VIỆn kiểm sát nhân dân tối cao số: 27

- Tán thành với Điều 124 (88/146 ý kiến)

- Không tán thành với Điều 128 (0/146 ý kiến)

- Đề nghị sửa đổi:

+ Thay cụm từ “làm Hiến pháp” bằng cụm từ “xây dựng Hiến pháp” để đúng văn phong pháp lý (18/146 ý kiến)

+ Khoản 1: Không nên giao Chính phủ quyền đề nghị làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp (10/146 ý kiến); Bổ sung “… Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp sau khi đã tổ chức lấy ý kiến nhân dân và khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biếu quyết tán thành” để bảo đảm quyền của nhân dân trong việc sửa đổi Hiến pháp (31/146 ý kiến).

+ Khoản 4: Nâng tỷ lệ biểu quyết tán thành Hiến pháp vì đây là đạo luật gốc, đạo luật cơ bản của Nhà nước nên cần tạo được sự nhất trí cao (32/146 ý kiến); Áp dụng chế định trưng cầu ý dân, quyền phúc quyết của nhân dân đối với bản Dự thảo Hiến pháp vì hiện nay trình độ dân trí đã nâng cao, điều kiện kinh tế xã hội đã chín muồi để giao cho nhân dân thực hiện quyền quan trọng này (54/146 ý kiến).

- Đề nghị bổ sung nội dung mới vào Điều (0/146 ý kiến).

Trên cơ sở kết quả tập hợp, tổng hợp ý kiến góp ý của toàn ngành Kiểm sát nhân dân (834 đơn vị, Viện kiểm sát các cấp và 12.279 cá nhân), Viện kiểm sát nhân dân tối cao đề xuất việc chỉnh lý, hoàn thiện Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cụ thể như sau:

Toàn ngành Kiểm sát nhân dân nhất trí phải khẳng định và làm rõ hơn bản chất, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong Hiến pháp và tán thành các nội dung bổ sung, phát triển tại Điều 4 Dự thảo. Tuy nhiên, để thể hiện rõ nền tảng tư tưởng định hướng cho hoạt động của Đảng và phù hợp với nội dung được chỉ ra trong Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011), đề nghị bổ sung cụm từ “kim chỉ nam cho hành động” vào đoạn cuối khoản 1 và thể hiện như sau: “… lấy chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, kim chỉ nam cho hoạt động, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”.

Nhất trí với nội dung sửa đổi, bổ sung Hiến pháp theo hướng tiếp tục khẳng định Nhà nước tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ. Tuy nhiên, việc bổ sung quy định tại khoản 2 “Nền hành chính quốc gia, chế độ công vụ được tổ chức và hoàn thiện để phục vụ nhân dân” là chưa đầy đủ. Đề nghị quy định theo hướng “Nhà nước và bộ máy nhà nước được tổ chức và hoàn thiện để phục vụ nhân dân”.

- Những nội dung sửa đổi, bổ sung trong chương này cơ bản đã làm rõ nội dung quyền con người, quyền công dân, trách nhiệm của Nhà nước và xã hội trong việc thừa nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân… Các điều luật được thiết kế theo hướng ghi nhận các quyền của con người, quyền công dân, đồng thời xác định trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo vệ, bảo hộ quyền hoặc tạo điều kiện để công dân thực hiện các quyền hiến định này. Tuy nhiên, cũng còn một số điều luật mới chỉ dừng ở việc ghi nhận các quyền con người, quyền công dân mà chưa xác định trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo vệ và bảo đảm việc thực hiện các quyền này như: quyền bình đẳng trước pháp luật (Điều 17); quyền sống (Điều 21); quyền tự do đi lại và cư trú (Điều 24); quyền tự do ngôn luận, báo chí, hội họp, lập hội (Điều 26); quyền bầu cử, ứng cử (Điều 28); quyền biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu ý dân (Điều 30); quyền được chăm sóc, bảo vệ sức khỏe (Điều 41); quyền học tập (Điều 42); quyền được sống trong môi trường trong trong lành (Điều 46) và một số quyền khác. Đề nghị rà soát để bổ sung, hoàn thiện nhằm thể hiện rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm các quyền con người, quyền công dân được thực hiện tốt.

