BỘ NỘi vụ CỘng hòa xã HỘi chủ nghĩa việt nam


Phân chia ngành để thiết lập cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước



tải về 3.18 Mb.
trang16/37
Chuyển đổi dữ liệu07.07.2016
Kích3.18 Mb.
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   37

1.2. Phân chia ngành để thiết lập cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

1.2.1. Phân chia hoạt động quản lý nhà nước theo ngành

Phân chia ngành kinh tế - xã hội mang tính tương đối. có thể phân chia ngành theo nhiều mục đích khác nhau.

Trong hoạt động quản lý nhà nước, có tính chất đặc biệt cần phải thiết lập các tổ chức để quản lý từng lĩnh vực cụ thể, nên việc phân chia phải dựa trên đòi hỏi của quản lý nhà nước và đòi hỏi thiết lập các cơ quan nhà nước để quản lý. Nếu chưa có nhu cầu về quản lý, việc phân chia ngành chỉ mang tính kinh tế - chuyên môn. Tuy nhiên, có hai cách chia:

1.2.2. Chuyên môn hóa, ngành đặc thù (bộ chuyên ngành: tài chính, ngoại giao, công an,..)

Nhiều lĩnh vực, ngành được phân chia mang tính đa ngành hay đa lĩnh vực, nhưng khi thiết lập quản lý, tuy theo mức độ đặc trưng, cần tập trung sẽ có cơ quan quản lý nhà nước trên một lĩnh vực rất hẹp, đơn ngành.

Đó là những bộ mang tính đặc trưng, ít thay đổi như Bộ Quốc phòng, Bộ Ngoại giao cũng thường là những bộ dù thời đại nào cùng cần.

1.2.3. Đa ngành (bộ đa ngành: văn hóa, thể thao, du lịch,…)

Quan niệm về đa ngành trong lý thuyết phân ngành có thể khác với quan niệm đa ngành trong quản lý.

Nhiều ngành có thể mức độ nhu cầu phát triển và quản lý nhà nước chưa đòi hỏi phải tập trung; chưa có nhiều hoạt động. Do đó, có thể ghép lại thành nhiều ngành và thành lập ra cơ quan quản lý nhà nước mang tính đa ngành.

Mức độ ghép thành các bộ đa ngành vừa mang tính cải cách; nhưng đồng thời do nhu cầu quản lý. Cùng với sự vận động phát triển của quốc gia, các bộ đa ngành có thể phải tách ra thành những bộ đơn ngành, chuyên môn hóa cao. Ví dụ, nhiều nước có du lịch phát triển, trước đây có thể nằm trong một bộ đa ngành thì đã phải tách ra thành Bộ du lịch, chuyên quản lý nhà nước các vấn đề du lịch - phát triển ngành công nghiệp không khói.



1.2.4. Nguyên tắc phân chia ngành trong quản lý nhà nước

Có 2 vấn đề cơ bản gắn liền với nguyên tắc chia ngành để quản lý và tạo ra các chủ thể để quản lý theo ngành:



Vấn đề thứ nhất, các quốc gia cũng như Việt Nam phân chia theo ngành, một mặt để thống kê, phân tích nhưng cũng chính là để tiến hành hoạt động quản lý nhà nước theo ngành.

Về nguyên tắc, có bao nhiều ngành thì cũng sẽ có bấy nhiêu cơ quan quản lý nhà nước để tiến hành quản lý các ngành, lĩnh vực đó (tính chuyên môn hóa);



Vấn đề thứ 2, trên quan điểm phân ngành, khi tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước có thể không tổ chức trên tất cả các ngành mà tổ chức vừa mang tính chuyên môn hóa (đơn ngành), nhưng lại mang tính tổng hợp (đa ngành). Do đó số lượng các đầu mối các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành sẽ không trùng với số lượng các ngành.

Tuy nhiên tùy theo từng giai đoạn cụ thể có thể việc tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành (có thể theo ngành hẹp) là cần thiết.

