Chương 10: Một cấu trúc tài chính toàn cầu mới

Tôi không chia sẻ sự đánh giá lạc quan này. Tôi tin rằng hệ thống tư bản toàn cầu còn xa mới ổn định. Đúng là một số khác biệt thịnh hành trước khủng hoảng đang được sửa chữa, nhưng các khác biệt mới đã thế chỗ chúng. Đi vào khủng hoảng, can thiệp của IMF dùng để cứu các chủ nợ quốc tế, tạo ra cái bây giờ được biết đến như hiểm hoạ đạo đức. Tình thế bây giờ đã đảo lộn: Sự nhấn mạnh là về việc “kéo” khu vực tư nhân “vào” - tức là, khiến các chủ nợ chia sẻ gánh nặng của các hoạt động cứu nguy. Điều này sẽ giải quyết vấn đề hiểm hoạ đạo đức và ngăn chặn sự cho vay quá thể, song chưa có sự dàn xếp nào được đưa ra để bù đắp cho sự không thoả đáng hiện ra lù lù của dòng vốn chảy đến các nước ngoại vi. Cân đối lại, hệ thống tài chính toàn cầu trở nên kém vững chãi vì IMF đã mất phần lớn quyền lực và danh tiếng của mình.

Tại cao điểm của khủng hoảng, người ta đã nói nhiều về cơ cấu tài chính toàn cầu và nhu cầu cho một Bretton Woods mới. Sự thôi thúc về cải cách triệt để bây giờ đã lắng xuống, và bất kể cách nào, nếu chưa được khởi động thì không chắc được xem xét. Kiến nghị cải cách triệt để duy nhất là từ một uỷ ban tư vấn do Quốc hội Hoa Kì chỉ định, Uỷ ban Meltzer. ^[7] Nó chủ trương quyết liệt thu nhỏ các định chế tài chính quốc tế. Trong khi ít có khả năng được thực hiện - các định chế quốc tế không dễ thay đổi đến vậy - nó chắc sẽ có ảnh hưởng gò bó, tiêu cực lên hoạt động của chúng. Đó là điều đáng tiếc. Chúng ta cần các định chế quốc tế mạnh hơn, hoạt động tốt hơn, chứ không phải các tổ chức yếu hơn, bị bao vây.

Về mặt lịch sử, các khủng hoảng tài chính luôn dẫn đến tăng cường các qui chế. Đó là cách mà hoạt động ngân hàng trung ương tiến hoá đến giai đoạn hiện thời, rất tinh vi. Các thị trường tài chính đã trở thành toàn cầu, và chúng ta phải củng cố, tăng cường điều tiết quốc tế. Nhưng khủng hoảng 1997-1999 hứa hẹn là một ngoại lệ: Xu hướng hiện thời là giảm điều tiết. Điều đó có lẽ bởi vì khủng hoảng chỉ gây thiệt hại cho ngoại vi, không phải cho trung tâm.

Các cải cách hiện đang tiến hành là khá hẹp về phạm vi. Nhìn chung, chúng được hướng tới việc sửa chữa các thiếu sót cơ cấu ở các nước đi vay và tìm cách làm nản lòng việc cho vay không lành mạnh. Ý tưởng, rằng có thể có cái gì đó sai về mặt cơ cấu với các thị trường tài chính toàn cầu, bị bác bỏ. Các học thuyết thịnh hành của kinh tế học tài chính vẫn không thay đổi. Nó giả thiết rằng các thị trường, với thông tin tốt hơn, có thể tự lo cho mình hoặc, chính xác hơn, nếu chúng không tự lo được cho chính mình thì không ai khác có thể làm thay vào đấy; vì thế - lí lẽ tiếp tục - nhiệm vụ chủ yếu là làm cho thông tin cần thiết là sẵn có và tránh bất kể sự quấy rầy nào vào cơ chế thị trường. Áp đặt kỉ luật thị trường vẫn là nguyên lí chủ đạo. Minh bạch và thông tin là các từ then chốt. Dùng phép ẩn dụ hợp thời, mục tiêu là sửa chữa hệ thống ống nước hơn là tái thiết kế toàn bộ toà nhà.