- Điều 20 tiếp tục khẳng định nguyên tắc đã được ghi nhận trong các Hiến pháp trước đây: Quyền và nghĩa vụ của công dân chỉ do Hiến pháp và luật quy định. Tuy nhiên, một số quy định trong Dự thảo chưa bảo đảm sự thống nhất với nguyên tắc này, quy định một số quyền do pháp luật quy định (bao gồm cả văn bản dưới luật) như: quyền tự do đi lại và cư trú (Điều 24); quyền tự do ngôn luận, báo chí, hội họp, lập hội (Điều 26); quyền được bồi thường thiệt hại (Điều 31). Đề nghị rà soát, chỉnh lý để bảo đảm tính thống nhất với nguyên tắc được xác định tại Điều 20 Dự thảo.

- Một số quyền quan trọng và nghĩa vụ của công dân đã được Dự thảo Hiến pháp ghi nhận nhưng chưa quy định chặt chẽ, dễ dẫn đến lạm dụng hoặc nhận thức khác nhau trong thực tiễn như: Mọi người có quyền tự do kinh doanh (Điều 34); Mọi người có nghĩa vụ nộp thuế (Điều 50)... Để bảo đảm tính chặt chẽ, chính xác, đề nghị bổ sung cụm từ “theo luật” và sửa thành: Mọi người có quyền tự do kinh doanh theo luật; Mọi người có nghĩa vụ nộp thuế theo luật.

Nhất trí với khoản 3 Dự thảo về việc bổ sung quyền hiến mô, bộ phận cơ thể người và hiến xác, thể hiện tính nhân văn, trách nhiệm của cá nhân với cộng đồng. Tuy nhiên, để bảo đảm chặt chẽ, đề nghị bổ sung cụm từ “của mình” và diễn đạt lại như sau: “3. Mọi người có quyền hiến mô, bộ phận cơ thể người và hiến xác của mình theo quy định của luật”.

Vấn đề bảo vệ các thông tin liên quan đến đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình của con người là cần thiết. Tuy nhiên, quy định tại khoản 1 về việc cấm các hành vi thu thập, lưu giữ những thông tin này khi chưa được người đó đồng ý là không phù hợp và không bảo đảm tính khả thi. Trên thực tế, có trường hợp thu thập, lưu giữ thông tin của một người chỉ vì lý do hâm mộ người đó (Ví dụ: thu thập các thông tin liên quan đến ca sĩ, ngôi sao điện ảnh v.v…). Do đó, đề nghị chỉ quy định cấm đối với hành vi sử dụng, phổ biến các thông tin về đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình của người khác nếu không được sự đồng ý của người đó.

Trưng cầu ý dân là phương thức quan trọng để nhân dân thể hiện chính kiến của mình đối với những vấn đề quan trọng của đất nước, thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã tách quyền biểu quyết của công dân khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân khỏi Điều 53 để quy định thành một quyền độc lập và dành riêng Điều 30 quy định về quyền này, qua đó khẳng định rõ quan điểm của Đảng và Nhà nước ta trong việc tôn trọng và bảo đảm quyền của công dân biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Để bảo đảm thực hiện quyền quan trọng này của công dân, đề nghị quy định rõ trong Hiến pháp giá trị, hiệu lực của kết quả trưng cầu ý dân. Những vấn đề cụ thể như: trường hợp, điều kiện Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân, trình tự, thủ tục, thời hạn trưng cầu v.v… giao cho Luật trưng cầu ý dân quy định.

Cơ bản nhất trí với Dự thảo về việc ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo của công dân; quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, để phát huy tinh thần trách nhiệm của công dân trong việc phát hiện những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân, đề nghị bổ sung quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo vệ người khiếu nại, tố cáo tại Điều này.

Khoản 2 quy định “…Không ai bị kết án hai lần vì một tội phạm” là chưa chính xác. Đề nghị sửa lại như sau: “… Không ai bị kết tội hai lần về cùng một hành vi phạm tội”.