Phân chia ngành để thành lập các cơ quan quản lý nhà nước là một vấn đề mang tính lý luậnthực tiễn.

Trên phương diện thành lập các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, có thể chú ý:

- Mức độ phát triển của ngành trong đời sống chính trị - xã hội;

- Nhu cầu quản lý nhà nước thông qua sự tác động bằng nhiều công cụ;

- Không có một ngành nào để cho nhiều cơ quan cùng quản lý;

- Không chia nhỏ các nội dung liên quan đến một ngành cho nhiều cơ quan quản lý;

- Thống nhất trên những nội dung lớn về quản lý nhà nước theo ngành, không phân biệt lãnh thổ;

- Tôn trọng nguyên tắc đặc thù của quản lý phù hợp với điều kiện lãnh thổ. Trao cho chính quyền lãnh thổ nhiều quyền quyết định quản lý theo ngành dựa vào khuôn khổ pháp luật chung.



1.2.5. Lịch sử hình thành các bộ quản lý nhà nước theo ngành ở Việt Nam trong giai đoạn chuyển đổi

a. Giai đoạn 1946-1960

Ngay từ khi chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, cơ cấu tổ chức bộ máy hành pháp Việt Nam cũng đã bắt đầu phân chia theo ngành (lĩnh vực) để quản lý. Do đất nước mới khai sinh và còn nhiều vấn đề nên phân chia quản lý cũng còn đơn giản. Nhà nước đưa ra danh mục một số bộ có tính them chốt trên những lĩnh vực chủ yếu. Nhưng qua từng thời kỳ của giai đoạn này, sựu hình thành các bộ mới để đáp ứng nhu cầu của quản lý cũng đã được điều chỉnh63/.




b. Giai đoạn 1960-1980

Giai đoạn này, do nhu cầu quản lý của thời kỳ quá độ tiến lên xã hội chủ nghĩa, chúng ta tổ chức ra rất nhiều đầu mối để quản lý. Ví dụ: nông trường; công nghiệp nặng; công nghiệp nhẹ; điện. Số lượng các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực khá lớn có lúc lên đến 31 đầu mối64/.



c. Giai đoạn 1981-1992

Từ sau khi có Hiến pháp 1980, đỉnh cao nhất của số lượng các bộ là hay phân chia thành các ngành,lĩnh vực để quản lý là 4365/. Tuy nhiên, các bước tiếp theo đã có sự thay đổi nhất định và số lượng các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành (bộ) giảm dần.



d. Giai đoạn 1992- 2012

Giai đoạn này, chúng ta đã có những cải cách, điều chỉnh và từng bước cơ câu lại tổ chức hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước và số lượng các bộ giảm; các bộ quản lý nhà nước nhiều ngành hơn là đơn ngành66/.

Tại kỳ họp thứ nhất,Quốc hội khóa XIII đã phê duyệt danh sách các bộ giai đoạn 2011-2016 bao gồm:


  1. Bộ Quốc phòng

  2. Bộ Công an

  3. Bộ Ngoại giao

  4. Bộ Tư pháp

  5. Bộ Tài chính

  6. Bộ Công Thương

  7. Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội

  8. Bộ Giao thông vận tải

  9. Bộ Xây dựng

  10. Bộ Thông tin và Truyền thông

  11. Bộ Giáo dục và Đào tạo

  12. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

  13. Bộ Kế hoạch và Đầu tư

  14. Bộ Nội vụ

  15. Bộ Y tế

  16. Bộ Khoa học và Công nghệ

  17. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch

  18. Bộ Tài nguyên và Môi trường

  19. Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ

  20. Thanh tra Chính phủ

  21. Ngân hàng Nhà nước

  22. Ủy ban Dân tộc

1.2.6. Một số nhận xét về phân chia ngành theo bộ

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước hay triển khai tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống mang tính toàn diện trên tất cả các vấn đề, hoạt động của đời sống chính trị - kinh tế - văn hóa - xã hội. Sự gia tăng nhiều nội dung hoạt động nhưng có thể vẫn thuộc phạm vi phân chia có tính chất cơ bản hoạt động của đời sống chính trị - xã hội theo những nhóm khác nhau.

