Pii: S0264-2751(00)00007-X

Cities, Vol. 17, No. 2, pp. 123–135, 2000

2000 Elsevier Science Ltd. All rights reserved
Pergamon
Printed in Great Britain
0264-2751/00 $- see front matter
www.elsevier.com/locate/cities
PII: S0264-2751(00)00007-X
Land market forces and
government’s role in sprawl
The case of China
Tingwei Zhang*
Urban Planning and Policy Program, College of Urban Planning and Public Affairs, University of Illinois at
Chicago, Room 235, 412 S. Peoria Street, Chicago, IL 60607, USA
While urban sprawl is a controversial topic among researchers, the majority of planners have
expressed concerns about sprawl’s environmental and social costs, and recommended policies
for sprawl control. This research analyzes urban sprawl in China through a comparative
approach, comparing the pattern and driving forces of sprawl in China to those of the US. It
identifies main factors contributing to sprawl in China: the land market, local government’s
willingness to lease land as the result of new tax revenue regulations, and the decentralization
process after China’s economic reforms. Facing an enormous loss of cultivated land in the last
decade, the central government has put a control policy in place in recent years. However, the
policy has shown limited success. This paper finds that it is the presence of interest groups
within the public sector that makes government consensus over sprawl hard to reach, which
aggravates the sprawl problem.

2000 Elsevier Science Ltd. All rights reserved
Keywords: Urban sprawl, Economic reforms, Interest groups
Introduction
The phenomenon of disproportional expansion of
urbanized areas into undeveloped land is generally
called “urban sprawl”, but the definition of “urban
sprawl” and whether sprawl is a “desirable” develop-
ment form remain controversial. In recent years, the
majority of urban planners have expressed concerns
about sprawl’s possible consequences, especially its
economic and social costs (Real Estate Research Cor-
poration, 1974; Ewing, 1997; Urban Land Institute,
1998; Burchell, 1997; Freilich and Peshoff, 1997;
Burchell et al., 1998). Researchers particularly focus
on the relationship of government and sprawl: the
organizational structure of government bodies, public
policy at all levels, and their contribution to urban
sprawl.
This relationship in the American context has been
examined from two perspectives. Researchers have
found that, first, the organization of local government
*Tel.:
⫹ 1-312-355-0303; e-mail: tzhang@uic.edu
123
jurisdictions may have an impact on sprawl. It is
widely accepted that sprawl occurs more often in
fragmented
metropolitan
areas where
numerous
government jurisdictions have power over land use
and zoning regulations (Richmond, 1995; Downs,
1994; Rusk, 1993). Second, public policy, especially
federal policy on taxes, housing, transportation and
infrastructure investment, is believed to have signifi-
cant impact on the occurrence of urban sprawl (Moe,
1995; Parker, 1995; McDonald, 1993). In light of
these research findings, this article intends to examine
government’s role in sprawl in a different context —
China — through a comparative approach on sprawl
issues in China to that of the US.
Since China’s economic reforms started in 1978,
many scholars have noticed significant changes in the
political economy and urban landscape of the country.
Researchers found that these changes “altered the
lines of authority and the flow of resources between
the central government and municipalities”. As a
result, “cities become economically more autonomous
from Beijing and more embedded in their immediate

Land market forces and government’s role in sprawl: T Zhang
locale; the visual result was an urban-rural sprawl”
(Davis et al., 1995).
The concept of “urban sprawl in China” was first
introduced early in the 1980s (Fung, 1981), and a
number of researchers have made contributions on the
topic. Naughton noticed the spillover of urban activi-
ties into suburban regions “to create new districts of
undifferentiated urban sprawl”. For him, sprawl in
China is more a result of changing internal economic
forces that brought previously urban economic activi-
ties into peripheral areas. He also pointed out that
government, rather than the marketplace, has a
responsibility for sprawl: “district specialization is
neither happenstance nor controlled by the market . . .
rather, is based in both state priority for certain types
of development or in a lack of state priority . . .
[which]
leaves
land
open
for
other
uses”
(Naughton, 1995).
Shue’s research on Xinji, a small town in northern
China, found that in addition to the expansion of
urbanized area into farmland, sprawl in the Chinese
context has another dimension: the sprawl of state
power. She noticed the conflict between central
government and local state bureaucracy. While
decentralization reduced central government’s inter-
vention in local life, “the local state’s presence now
seems both more selective and more efficacious”
(Shue, 1995).
In analyzing the structure of Chinese cities, schol-
ars noted the importance of China’s “work-unit” sys-
tem (danwei in Chinese). As Wu indicated, there were
many forms of conflicts between central and local
government over land premiums, as well as between
municipality and farmers, and state work-units and
the public. Wu also pointed out a potential coalition
for development consisting of municipal government,
overseas capital, and “big builders” (large state work-
units) (Wu, 1997). In summary, researchers have cor-
rectly attributed China’s urban sprawl to the land mar-
ket force created after reform, and to the changes in
power distribution over urban development. However,
most researches tend to view the public sector
(government at the central and local level) as a whole,
although they may find differences between the cen-
tral and local government over some issues. This
study has found another key factor to sprawl: the pres-
ence of various interest groups within the public sec-
tor. It is the conflicts among these interest groups that
aggravate sprawl and defeat efforts on sprawl control.
To begin, this article paints an overall picture of
China’s urbanization, and the Chinese version of
urban sprawl in comparison to the American pattern,
followed by an analysis of the government’s role from
two perspectives, the organizational structure of
government and the relationship among various
government bureaus. The research examines land
policies of three different groups of government
departments: departments in charge of revenue, public
spending, and land and land use administration, and
highlights the contribution of conflicts between the
124
three interest groups to sprawl. Main findings are
presented in the conclusion section.
Data and case study information about China’s
sprawl were collected from interviews in four Chinese
cities: Beijing, Shanghai, Xiamen and Shenzhen in
1997 and 1998. A total of 32 senior government offi-
cers, city planners, and academic researchers provided
insight on China’s urbanization and sprawl issues.
The selection was based on interviewees’ involve-
ment in land use research in recent years. Secondary
data come from official publications, mainly Chinese
statistical yearbooks of both the central and local stat-
istical bureaus. Since the Chinese government has
issued a new land management regulation (The Land
Act of China, 1998), some new developments are dis-
cussed in the study as well.