Nghị quyết Trung ương II và Kết luận Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI nêu rõ “Thể chế chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế, hình thức tổ chức kinh doanh và hình thức phân phối. Các thành phần kinh tế hoạt động theo pháp luật đều là bộ phận hợp thành quan trọng của nền kinh tế, bình đẳng trước pháp luật, cùng phát triển lâu dài, hợp tác và cạnh tranh lành mạnh. Trong đó, kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, kinh tế tập thể không ngừng được củng cố và phát triển. Nghiên cứu để thể hiện rõ vai trò của kinh tế nhà nước và kinh tế tập thể là nền tảng của nền kinh tế quốc dân vào Hiến pháp”. Dự thảo Hiến pháp sửa đổi theo hướng quy định chung “Nền kinh tế tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế”, không quy định cụ thể các thành phần kinh tế và xác định vai trò của kinh tế nhà nước và kinh tế tập thể đối với nền kinh tế như yêu cầu của Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011), Nghị quyết Trung ương II và Kết luận Hội nghị lần thứ năm. Vì vậy, đề nghị thể chế hóa các các yêu cầu của Đảng về phát triển nền kinh tế vào Dự thảo Hiến pháp, một mặt, đáp ứng nhu cầu phát triển năng động của các hình thức sở hữu, thành phần kinh tế trong thời gian tới, đồng thời thể hiện rõ tính chất định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế thị trường ở nước ta.

Khoản 2 Dự thảo chỉ quy định hai chủ thể được Nhà nước giao đất, cho thuê đất gồm tổ chức và cá nhân là chưa đầy đủ. Đề nghị bổ sung chủ thể là hộ gia đình cho phù hợp với Luật đất đai hiện hành và thể hiện lại như sau: “2. Tổ chức, cá nhân, hộ gia đình được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất để sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn…”.

- Đề nghị xây dựng một điều riêng quy định về các cơ quan thuộc Quốc hội nhằm bảo đảm tính thống nhất trong cách quy định ở các chương về bộ máy nhà nước (Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân),

- Về kỹ thuật sắp xếp thứ tự các điều, đề nghị đưa điều quy định về trách nhiệm của đại biểu Quốc hội (Điều 87) lên trước điều quy định về bắt giam, truy tố đại biểu Quốc hội (Điều 86).

4.2. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (Điều 75)

- Khoản 4 Dự thảo quy định Quốc hội quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia. Về vấn đề này Điều 3 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 đưa ra định nghĩa về chính sách tài chính tiền tệ quốc gia, đồng thời phân định thẩm quyền quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia như sau: Chính sách tài chính tiền tệ quốc gia là các quyết định về tiền tệ ở tầm quốc gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ tiêu lạm phát, quyết định sử dụng các công cụ và biện pháp để thực hiện mục tiêu đề ra. Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hàng năm được thể hiện thông qua việc quyết định chỉ số giá tiêu dùng và giám sát việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định.

Phân định thẩm quyền của các cơ quan trong quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia như Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là phù hợp với vị trí, tính chất của từng cơ quan (Quốc hội, Chính phủ). Do đó, đề nghị sửa đổi, bổ sung các quy định của Hiến pháp theo hướng phân định hợp lý thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ trong vấn đề này. Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng nhất, có tính định hướng đối với chính sách tiền tệ quốc gia; những nội dung khác của chính sách tiền tệ quốc gia như công cụ và biện pháp thực hiện mục tiêu nên giao Chính phủ thực hiện nhằm bảo đảm sự điều hành linh hoạt của cơ quan hành pháp trong điều kiện phát triển cơ chế thị trường định hướng XHCN. Vấn đề này cũng đã được đề cập tại Báo cáo tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992.

- Khoản 7 Dự thảo bổ sung thẩm quyền của Quốc hội “phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao”. Việc phê chuẩn này được thực hiện giống như với các chức danh Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên của Chính phủ. Đây là vấn đề mới trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội cũng như thực tiễn tư pháp ở nước ta, cần nghiên cứu, tính toán kỹ lưỡng để bảo đảm tính khả thi. Theo quy định của Hiến pháp thì nhiệm kỳ của Chính phủ theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Tại kỳ họp thứ nhất của Quốc hội khóa mới, Quốc hội sẽ phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm các thành viên của Chính phủ mới. Trong khi đó, nhiệm kỳ của Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao không theo nhiệm kỳ của Quốc hội, do vậy dễ dẫn đến khả năng kỳ họp nào của Quốc hội cũng sẽ làm thủ tục xem xét bổ nhiệm mới hoặc bổ nhiệm lại Thẩm phán. Mặt khác, chế độ hoạt động của Quốc hội là thông qua các kỳ họp (1 năm : 2 kỳ), do vậy, nếu thủ tục phê chuẩn bổ nhiệm Thẩm phán (nhất là bổ nhiệm lại) tiến hành không kịp thời có khả năng ảnh hưởng đến công tác xét xử của các Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.