Nguyên tắc chung để phân chia ngành và gắn liền với phân chia đó để tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước mang tính chuyên ngành, ngành thuộc bộ máy hành chính nhà nước trung ương mang tính tương đối.

Vấn đề cơ bản là sự lựa chọn một cơ cấu tổ chức bộ máy như thế nào để thích ứng với hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực. Do đó, bộ máy hành chính nhà nước gắn với nó là các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành cũng sẽ thay đổi. Điều đó vừa mang tính khoa học, vừa mang tính chủ quan của những nhà quản lý - những cơ quan quyết định về số lượng các đầu mối.

Từ sự phân chia ngành theo bộ, có thể đưa ra một số nhận xét như sau:

- Xu hướng chung từ khi thành lập nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cho đến nay là chúng ta đều thành lập các bộ (hoặc tên gọi tương đương) để quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, ngành khác nhau.

- Sự phân chia thành các cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực không hoàn toàn giống nhau;

- Cùng với sự thay đổi theo thời gian, số lượng các đầu mối của các cơ qaun quản lý hành chính nhà nước trung ương để quản lý ngành cũng thay đổi và theo xu hướng giảm dần. Các nhiệm kỳ gần đây từ sau 2002 số lượng chỉ còn 22 đầu mối.

- Nhiều đầu mối được tư duy theo hình thức đa ngành (nông nghiệp, phát triển nông thôn,...), nhưng cũng có bộ được coi là đơn ngành. Tuy nhiên do cách quan niện ngành nên bộ đa ngành hay bộ có tính đơn ngành chưa rõ. Ngành Giao thông vận tải hay đa ngành giao thông vận tải.

- Cách thức thành lập bộ đa ngành bằng việc sáp nhập nhiều bộ được coi là đơn ngành trước đây lại vớ nhau. Tuy nhiên, bộ đa ngành những vấn chia quản lý thành đơn ngành khá độc lập với nhau. Kết quả là các bộ đa ngành lại phải thành lập thêm nhiều tổng cục (đơn ngành);

Xu hướng chung là các bộ đều “mở rộng cơ cấu tổ chức thêm nhiều đầu mối”. Tuy nhiên, nhiều vấn đề, hoạt động của xã hội mang tính thiết yếu và nhiều khi rất rõ ràng có thể xếp nó vào ngành nào, nhưng cuối cùng chưa giao được cho bộ đa ngành nào. Hệ quả là những vấn đề đó hình như bị buông lỏng quản lý. Nhập khẩu thực phẩm vào Việt Nam qua đường tiểu ngạch là ví dụ.

Để bố trí, sắp xếp lại hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các bộ quản lý đa ngành hay chuyên ngành, cần quyết tâm trong điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bên trong của các bộ đa ngành. Có sự vậy mới tránh được sự chồng chéo trùng lắp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước theo quan điểm ngành.



1.3. Quản lý nhà nước theo ngành

1.3.1. Tổng quan chung về quản lý nhà nước theo ngành

Quản lý nhà nước theo ngành tức quản lý nhà nước những lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội mang tính đặc thù. Quản lý nhà nước theo ngành là hoạt động quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước đối với các đơn vị, các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay hoạt động với cùng một mục đích giống nhau nhằm làm cho hoạt động của các tổ chức, đơn vị này phát triển một cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp ứng được yêu cầu của nhà nước và xã hội. Hoạt động quản lý theo ngành được thực hiện với hình thức, qui mô khác nhau, có thể trên phạm vi toàn quốc, trên từng địa hay một vùng lãnh thổ.