Tôi không hề phản đối việc sửa chữa đường ống nước. Không nghi ngờ gì, những sai sót trong các hệ thống ngân hàng nội địa đã là một yếu tố chính trong việc xác định mức độ thiệt hại. Giống như một cơn lốc, khủng hoảng gây tác hại nhiều nhất cho các nước mà sự chống đỡ đã yếu nhất, và vì thế được lợi nhiều bằng cách củng cố các hệ thống ngân hàng địa phương. Nhưng điều đó lờ vấn đề đi: Liệu sự phòng thủ quốc tế cũng cần phải được củng cố hay không? Chúng ta không được quên, cơ cấu lớn hơn vì khủng hoảng vừa qua tiết lộ một số yếu điểm cơ cấu nghiêm trọng, và thật quan trọng khi sửa các vết nứt trên tường trước lúc chúng ta trát vữa che chúng lại. ^[8]

Thực ra, một số thay đổi quan trọng đã xảy ra rồi trong cơ cấu tài chính toàn cầu mà người dân không biết đầy đủ về chúng. Nhìn chung, các thay đổi nhằm làm nản lòng việc cho vay quốc tế không lành mạnh. Không nghi ngờ gì, điều đó sẽ giúp ngăn chặn sự lặp lại của khủng hoảng vừa qua, do cho vay không lành mạnh gây ra. Theo ý tôi, tuy vậy, điều này có thể chuẩn bị gây ra cuộc khủng hoảng tiếp theo, cái có thể do một dòng vốn chảy tới ngoại vi không thoả đáng gây ra. Tình hình gợi cho tôi nhớ tới Phòng tuyến Maginot ở Pháp; được xây dựng để bảo vệ đất nước chống lại sự lặp lại của Thế Chiến I, nó tỏ ra vô dụng trong Thế Chiến II.

[14/17]

© 2004 talawas

Dưới các qui tắc thịnh hành, IMF không có nhiều tiếng nói trong công việc nội bộ của các nước thành viên, trừ trong một cuộc khủng hoảng, khi một nước thành viên đến nhờ IMF giúp đỡ. Nó có thể thăm viếng và tư vấn, nhưng trong thời kì bình thường, nó không có sự uỷ thác, cũng chẳng có công cụ nào để can thiệp. Sứ mệnh hàng đầu của IMF là bảo tồn hệ thống. Khi nó can thiệp, nó chú tâm trước hết đến tính ổn định của hệ thống. Nó không thể cung cấp bất kể sự giảm nợ nào cho các nước mắc nợ trong một cuộc khủng hoảng, vì điều đó có thể có ảnh hưởng tàn phá lên các thị trường tài chính. Các khoản vay nó cung cấp và các điều kiện nó áp đặt nhằm cho phép các nước mắc nợ thoả mãn các nghĩa vụ của họ. Bất kể sự giảm nhẹ nợ nào đều phải đợi cho đến khi tình hình yên lặng lại mới có thể tiến hành.

IMF không có đủ nguồn lực để hành động như người cho vay cuối cùng. Nó cần sự hợp tác của các thị trường tài chính để làm cho các chương trình của nó thành công, và các ngân hàng và ngân hàng đầu tư biết lợi dụng vị thế của họ ra sao. Ngoài ra, IMF bị các nước ở trung tâm của hệ thống tư bản chủ nghĩa kiểm soát; nó sẽ đi ngược lợi ích quốc gia của các cổ đông kiểm soát nếu IMF phạt những người cho vay.

Các điều kiện do IMF áp đặt thường bao gồm việc cắt bớt thâm hụt ngân sách và tăng lãi suất. Tác động là đẩy nước mắc nợ vào suy thoái, làm giảm nhập khẩu và khuyến khích xuất khẩu. Thặng dư thương mại sinh ra cho phép nước mắc nợ dịch vụ ^[1] và trả nợ của mình. Trong tình trạng khẩn cấp, các nhà chức trách tài chính có thể cũng đặt áp lực lên những người cho vay để gia hạn các khoản vay của họ, nhưng chúng thận trọng làm ra vẻ là việc cho vay là tự nguyện, sao cho các bảng tổng kết tài sản của các ngân hàng không bị yếu đi quá mức trong khi khủng hoảng sôi sục. Muộn hơn, khi tình hình yên ổn hơn, có thể có tái cơ cấu lâu dài hơn về nợ. Đó là điều đã xảy ra trong khủng hoảng cho vay quốc tế lớn năm 1982. Nhiều năm sau khủng hoảng, nợ tồn đọng được tái cơ cấu và cái gọi là trái phiếu Brady được phát hành.