- Rà soát các quy định về thẩm quyền của Quốc hội ở các chương để quy định trong Điều này cho đầy đủ (Ví dụ: thẩm quyền của Quốc hội trong việc thành lập Tòa án đặc biệt, Điều 107).

5. Chương VI: Chủ tịch nước

Để phù hợp với quy định tại khoản 4 Điều 103 “Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo việc đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước…”, đề nghị bổ sung vào khoản 6 Điều 93 thẩm quyền của Chủ tịch nước ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ đàm phán, ký kết các điều ước nhân danh Nhà nước.

Nhằm bảo đảm tính thống nhất trong cách quy định về các thiết chế (Quốc hội, Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân) và phù hợp với Kết luận Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa XI, đề nghị diễn đạt lại đoạn 1 theo hướng Chính phủ là cơ quan gì, thực hiện quyền nào. Cụ thể, đề nghị sửa như sau: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp”.

Khoản 2 quy định Chính phủ tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra, kiểm tra, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong bộ máy nhà nước là chưa phù hợp với phạm vi điều hành của Chính phủ. Việc tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra, kiểm tra, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí là trách nhiệm của người đứng đầu từng hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước. Do đó, đề nghị sửa đổi phạm vi tổ chức và lãnh đạo của Chính phủ với công tác này chỉ trong lĩnh vực thực hiện quyền hành pháp.

Nhằm thực hiện tốt nguyên tắc phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước và phù hợp với thực tiễn hiện nay, đề nghị bổ sung quy định Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao được mời tham dự phiên họp của Chính phủ khi bàn về những vấn đề có liên quan.

- Khoản 5: Tranh tụng là nguyên tắc tố tụng tiến bộ, được áp dụng ở các quốc gia có điều kiện kinh tế phát triển, có đội ngũ luật sư đáp ứng yêu cầu về số lượng và chất lượng, đồng thời đã hình thành văn hóa, thói quen sử dụng sự trợ giúp pháp lý của luật sư trong các quan hệ pháp luật nói chung và pháp luật tố tụng tư pháp nói riêng. Thực tiễn giải quyết các vụ án thời gian qua cho thấy, số lượng bị can, bị cáo có hoàn cảnh khó khăn chiếm tỷ lệ lớn, số lượng các vụ án có sự tham gia của luật sư chỉ khoảng 10% (bao gồm cả các trường hợp luật sư do các cơ quan nhà nước mời). Để phù hợp với điều kiện thực tế nước ta, đề nghị chưa nên đưa “nguyên tắc tranh tụng tại phiên tòa được bảo đảm” điều chỉnh ở tầm Hiến pháp như quy định tại khoản 5. Thời gian tới, sửa đổi các luật tố tụng tư pháp (Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự…) sẽ nghiên cứu, tính toán để bổ sung các quy định hợp lý, đáp ứng yêu cầu tăng cường dân chủ, đẩy mạnh tranh tụng.

- Khoản 7: Bảo đảm quyền bào chữa của bị can, bị cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của đương sự là rất cần thiết, nhất là trong điều kiện đẩy mạnh tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và cải cách tư pháp ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, về kỹ thuật lập hiến, việc đặt nguyên tắc này trong Điều 108 (quy định về các nguyên tắc xét xử của Tòa án) là chưa phù hợp, dễ dẫn đến cách hiểu các quyền này chỉ được bảo đảm ở giai đoạn xét xử. Do vậy, đề nghị đưa lên Chương II – Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, tại Điều 32 quy định về bảo đảm các quyền con người, quyền công dân trong lĩnh vực tư pháp.