1.3.2. Pháp luật nhà nước về quản lý nhà nước theo ngành

Pháp luật quản lý theo ngành bao quát toàn diện các hoạt động của ngành và không bị giới hạn bởi phạm vi lãnh thổ. Pháp luật về quản lý theo ngành xác định nội dung quản lý theo ngành, xác định chủ thể quản lý nhà nước theo ngành, có trách nhiệm quản lý ngành trong phạm vi cả nước, đồng thời, phân định trách nhiệm của các cấp quản lý đối với hoạt động của ngành. Cùng với sự phát triển của ngành, hệ thống pháp luật của ngành không ngừng được hoàn thiện để tạo ra khuôn khổ pháp lý cần thiết cho vận động và phát triển của ngành. Ví dụ như ngành giáo dục và đào tạo, trước sự phát triển của giáo dục đại học, Luật Giáo dục là luật khung, chỉ mới quy định một số vấn đề chung về giáo dục đại học, các văn bản quản lý khác thì còn phân tán, hiệu lực pháp lý chưa cao, vì vậy, để đáp ứng yêu cầu quản lý ngành, Luật Giáo dục Đại học đã được xây dựng và ban hành, xác định vai trò chủ thể chính quản lý nhà nước giáo dục đại học là Bộ Giáo dục và Đại học. Có một thực tế là các ngành có vai trò, vị trí quan trọng đời sống kinh tế - xã hội là những ngành được quan tâm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật quản lý nhà nước về ngành.

- Luật Hải quan được xây dựng từ năm 2001 quy định quản lý nhà nước về hải quan đối với hàng hoá được xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh, phương tiện vận tải xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài; quy định về tổ chức và hoạt động của Hải quan. Các quy định này góp phần hình thành cơ cấu tổ chức quản lý nhà nước về hải quan có hệ thống và các cấp quản lý được phân giao nhiệm vụ và quyền hạn để thực hiện chức năng quản lý ngành.

- Luật doanh nghiệp được xây dựng nhằm tạo lập môi trường pháp lý cho sự ra đời của các loại hình doanh nghiệp. Luật cũng xác định nội dung quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, trách nhiệm quả lý của Chính phủ, các bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, quy định về cơ cấu, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đăng ký kinh doanh… Tất cả những quy định này nhằm đảm bảo hoạt động quản lý doanh nghiệp có hiệu lực, hiệu quả.

- Luật Di sản văn hóa năm 2001, sửa đổi, bổ sung năm 2009 xác lập các quy định quản lý nhà nước đối với di sản văn bản: Nội dung quản lý nhà nước về di sản văn hóa bao gồm: 1. Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển sự nghiệp bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa; 2. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về di sản văn hóa; 3. Tổ chức, chỉ đạo các hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa; tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về di sản văn hóa; 4. Tổ chức, quản lý hoạt động nghiên cứu khoa học; đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ chuyên môn về di sản văn hóa; 5. Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa; 6. Tổ chức, chỉ đạo khen thưởng trong việc bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa; 7. Tổ chức và quản lý hợp tác quốc tế về bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa; 8. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về di sản văn hóa. Luật cũng quy định thẩm quyền của Chính phủ, trách nhiệm quản lý theo ngành của Bộ Văn hoá, thể thao và du lịch, các bộ ngành liên quan, Uỷ ban nhân dân trong quản lý nhà nước đối với các di sản văn hoá.

1.3.3. Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành

a. Trung ương

Tùy theo mức độ chuyên ngành, chuyên môn hóa rộng hay hẹp mà các bộ có thể là bộ đa ngành. Mỗi một ngành chịu trách nhiệm quản lý nhà nước mang tính chuyên ngành.

Luật tổ chức chính phủ quy định “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật”.

Tùy theo từng giai đoạn khác nhau mà số lượng các bộ quản lý ngành sẽ khác nhau.