Tác động thuần của cách tiếp cận này đã đặt gánh nặng điều chỉnh chủ yếu lên các nước đi vay. Họ được yêu cầu dịch vụ các khoản nợ của họ ở mức giới hạn năng lực của họ. Những người cho vay đã không thể bình yên vô sự, nhưng sự thiệt hại của họ nhỏ hơn nhiều so với việc họ phải bị nếu không có sự can thiệp của IMF. Thí dụ, các ngân hàng Hoa Kì chịu thiệt hại lớn hơn nhiều do các khoản đầu tư rủi ro của họ đối với ngành tiết kiệm-và-cho vay so với hoạt động cho vay quốc tế của họ trong các năm 1980. Ngay cả như thế, các ngân hàng không muốn khoanh tay. Sau kinh nghiệm của các năm 1980, họ trở nên miễn cưỡng tiến hành việc cho vay dài hạn; họ thích bán trái phiếu phát hành cho công chúng hơn là đưa các khoản vay vào bản tổng kết tài sản riêng của họ. Những người nắm giữ trái phiếu nhạy cảm với áp lực từ các nhà chức trách ngân hàng ít hơn nhiều so với các ngân hàng thương mại, nên chuyển từ cho vay trực tiếp sang phát hành trái phiếu, tăng cường sự kiểm soát và củng cố vị thế ưu tiên của họ.

Điều này trở nên hiển nhiên trong cuộc khủng hoảng Mexico năm 1994. Trong cuộc khủng hoảng đó, người nước ngoài nắm giữ tesobonos (tín phiếu kho bạc Mexico có mệnh giá đôla) vượt qua bình an vô sự, mặc dù khi họ mua, suất thu nhập trên tesobonos ngầm định một độ rủi ro cao. Khi Mexico không thể trả, Bộ Tài chính Mĩ và IMF can thiệp vào, giải thoát cho các nhà đầu tư. Để người đóng thuế Mexico phải thanh toán.

Kinh nghiệm này đã đóng một vai trò quan trọng trong hình thành kì vọng của nhà đầu tư ở Nga. Các ngân hàng, nhà môi giới, và quỹ tự bảo hiểm tiếp tục mua tín phiếu kho bạc Nga (GKO) ngay cả khi mọi người đều thấy tình hình xấu đi. Nga được cho là quá quan trọng để có thể bị vỡ nợ, có thể tính đến các nhà chức trách quốc tế sẽ đến cứu. Ngay cả nếu người nắm GKO có bị đòn, tỉ lệ rủi ro-phần thưởng được coi là hấp dẫn. Một số người tiếp tục mua GKO với suất thu nhập ngày càng tăng cho đến khi bản nhạc cuối cùng dừng hẳn lại. Mỉa mai thay, kì vọng của những người nắm giữ GKO cho rằng họ sẽ được cứu vớt, đã gây nhiều khó khăn cho các nhà chức trách tài chính quốc tế làm vậy. Hiểm hoạ đạo đức vốn có trong phương pháp hoạt động của IMF được nhận ra, và áp lực chính trị chống lại việc cứu vớt các nhà đầu tư trở nên quá mạnh. Nó làm cho các nhà chức trách hầu như bất lực để ngăn sự vỡ nợ của Nga.

Sự thay đổi quan trọng nhất nằm ở đây, điều đã xảy ra trong cơ cấu tài chính toàn cầu trong diễn biến của cuộc khủng hoảng 1997-1999: Nó xảy ra từ từ và hầu như không nhận thấy. Hầu hết người dân vẫn chưa ý thức đầy đủ về nó.

Nhưng sụt giảm về hoạt động kinh tế không chặn sự sụt giảm về tiền vì gánh nặng nợ nần đè nặng hơn bao giờ hết. Các con nợ chen lấn để đảm bảo các nghĩa vụ về đồng tiền mạnh của mình, và các chủ nợ quốc tế thì cố rút bất kể tài sản nào mà họ có thể rút. Đồng tiền tăng vọt - trường hợp Indonesia là rơi tự do - làm cho các chủ nợ bị thiệt hại nghiêm trọng. Đây là liều thuốc giải độc kinh tởm cho hiểm hoạ đạo đức. Thế rồi đến Nga, nơi sự nhận ra hiểm hoạ đạo đức cản trở sự cứu vớt. Các chủ nợ chịu thiệt hại còn lớn hơn.

Khi khủng hoảng Brazil lên đến đỉnh điểm, hiểm hoạ đạo đức đã trở thành một cân nhắc tột bậc. IMF và các bộ tài chính của các nước tham gia khác nhau đã không sẵn sàng chi trước bất kể khoản tiền nào cho Brazil mà không có cam kết từ các ngân hàng thương mại để duy trì mức tín dụng của họ. Chính phủ Brazil cưỡng lại áp lực vì cảm thấy rằng mức tín nhiệm của nó sẽ bị ảnh hưởng xấu. Các cuộc thương lượng kéo lê thê, cho các ngân hàng cơ hội để giảm mức tín dụng của họ hay để thiết lập các vị thế ngắn đối lại với chúng. Cao đỉnh, khi xảy ra, đã rất khốc liệt.