7.2. Về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân (Điều 112)

Quy định về chức năng của Viện kiểm sát nhân dân tại Điều 112 Dự thảo cơ bản là đầy đủ, tuy nhiên, đối chiếu với các chức năng, nhiệm vụ mà Viện kiểm sát đang được giao đảm nhiệm và trước những yêu cầu mới của Đảng về kỹ thuật lập hiến thì cũng cần được bổ sung cho phù hợp (Ý kiến của 12.767 đơn vị, cá nhân trong ngành Kiểm sát nhân dân).

Ngoài hai chức năng như Dự thảo quy định, pháp luật hiện hành¹ còn giao cho Viện kiểm sát thực hiện một số nhiệm vụ như: thống kê tội phạm; làm đầu mối tương trợ tư pháp về hình sự; dẫn độ; chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù. Những nhiệm vụ này không thuộc chức năng thực hành quyền công tố, cũng không thuộc chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp nhưng do Viện kiểm sát là cơ quan tố tụng duy nhất được pháp luật quy định tham gia vào tất cả các giai đoạn tố tụng, có điều kiện tốt nhất để thực hiện các nhiệm vụ nêu trên nên Quốc hội quyết định giao cho Viện kiểm sát thực hiện. Trong hoạt động xem xét việc dẫn độ tội phạm, chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù, bên cạnh việc thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát còn có trách nhiệm phát biểu quan điểm về việc cho phép hay không cho phép dẫn độ, chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù. Hoạt động thống kê tội phạm của Viện kiểm sát không phải là biện pháp để thực hiện chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp mà là thực hiện trách nhiệm Quốc hội giao tiến hành thống kê ở cấp quốc gia về tội phạm, giúp Quốc hội và các cơ quan nhà nước thấy rõ tình hình, diễn biến, nguyên nhân, điều kiện phạm tội để đề ra các biện pháp phòng ngừa phù hợp. Đặc biệt, một trong những yêu cầu mới đối với kỹ thuật lập hiến được Nghị quyết trung ương II và Kết luận Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành trung ương khóa XI nhấn mạnh đó là “những vấn đề về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước cần được quy định rõ trong Hiến pháp; những vấn đề thuộc quy trình, thủ tục, cách thức tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước… do pháp luật quy định”. Do vậy, đề nghị bổ sung quy định về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát cho phù hợp.

Đồng thời, qua tổng kết thực tiễn 20 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, thảo luận lần đầu tại Quốc hội về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp, trên cơ sở kết quả lấy ý kiến toàn ngành Kiểm sát nhân dân, ý kiến của nhân dân, các ngành, các cấp về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp cho thấy, sau khi Viện kiểm sát thôi không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội (kiểm sát chung), một số lĩnh vực thực hiện quyền lực nhà nước chưa được kiểm tra, giám sát chặt chẽ bởi các thiết chế giám sát độc lập, chủ yếu vẫn chỉ là kiểm tra, thanh tra trong nội bộ, đang là một trong những nguyên nhân dẫn đến những vi phạm pháp luật nghiêm trọng thời gian qua, trong đó nổi lên hai lĩnh vực: xử lý vi phạm hành chính và ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Các ý kiến nêu trên đề nghị phải bổ sung các thiết chế giám sát độc lập đối với các lĩnh vực này và khẳng định trong các thiết chế giám sát hiện nay ở Nhà nước ta, giao lại cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với hai lĩnh vực này là phù hợp và khả thi bởi lẽ Viện kiểm sát nhân dân là hệ thống cơ quan độc lập, tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành, duy nhất chỉ trực thuộc Quốc hội, không lệ thuộc chính quyền địa phương. Đồng thời, Viện kiểm sát có bộ máy được tổ chức từ trung ương đến cơ sở, với đội ngũ cán bộ, kiểm sát viên trên 15 nghìn người được đào tạo cử nhân luật và nghiệp vụ kiểm sát nên có điều kiện thuận lợi hơn bất cứ cơ quan nào trong việc thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật, bảo đảm pháp chế thống nhất. Thực tiễn 42 năm thực hiện công tác kiểm sát chung, Viện kiểm sát đã phát hiện và kiến nghị hàng nghìn văn bản quy phạm và các trường hợp xử lý vi phạm hành chính có vi phạm pháp luật, góp phần củng cố pháp chế trong xây dựng và thực hiện pháp luật. Trên cơ sở đó, các ý kiến đề nghị bổ sung Điều 112 Dự thảo như sau: “Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố; kiểm sát hoạt động tư pháp, hoạt động xử lý vi phạm hành chính, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thực hiện những nhiệm vụ khác do luật định”.

Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhận thấy, mọi lĩnh vực thực hiện quyền lực nhà nước đều phải được kiểm tra, giám sát chặt chẽ, đặc biệt phải thiết lập cho được các cơ chế giám sát độc lập, hoạt động khách quan, hiệu quả. Đây là một trong những biện pháp quan trọng để thực hiện yêu cầu của Cương lĩnh và Nghị quyết Đại hội XI. Thời gian qua, Quốc hội đã thành lập một số thiết chế giám sát độc lập để thực hiện kiểm soát với một số lĩnh vực. Tuy nhiên, lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính và ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh vẫn chỉ được giám sát bởi hình thức tự kiểm tra bên trong hệ thống. Đây là hai lĩnh vực quan trọng, có phạm vi tác động rộng, liên quan chặt chẽ đến yêu cầu bảo đảm pháp chế, trật tự công cộng, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Nếu không được kiểm tra, giám sát chặt chẽ sẽ tiềm ẩn nguy cơ vi phạm, ảnh hưởng nghiêm trọng đến trật tự pháp luật, nảy sinh hiện tượng hành chính hóa các quan hệ pháp luật hình sự dẫn đến bỏ lọt tội phạm và người phạm tội. Sửa đổi Hiến pháp lần này phải khắc phục cho được những lỗ hổng trong các cơ chế kiểm tra, giám sát hiện nay ở Nhà nước ta. Trường hợp Quốc hội quyết định giao Viện kiểm sát tiếp tục đảm nhận chức năng này thì hoàn toàn có cơ sở và có nhiều điều thuận lợi để thực hiện tốt chức năng được giao bởi Viện kiểm sát sẵn có bộ máy, con người và kinh nghiệm kiểm sát mấy chục năm qua.

Để phù hợp với chức năng, nhiệm vụ Viện kiểm sát đang được giao đảm nhiệm, bảo đảm tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành, đáp ứng các yêu cầu mới về kỹ thuật lập hiến và đòi hỏi từ thực tiễn 20 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đề nghị bổ sung vào khoản 1 Điều 112 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp như sau: “Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp và thực hiện những nhiệm vụ khác do luật định”. Phạm vi những nhiệm vụ cụ thể và việc giao Viện kiểm sát thực hiện kiểm sát tuân theo pháp luật đối với lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính và ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh sẽ được quy định chi tiết trong các đạo luật của Quốc hội. (Đây cũng là ý kiến đề nghị của 12.767 đơn vị, cá nhân trong ngành Kiểm sát nhân dân, ý kiến của các Đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ tư Quốc hội khóa XIII thảo luận lần đầu về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp, của đại biểu Hội đồng nhân dân, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn tại các cuộc Hội thảo trong nước và quốc tế về Hiến pháp).

Dự thảo Hiến pháp quy định Tòa án nhân dân gồm Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án khác do luật định; Viện kiểm sát nhân dân gồm Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các Viện kiểm sát khác do luật định. Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhận thấy, việc sửa đổi các quy định về hệ thống tổ chức của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân một mặt phải đáp ứng yêu cầu thể chế hóa Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005, Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị, đồng thời, không làm vướng trong việc cụ thể hóa của các Luật sau này. Trên cơ sở đó, đề nghị sửa đổi, bổ sung quy định về tổ chức của Tòa án nhân dân theo hướng: Tòa án nhân dân gồm Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân các cấp, Tòa án quân sự các cấp và các Tòa án chuyên ngành do luật định. Tương ứng với đó, đề nghị sửa đổi, bổ sung quy định về tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân theo hướng: Viện kiểm sát nhân dân gồm Viện kiểm sát nhân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân các cấp, Viện kiểm sát quân sự các cấp và các Viện kiểm sát chuyên ngành do luật định. Quy định cụ thể về từng cấp tòa án và từng cấp kiểm sát sẽ do Luật điều chỉnh nhằm bảo đảm tính ổn định của Hiến pháp, đồng thời tạo sự linh hoạt, đáp ứng yêu cầu đổi mới Tòa án, Viện kiểm sát trong từng giai đoạn.