Ví dụ, hiện nay (2012) Chính phủ trung ương của Việt Nam chỉ có 22 bộ, cơ quan ngang bộ nhằm thực hiện quản lý nhà nước các vấn đề mang tính ngành, liên ngành cần quản lý. Nếu theo danh mục thống kê ngành kinh tế (21) thì có thể thấy các cơ quan quản lý nhà nước ngành có thể sự kết hợp của nhiều ngành theo niên giám thống kê. Đồng thời có những ngành của thống kê lại chia thành nhiều bộ.

b. Địa phương

Về nguyên tắc, chính quyền địa phương : Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Hai chủ thể này thực hiện quản lý nhà nước mang tính toàn diện tất cả các vấn đề (ngành) trên địa bàn lãnh thổ.

Giúp việc cho hoạt động quản lý nhà nước mang tính chuyên ngành trên địa bàn lãnh thổ được thực hiện thông qua các cơ quan chuyên môn. Số lượng các cơ quan chuyên môn mang tính chuyên ngành cũng như loại ngành do chính phủ quy định. Và trên nguyên tắc, không phải ở trung ương có bao nhiêu bộ ngành, ở địa phương cần có bấy nhiêu cơ quan chuyên môn.

Các cơ quan chuyên môn được tổ chức ở hai cấp hành chính: cấp tỉnh và cấp huyện.

Theo quy định thì các cơ quan chuyên môn thực hiện:

- Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và theo quy định của pháp luật.

- Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên.

Số lượng và tên gọi của các cơ quan chuyên môn có thể thay đổi. Danh sách cơ quan chuyên môn cấp tỉnh hiện hành gốm:

- Sở Nội vụ:

- Sở Tư pháp:

- Sở Kế hoạch và Đầu tư:

- Sở Tài chính:

- Sở Công Thương:

- Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn:

- Sở Giao thông vận tải:

- Sở Xây dựng:

- Sở Tài nguyên và Môi trường:

- Sở Thông tin và Truyền thông:

- Sở Lao động - Thương binh và Xã hội:

- Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch:

- Sở Khoa học và Công nghệ:

- Sở Giáo dục và Đào tạo:

- Sở Y tế:

- Thanh tra tỉnh:

- Văn phòng Ủy ban nhân dân.67/

Tất cả những chủ thể quản lý nhà nước theo ngành đều được pháp luật quy định. Ví dụ các cơ quan quản lý nhà nước về giáo dục bao gồm:

- Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về giáo dục;

- Chính phủ trình Quốc hội trước khi quyết định những chủ trương lớn có ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ học tập của công dân trong phạm vi cả nước, những chủ trương về cải cách nội dung chương trình của một cấp học; hằng năm báo cáo Quốc hội về hoạt động giáo dục và việc thực hiện ngân sách giáo dục;

- Bộ Giáo dục và Đào tạo chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục;

- Bộ, cơ quan ngang bộ phối hợp với Bộ Giáo dục và Đào tạo thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục theo thẩm quyền;

- Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục theo sự phân cấp của Chính phủ và có trách nhiệm bảo đảm các điều kiện về đội ngũ nhà giáo, tài chính, cơ sở vật chất, thiết bị dạy học của các trường công lập thuộc phạm vi quản lý, đáp ứng yêu cầu mở rộng quy mô, nâng cao chất lượng và hiệu quả giáo dục tại địa phương.

1.3.4. Những nội dung cơ bản về quản lý nhà nước theo ngành

- Xây dựng hệ thống văn bản pháp luật có liên quan;

- Xây dựng chiến lược, chính sách phát triển ngành;

- Xây dựng các chương trình, dự án phát triển ngành mang tính quy hoạch;

- Tìm kiếm nguồn ngân sách hỗ trợ phát triển ngành;

- Hợp tác quốc tế trong phát triển ngành;

- Phát triển nguồn nhân lực ngành;

- Xây dựng bộ máy quản lý nhà nước theo ngành;