Vào lúc đó, thái độ của IMF đã thay đổi 180 độ: Thay cho cứu vớt (bailing out), chính sách chính thức trở thành “kéo vào” (bailing in). Kéo vào, theo tôi, là sự vô nghĩa nguy hại. Nó là vô nghĩa vì nó có nghĩa là múc nước vào chiếc thuyền đang chìm; nó là nguy hại vì nó làm chìm thuyền.

IMF bây giờ không sẵn lòng cho vay đối với các nước trả lãi suất quá cao cho trái phiếu của họ, trừ phi những người nắm giữ trái phiếu sẵn lòng chấp nhận bị đòn. IMF đã tìm một nước, nơi có thể chứng minh cách tiếp cận mới của nó suốt từ đó. Nó đã thử với Rumani, song Rumani đã không muốn vỡ nợ; nó đã trả các khoản vay đến hạn, với các khoản vay mới, còn đắt đỏ hơn trước khi nhận khoản vay của IMF, cho phép nó vay rẻ hơn - một kết quả không thật thoả mãn. Cuối cùng, chính sách mới đã được áp dụng cho trái phiếu Brady của Ecuador, gửi đi một thông điệp rõ ràng cho các thị trường tài chính, rằng: Trái phiếu quốc tế không phải là không có rủi ro.

Một trong những cải cách hiện được đề xuất, song chưa được thực hiện, là đưa ra các điều khoản - gọi là hành động tập thể - vào các trái phiếu quốc tế. Điều này sẽ làm cho việc thực hiện các sơ đồ tái cơ cấu nợ dễ dàng hơn. Không ngạc nhiên là việc đề xuất gặp sự kháng cự mãnh liệt của những người nắm giữ trái phiếu và các ngân hàng đầu tư.

Đồng thời, tầm quan trọng của việc phòng ngừa khủng hoảng đã được nhận ra. Các nỗ lực khác nhau để xác lập các tiêu chuẩn và tập quán tốt nhất, đặc biệt trong hoạt động ngân hàng, nhắm tới phòng ngừa; các Mức Tín dụng Dự phòng Bất thường mà IMF đưa ra mới đây cũng vậy.

Như thế, có thể nói: Các đề xuất cải cách khác nhau đề cập sự khác biệt này hay khác biệt khác mà chúng ta đã nhận ra. Mức Tín dụng Dự phòng Bất thường được đưa ra gần đây, thậm chí đã bắt đầu liên kết hai sự khác biệt lại với nhau. Tạo điều kiện thuận lợi cho các nước theo đuổi các chính sách lành mạnh, khuyến khích họ làm điều này. Tôi đã chủ trương một chính sách như vậy, và tôi coi nó là sự thay đổi tích cực nhất trong cơ cấu tài chính toàn cầu, cho đến lúc này. Đáng tiếc, ít nước biểu lộ mối quan tâm để lợi dụng điều kiện thuận lợi. Điều này không đáng ngạc nhiên, khi nhìn từ sự thực, rằng: Sự sẵn có của mức tín dụng bị ràng buộc bởi thiếu vốn. Các quỹ nào đó - Những Dàn xếp Chung để Vay và Những Dàn xếp Mới để Vay (General Arrangements to Borrow and the New Arrangements to Borrow) - là sẵn có, chỉ cho các nước gây ra rủi ro hệ thống; điều này bỏ rơi các nước nhỏ cũng dễ bị lây nhiễm. Tôi nghĩ các Mức Tín dụng Dự phòng Bất thường, để có ý nghĩa, phải được ủng hộ bởi việc phát hành Quyền rút Đặc biệt (SDR), nhưng điều đó không thể xảy ra.

Xu hướng là làm giảm, hơn là tăng, quyền lực và nguồn lực của IMF. Đây là xu hướng nguy hiểm (như tôi đã nói rõ ngay từ đầu). Mọi nỗ lực đều hướng tới việc làm nản lòng sự cho vay không lành mạnh. Cho đến đây, mọi việc đều ổn. Nhưng bây giờ, có mối nguy hiểm, là dòng vốn chảy tới ngoại vi sẽ không thoả đáng, cả về mặt chi phí và khối lượng. Mối nguy hiểm này không nhận được sự chú ý nào, vì sự ưa chuộng phổ biến là dựa vào cơ chế thị trường. Nói chung, ai cũng biết rằng: Sự rủi ro của cho vay quốc tế đã được định giá không thoả đáng, và sự méo mó được qui cho hiểm hoạ đạo đức do IMF gây ra. Tất cả điều cần, theo diễn giải này, là điều trị hiểm hoạ đạo đức. Thực sự, hiểm hoạ đạo đức bây giờ đã được chữa trị, và điều đó làm tăng rủi ro của cho vay quốc tế. Trong những điều kiện này, không đủ để đảm bảo rằng: Rủi ro được định giá thoả đáng; phải tiến hành các bước để giảm rủi ro. Nhưng đề xuất này không hợp với cách tư duy thịnh hành.