Đề nghị khẳng định rõ trong Hiến pháp “Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội”. Khác với các Nhà nước tổ chức theo cơ cấu tam quyền phân lập, quyền lực nhà nước ta là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Do vậy, những người đứng đầu các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và những cơ quan khác do Quốc hội thành lập phải được bầu trong số đại biểu Quốc hội mới phù hợp (tương tự như các chức danh Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ đang được Hiến pháp điều chỉnh). Việc xác định người đứng đầu hệ thống các cơ quan Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm toán nhà nước là thành viên của Quốc hội sẽ tạo điều kiện tốt nhất để Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước được tham gia đầy đủ, toàn diện các hoạt động của Quốc hội, lĩnh hội yêu cầu từ Quốc hội để thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ đó. Đồng thời, việc bổ sung quy định này cũng phù hợp với thực tiễn tổ chức, hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm toán nhà nước ở nước ta, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước luôn luôn là đại biểu Quốc hội.

- Khoản 1 và khoản 2: việc bổ sung, hoàn thiện các quy định liên quan đến nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân cơ bản là phù hợp, đáp ứng yêu cầu tăng cường sự độc lập của Kiểm sát viên khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ, đồng thời phù hợp với nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành. Để hoàn thiện Dự thảo Hiến pháp, đề nghị quy định rõ tên của nguyên tắc tại khoản 1 là nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành và bổ sung các quy định nhằm ngăn ngừa sự can thiệp trái pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vào hoạt động của Kiểm sát viên, tương tự như quy định đối với Thẩm phán và Hội thẩm tại khoản 2 Điều 108. Cụ thể, đề nghị bổ sung như sau:

“1. Viện kiểm sát nhân dân tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành. Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên; Viện trưởng các Viện kiểm sát cấp dưới chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

2. Khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, Kiểm sát viên chỉ tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp trái pháp luật vào việc thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp của Kiểm sát viên”.

- Ủy ban kiểm sát là thiết chế quan trọng thuộc cơ cấu của Viện kiểm sát nhân dân. Việc sửa đổi Hiến pháp vào năm 1992 đặt yêu cầu phải bảo đảm sự kết hợp hài hòa giữa nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành với nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân, trên cơ sở đó đã quy định thiết chế Ủy ban kiểm sát trong Hiến pháp và giao Ủy ban kiểm sát có thẩm quyền quyết định một số vấn đề quan trọng thay vì vai trò là cơ quan tư vấn cho Viện trưởng như Hiến pháp năm 1959, 1980. Tổng kết 20 năm thi hành Hiến pháp năm 1992 cho thấy, quy định về Ủy ban kiểm sát là phù hợp, phát huy trí tuệ và trách nhiệm của Ủy ban kiểm sát, đồng thời không mâu thuẫn với nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành. Dự thảo Hiến pháp sửa theo hướng bỏ quy định về Ủy ban kiểm sát, chỉ ghi nhận nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành, vô hình chung đã tuyệt đối hóa vai trò lãnh đạo của Viện trưởng, đưa Ủy ban kiểm sát trở lại vị trí tư vấn cho Viện trưởng như Hiến pháp năm 1559, 1960. Điều này không phù hợp với tổng kết thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 1992. Vì vậy đề nghị giữ quy định về Ủy ban kiểm sát như Hiến pháp hiện hành và quy định thành một khoản trong Điều 114 Dự thảo: “Việc thành lập Ủy ban kiểm sát, những vấn đề Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân có quyền quyết định, những vấn đề quan trọng mà Ủy ban kiểm sát phải thảo luận và quyết định theo đa số do luật định”

