dựng thói quen bảo trì đường trong nhân dân; thiết lập diễn đàn GTNT Việt Nam;

Nghiên cứu mối tương quan hợp lý về chi phí xây dựng và bảo trì cho các loại mặt đường ở các vùng lãnh thổ Việt Nam.