“Hiểm hoạ đạo đức” đã trở thành câu nói thông dụng mới cho những người theo thuyết thị trường chính thống - và là câu khá có ảnh hưởng. Nó đưa ra một sự ủng hộ đạo đức cho một định chế - cụ thể là, thị trường - cái là phi đạo đức một cách cố hữu, và nó cung cấp một lí do bào chữa hoàn hảo cho sự phản đối mọi loại can thiệp vào thị trường. Nhưng sự thực vẫn còn: Không thể duy trì người cho vay cuối cùng hay chức năng bảo hiểm mà không xảy ra khả năng về hiểm hoạ đạo đức. Uỷ ban Meltzer khuyến nghị rằng IMF phải được dùng hầu như là người cho vay cuối cùng đối với các nền kinh tế mới nổi, nhưng trong sự sốt sắng loại bỏ hiểm hoạ đạo đức, nó áp đặt các điều kiện nặng nề, làm cho IMF không có hiệu quả trong vai trò đó. Uỷ ban Meltzer tuyên bố rằng “các khoản vay thanh khoản phải có đáo hạn ngắn, cho vay với lãi suất phạt (trên lãi suất thị trường gần đây của nước đi vay) và được đảm bảo bằng trái quyền ưu tiên rõ ràng đối với tài sản của người đi vay”. Để đủ tư cách, các nước phải mở cửa hệ thống tài chính của họ cho cạnh tranh nước ngoài, đảm bảo rằng các ngân hàng của họ được cấp vốn thoả đáng, và theo các chính sách tài khoá thích hợp do IMF xác định. Đáng nghi là: Liệu nhiều nước có đủ tư cách hay không và nếu đủ, liệu nó có tốt mấy cho họ không. Chẳng có mấy hiểm hoạ đạo đức ở đó – song, cũng chẳng mấy giúp ích cho các nền kinh tế mới nổi.

Ở đây, tôi muốn đưa ra một câu nói thông dụng khác để đối trọng với hiểm hoạ đạo đức: Một sân chơi bằng phẳng. Trong tài chính toàn cầu, sân chơi đã là bất kể thứ gì, chứ không bằng phẳng, trước khủng hoảng mới đây. Chuyển dịch từ cứu vớt sang kéo vào sẽ làm nghiêng thêm sân chơi chống lại ngoại vi. Ý tưởng kéo vào dính đến loại hi sinh nào đó của khu vực tư nhân - gia hạn khoản vay hay hứa duy trì mức tín dụng. Nhưng khu vực tư nhân không quen hi sinh mà không tính tiền cho việc đó. Kì vọng về việc bị kéo vào sẽ làm cho tín dụng đắt đỏ hơn.

Chi phí về vốn là một trong những biến số quan trọng nhất trong tính cạnh tranh. Cho nên khoảng cách giữa trung tâm và ngoại vi càng dãn ra. Điều này đã xảy ra rồi. Độ chênh lệch (spread) bắt các nước ngoại vi phải trả cao hơn nhiều so với trước khủng hoảng 1997-1999.

Người ta lí luận nhiều rằng tất cả điều này chỉ tốt hơn, vì độ chênh lệch đã quá thấp và các nước ngoại vi đã vay quá nhiều. Lành mạnh hơn nhiều, nếu việc đi vay được thay thế bằng đầu tư trực tiếp. Lí lẽ này có hiệu lực ở chừng mực nào đó. Các độ chênh lệch thực đã quá thấp, và đầu tư trực tiếp ổn định hơn và ít có khả năng gây ra đổ vỡ hơn so với cả đầu tư chứng khoán hay cho vay ngắn hạn. Nhưng vấn đề về sân chơi không bằng phẳng vẫn còn đó; thật vậy, nó bị cường điệu bởi độ chênh lệch tăng lên trong chi phí đi vay. Các công ti đa quốc gia, có nguồn lực lớn hơn và có tiếp cận tốt hơn tới vốn, có thể trả giá cao hơn, sống lâu hơn, và phát triển nhanh hơn các công ti cạnh tranh địa phương. Lấy trường hợp Argentina: Tất cả các ngân hàng chủ yếu, trừ một cái, đều nằm trong tay người nước ngoài. Trong việc tư nhân hoá công ti dầu Argentina, YPF, do nhà nước sở hữu, công ti Tây Ban Nha Repsol đã dễ dàng trả giá cao hơn những người mua Argentina vì nó có thể vay rẻ hơn nhiều, và cuối cùng, nó đã có thể thôn tính toàn bộ công ti. Sở giao dịch chứng khoán Buenos Aires đã co lại - trở thành không đáng kể - vì nhiều quầy chính đã trở thành công ti con của các công ti nước ngoài.