- Khoản 3 Điều 114: Theo quy định của pháp luật hiện hành, các chức danh tư pháp thuộc Viện kiểm sát nhân dân không chỉ có Kiểm sát viên mà còn gồm Điều tra viên. Quá trình cải cách tư pháp hiện nay đặt yêu cầu nghiên cứu mở rộng diện các chức danh tư pháp ở mỗi cơ quan tiến hành tố tụng nhằm đáp ứng yêu cầu phân công lao động hợp lý trong hoạt động tư pháp. Đối với những hoạt động tố tụng đơn giản như (lập biên bản tố tụng, ghi lời khai…) có thể giao cho Kiểm tra viên đảm nhiệm mà không nhất thiết phải do Kiểm sát viên tiến hành mới có giá trị pháp lý như hiện nay. Nghiên cứu kinh nghiệm các nước cho thấy, đều đặt ra nhiều chức danh tư pháp trong mỗi cơ quan tố tụng nhằm đáp ứng yêu cầu giải quyết vụ án. Để phù hợp với pháp luật hiện hành và đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp, đề nghị bổ sung khoản 3 Điều 114 như sau: “Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của Kiểm sát viên, Điều tra viên và các chức danh tư pháp khác thuộc Viện kiểm sát nhân dân do luật định”.

- Về thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Hiến pháp hiện hành quy định thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh tư pháp và chức danh quản lý của Viện kiểm sát nhân dân. Dự thảo Hiến pháp sửa theo hướng không quy định thẩm quyền này của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao với lý do để điều chỉnh trong Luật nhằm bảo đảm tương thích với phần về Tòa án nhân dân. Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhận thấy, Hiến pháp hiện hành chỉ quy định thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh tư pháp và chức danh quản lý mà không quy định thẩm quyền này của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao là xuất phát từ sự khác nhau trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hai hệ thống cơ quan. Viện kiểm sát nhân dân chịu sự điều chỉnh của nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành. Viện trưởng Viện kiểm sát các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Xuất phát từ nguyên tắc đặc thù này, các bản Hiến pháp nước ta luôn quy định thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh tư pháp và chức danh quản lý thuộc Viện kiểm sát. Trong khi đó, Tòa án chịu sự điều chỉnh của nguyên tắc độc lập khi thực hiện chức năng xét xử (bao gồm: độc lập với bên ngoài và độc lập giữa các cấp Tòa án) nên Hiến pháp nước ta và các nước đều không quy định thẩm quyền này của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Tham khảo Hiến pháp các nước, nhất là các nước duy trì mô hình Viện kiểm sát giống nước ta đều quy định thẩm quyền này của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 129 Hiến pháp Liên bang Nga, Điều 53 Hiến pháp Hungari, Điều 126 Hiến pháp Belarus, Điều 155 Hiến pháp Triều Tiên v.v…). Trên cơ sở đó, đề nghị tiếp tục quy định trong Hiến pháp thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh tư pháp và chức danh quản lý thuộc Viện kiểm sát nhân dân.

8. Chương X: Hội đồng Hiến pháp, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước

Việc bổ sung Chương X quy định về một số thiết chế hiến định độc lập (Hội đồng Hiến pháp, Kiểm toán nhà nước) là điểm tiến bộ trong lịch sử lập hiến nước ta, góp phần thực hiện chủ trương của Đảng bảo đảm sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, khắc phục những hạn chế, bất cập của công tác này hiện nay, đáp ứng sự mong mỏi của nhân dân, đề nghị hiến định thiết chế phòng, chống tham nhũng cấp quốc gia trong chương này (có thể đặt tên là Ủy ban quốc gia hay Ủy ban nhà nước về phòng, chống tham nhũng). Xác định rõ mối quan hệ của thiết chế này với Quốc hội là cơ quan do Quốc hội thành lập, có vị trí giống như Hội đồng Hiến pháp, Kiểm toán nhà nước; thực hiện trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc, tổng hợp, báo cáo Quốc hội về tình hình phòng, chống tham nhũng trên phạm vi cả nước, kiến nghị với Quốc hội áp dụng các biện pháp phòng, chống tham nhũng và trong một số trường hợp đặc biệt có thể được Quốc hội giao điều tra những vụ án tham nhũng nhất định.

Đề nghị cân nhắc tính cần thiết của việc thành lập Hội đồng bầu cử quốc gia, đánh giá tính hiệu quả của thiết chế này so với các thiết chế tổ chức bầu cử hiện nay nhằm bảo đảm tính khả thi, tránh tốn kém, cồng kềnh bộ máy nhà nước.

Trên đây là Báo cáo tổng hợp ý kiến của ngành Kiểm sát nhân dân tham gia góp ý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và những đề xuất cụ thể đối với việc hoàn thiện, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp. Trân trọng kính gửi Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.