Điều này có thể không tồi đến thế. Thực vậy, sự quốc tế hoá và sự truyền bá của các công ti đa quốc gia có thể cung cấp câu trả lời cho nhiều căn bệnh của thế giới kém phát triển. Nó có thể ngăn chặn các chính phủ tham nhũng và độc tài khỏi đặt nền kinh tế dưới các lợi ích vụ lợi của chúng, và nó có thể mang lại các lợi ích về quản lí và công nghệ hiện đại. Nhưng có một cái giá phải trả. Các nước đã ở ngoại vi rồi sẽ cảm thấy và thậm chí trở thành dễ bị gạt sang bên lề hơn. Điều này sẽ không thể chấp nhận được về mặt chính trị, trừ phi nó mang lại sự cải thiện rõ rệt về các điều kiện sống. Không phải thế trong nhiều phần của thế giới ngày nay.

Các công ti kinh doanh để kiếm lợi nhuận, không phải để truyền bá lợi ích. Căn cứ vào các rủi ro thêm, chúng cần lãi gộp cao hơn để hoạt động ở phần kém phát triển của thế giới. Một số dàn xếp là cần để bù lại cho sự khác biệt này. Cứ như tình hình này, sự hiện diện của các công ti nước ngoài không nhất thiết cải thiện tình hình kinh tế và chính trị. Ngược lại, các công ti nước ngoài thường hoạt động dưới sự móc ngoặc với các chính phủ tham nhũng và độc tài. Sự bóc lột của nước ngoài còn đáng chê hơn sự bóc lột nội địa, và nó có thể dễ kích động phản ứng chính trị cực đoan. Lịch sử đầy rẫy các thí dụ: Nổi loạn Nghĩa hoà đoàn ở Trung Quốc, chủ nghĩa Perón ở Argentina, sự sung công các công ti dầu trên khắp thế giới. Mối đe doạ về náo loạn chính trị có thể có tác động làm giảm giá trị tài sản ở các nền kinh tế mới nổi và làm rộng khoảng cách giữa trung tâm và ngoại vi. Nó có thể gây ra sự lây lan từ nước này sang nước kia, giống như khủng hoảng tài chính 1997-1999.

Tôi không muốn tạo sự biện hộ của mình, ủng hộ sân chơi bằng phẳng hơn trên mối đe doạ bóc lột. Như tôi đã chỉ ra ở Chương 7, đầu tư nước ngoài mang lại tài kinh doanh và công nghệ rất cần đến. Các nước ngoại vi có thể chịu đựng nhiều sự không công bằng, vì rút khỏi hệ thống sẽ còn bất lợi hơn. Nhưng có cái gì đó sai về mặt đạo đức trong việc duy trì mãi những sự bất công bằng, đặc biệt khi có thể tránh chúng được. Tính đạo đức thường không len vào những tính toán kinh doanh ương ngạnh, nhưng nó phải nằm trong những tính toán chính trị. Những người chộp lấy sự bất công được cảm nhận là có thể gây ra nhiều thiệt hại. Nuôi dưỡng sự phát triển kinh tế và chính trị của các nước ngoại vi chính là lợi ích của các nước ở trung tâm hệ thống tư bản toàn cầu.

Nhiều biện pháp đề cập đến hai sự khác biệt chủ yếu mà chúng ta đã nhận diện. Các biện pháp hướng tới sự khác biệt thứ nhất về cơ bản mang tính trừng phạt: các điều khoản hành động tập thể cho trái phiếu và những dàn xếp khác nhau cho việc cứu các ngân hàng thương mại vào các gói cứu nguy của IMF. Chúng được thiết kế để loại trừ hiểm hoạ đạo đức, bằng cách làm cho những người cho vay phải chịu các hệ quả của cho vay không lành mạnh. Các biện pháp hướng tới sự khác biệt thứ hai, về cơ bản, mang bản chất phòng ngừa: giám sát tốt hơn hoạt động ngân hàng, sự giám sát tốt hơn của IMF về các chính sách kinh tế vĩ mô và chính sách cơ cấu, tính minh bạch lớn hơn, và những điều tương tự. Nhưng không có sự liên kết nào giữa hai nhóm các biện pháp, với một ngoại lệ: Mức Tín dụng Dự phòng Bất thường, tuy vậy, lại thiếu nguồn lực cần thiết. Tôi cho rằng: Sự liên kết cần phải được tăng cường bởi sự bổ sung các biện pháp trừng phạt, bằng các khuyến khích tích cực. Cụ thể, tôi kiến nghị giảm nhẹ tác động trừng phạt của các điều khoản hành động tập thể bằng cách miễn trừ cho các nước theo các chính sách lành mạnh.

Đây là cách nó hoạt động. Dưới các cải cách mới được kiến nghị, IMF đã cam kết rồi để phát hành Thông báo Thông tin Công khai (Public Information Notices) theo sau các tham vấn dưới Điều 4 của Điều lệ IMF, cho các đánh giá của nó về sức khoẻ kinh tế vĩ mô của một nước và mức tuân thủ của nó với các tiêu chuẩn và các qui tắc ứng xử đã được xác lập. Tôi kiến nghị rằng IMF nên đi một bước xa hơn và phân loại các nước theo thành tích của chúng. Ở các nước thoả mãn các tiêu chuẩn cao nhất, các chương trình IMF sẽ không cho phép tái cơ cấu nợ, cho nên những người nắm giữ trái phiếu không phải sợ là các điều khoản hành động tập thể sẽ được viện dẫn, trừ trường hợp thất bại của các công ti riêng lẻ. Điều này sẽ làm cho các nước liên quan có khả năng vay trên thị trường với lãi suất thấp. Ở các nước với các tiêu chuẩn thấp hơn một chút, IMF sẽ không đòi tái cơ cấu nợ trước khi tham gia vào một chương trình, trong khi ở các trường hợp với các tiêu chuẩn thấp nhất thì IMF nhất thiết đòi.

Điều này cho IMF một công cụ phòng ngừa hùng mạnh mà không xâm phạm chủ quyền của các nước thành viên. IMF có thể phòng ngừa việc vay quá nhiều, thí dụ, bằng việc cảnh báo một nước rằng nó sẽ bị hạ cấp (đánh giá). (Không có nguy hiểm nào về việc vay quá nhiều, bởi các nước đã ở loại thấp nhất rồi).

Sự đảm bảo của IMF sẽ giới hạn ở các trái phiếu phát hành công khai và sẽ loại trừ các mức tín dụng ngân hàng. Cho các ngân hàng sự bảo lãnh ngầm định đã ở lõi của trục trặc trong khủng hoảng vừa qua, và nó không được duy trì mãi. Trong trường hợp các ngân hàng, mức đòn bẩy mà IMF cần có thể được cung cấp bởi các nhu cầu về vốn khác nhau dưới Thoả ước Basle tuỳ theo điểm số mà IMF cho. Thoả ước Basle đang được xem xét lại; điều này có thể được đưa vào các qui định được xét lại.

Tôi chủ trương thêm rằng: Mức Tín dụng Dự phòng Bất thường phải được tăng cường bởi sự ủng hộ nó, bằng sự phát hành đặc biệt Quyền Rút Đặc biệt (SDR). Phát hành bình thường của SDR có thể có các hệ luỵ lạm phát; nhưng SDR được đánh dấu cho Mức Tín dụng Dự phòng Bất thường có thể chỉ phục vụ cho việc làm mất tác dụng áp lực lạm phát.

Ba sự thay đổi này sẽ cùng nhau cung cấp cả các cây gậy lẫn những củ cà rốt mà IMF cần, nhằm trở thành một định chế hữu hiệu cho sự phòng ngừa khủng hoảng. Hơn nữa, các củ cà rốt sẽ khuyến khích cho vay dài hạn, và các cây gậy làm nản lòng việc cho vay ngắn hạn. Đây sẽ là một sự phát triển lành mạnh.

Tôi tin kiến nghị này có ý nghĩa xuất chúng, thế mà nó vấp phải sự chống đối kịch liệt. Thí dụ, “Nhóm Công tác Độc lập về Cơ cấu Tài chính Quốc tế Tương lai” của Uỷ ban Quan hệ Đối ngoại đã bác bỏ đề xuất của tôi, và tôi đã bị đặt vào sự bất đồng ý kiến. Một trong những sự chê trách, là IMF sẽ không dám hạ hạng của một nước, vì làm thế, có thể đẩy nhanh khủng hoảng mà nó được cho là phải ngăn ngừa. Nhưng IMF có lợi ích chế định về sự duy trì hệ thống, và việc hạ thấp hạng của một nước càng sớm càng tốt, sẽ làm giảm sự khốc liệt của khủng hoảng. Điều chê trách khác, là sự phân biệt giữa các nước có và không có tư cách, sẽ tạo ra quá nhiều gián đoạn. Nhưng sự gián đoạn có thể được làm dịu đi bằng sự phân biệt giữa các nước nơi phải có tái cơ cấu nợ, các nước nơi nó có thể chịu đựng nhưng không cần phải có, và các nước nơi nó không thể chịu được. Các yêu cầu về vốn cho các ngân hàng cũng có thể được chia cấp độ. Nhưng sự phản đối chủ yếu tập trung vào vấn đề hiểm hoạ đạo đức. Phải chăng một sự bảo lãnh của IMF sẽ khuyến khích việc cho vay không lành mạnh? Câu trả lời là không. Nếu cho vay không lành mạnh gây ra khủng hoảng, thì IMF phải chấp nhận các hệ quả và cung cấp trợ giúp mà không viện dẫn đến các điều khoản hành động tập thể. IMF sẽ chịu rủi ro thật, nhưng không có hiểm hoạ đạo đức dính vào. Nó chứng tỏ khái niệm về hiểm hoạ đạo đức bị lạm dụng ra sao.

Các biện pháp tôi kiến nghị - liên kết thành tích của các nước riêng tới loại trợ giúp mà họ kì vọng từ IMF - hầu như không cách mạng gì cả. Nó là phiên bản thu nhỏ của sơ đồ bảo lãnh khoản vay ban đầu của tôi. Than ôi, ngay cả một đề xuất khiêm tốn như vậy, đơn giản không có triển vọng thành công trong môi trường chính trị ngày nay. Tâm trạng phổ biến là thù nghịch với bất kể sự can thiệp nào vào cơ chế thị trường.

Thế nhưng, nhu cầu vẫn còn đó. Thành công của Cục Dự trữ Liên bang về việc bảo toàn sự thịnh vượng ở Hoa Kì hoàn toàn trái ngược với thất bại của IMF, khi cùng làm việc đó cho các nước ngoại vi. Trong khủng hoảng mới đây, IMF áp đặt lãi suất phạt, và các nước liên quan lao vào suy thoái sâu sắc. Nhưng khi khủng hoảng đe doạ Hoa Kì thì Cục Dự trữ Liên bang đã hạ thấp lãi suất, và nền kinh tế Hoa Kì đã thoát khỏi vô sự.

Phải thú nhận, tình hình của hai định chế còn xa mới giống nhau. Cục Dự trữ Liên bang chịu trách nhiệm về một hệ thống tài chính, mà trên đó, nó và các nhà chức trách liên bang khác, có thể kiểm soát; IMF phải quan hệ với các quốc gia có chủ quyền mà trên đó nó không có quyền lực gì. Ta không thể kì vọng IMF cấp thanh khoản cho các ngân hàng Nga tháng Tám 1998 theo cách Cục Dự trữ Liên bang cung cấp thanh khoản cho Wall Street tháng Mười 1987. Một nhà chức trách tài chính quốc tế có trách nhiệm duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính toàn cầu phải hoạt động theo phương cách khác hoàn toàn với một ngân hàng trung ương quốc gia. Điều này không loại trừ nhu cầu như vậy đối với một nhà chức trách.

Sự phản đối nặng kí nhất cho sự tăng cường IMF, là nó thiếu phương pháp luận để phân biệt giữa các chính sách kinh tế lành mạnh và không lành mạnh. ^[4] Tôi chấp nhận tính hợp lệ của sự phản đối này, đặc biệt dưới ánh sáng của những diễn biến mới đây. Cả IMF và Bộ Tài chính Hoa kì, làm chủ tình hình ở IMF, đã bị loại ra khỏi cách của mình để thoả hiệp vô nguyên tắc với các xu thế theo thuyết thị trường chính thống của Quốc hội. Điều này báo trước điềm gở cho năng lực của IMF để đưa ra các chỉ dẫn chính sách đúng cho các nước riêng biệt. Sau một thành tích rạn nứt trong khủng hoảng 1997-1999 và bây giờ dưới sự tấn công, IMF dường như mất phương hướng của mình.

Tôi không ở vị thế để thiết kế phương pháp luận mà IMF cần dùng, nếu giả như nó hoạt động như một loại ngân hàng trung ương quốc tế, nhưng tôi tin, bản thân IMF có khả năng làm vậy, nếu nó được cấp nguồn lực và trách nhiệm. Hãy nhớ rằng, các ngân hàng trung ương quốc gia cũng đã thiếu phương pháp luận thích hợp khi lần đầu, chúng được giao phó trách nhiệm ngăn ngừa khủng hoảng tài chính và giữ các nền kinh tế của mình vững chắc, nhưng chúng đã phát triển nó và trở nên rất thành công với công việc của mình; điều y hệt vậy có thể xảy ra với IMF.