Nội dung quản lý nhà nước theo ngành được quy định cụ thể trong từng luật chuyên ngành. Có thể lựa chọn từng luật phù hợp với ngành hay địa phương để giới thiệu. Ví dụ: Nội dung quản lý nhà nước về giáo dục trong Luật Giáo dục quy định:

- Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển giáo dục;

- Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục; ban hành điều lệ nhà trường; ban hành quy định về tổ chức và hoạt động của cơ sở giáo dục khác;

- Quy định mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục; tiêu chuẩn nhà giáo; tiêu chuẩn cơ sở vật chất và thiết bị trường học; việc biên soạn, xuất bản, in và phát hành sách giáo khoa, giáo trình; quy chế thi cử và cấp văn bằng, chứng chỉ;

- Tổ chức, quản lý việc bảo đảm chất lượng giáo dục và kiểm định chất lượng giáo dục;

- Thực hiện công tác thống kê, thông tin về tổ chức và hoạt động giáo dục;

- Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục;

- Tổ chức, chỉ đạo việc đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục;

- Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để phát triển sự nghiệp giáo dục;

- Tổ chức, quản lý công tác nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ trong lĩnh vực giáo dục;

- Tổ chức, quản lý công tác hợp tác quốc tế về giáo dục;

- Quy định việc tặng danh hiệu vinh dự cho người có nhiều công lao đối với sự nghiệp giáo dục;

- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về giáo dục; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về giáo dục68/.

2. QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC THEO PHÂN CHIA LÃNH THỔ

2.1. Phân chia vùng kinh tế theo lãnh thổ

2.1.1. Tổng quan chung về phân chia vùng kinh tế theo lãnh thổ

Lãnh thổ (territory) là một thuật ngữ có nhiều nghĩa khác nhau. Trong chính trị học, có thể hiểu lãnh thổ theo những cách tiếp cận theo chủ quyền; quyền lực; trong nhiều lĩnh vưc khoa học khác, lãnh thổ cũng có thể được tiếp cận theo khu vực mà một ai đó chiếm giữ, ngay cả động vật chiếm giữ.

Trong quản lý, việc phân chia lãnh thổ gắn liên với một quốc gia nhất định và cũng có nhiều cách tiếp cận.

Ở nhiều nước như Canada, Australia, lãnh thổ (territory) được sử dụng để phân biệt với những vùng quản lý hành chính nhà nước được xác định nhiều quyền tự quản lý như Tỉnh hay bang.

Một số tài liệu gọi lãnh thổ là một vùng đất nằm trong chủ quyền của quốc gia; cũng có thể coi lãnh thổ là một vùng được đánh dấu phạm vi nhằm những mục tiêu nhất định.

Tuy nhiên, lãnh thổ cũng có thể hiểu theo nghĩa đơn giản hơn của địa lý kinh tế. Lãnh thổ được hiểu như là một vùng lãnh thổ có những đặc trưng kinh tế - chính trị- văn hóa, xã hội chạy dài trên một vùng đất, biển nhất định. Ví dụ, các nước theo Đạo hồi nằm trên vùng Vịnh Pexich cũng là thể gọi là vùng lãnh thổ Đạo hồi.

Trong nhiều tài liệu thuật ngữ lãnh thổ và địa phương gắn liền và sử dụng tahy thể lẫn nhau khi coi địa phương là một vùng lãnh thổ có những đặc trưng, đặc điểm nhất định nhằm phân biệt nó với các vùng đất (lãnh thổ khác).

2.1.2. Một số cách tiếp cận về phân chia vùng kinh tế theo lãnh thổ

Phân chia vùng lãnh thổ theo cách tiếp cận chung, chưa phụ thuộc vào mục tiêu, ý định của các nhà quản lý (nhà nước) thường dựa vào những tiêu chí chung, phổ biến đặc trưng cho kinh tế, chính trị, văn hóa xã của vùng đất đó. Do đó, không có một chuẩn mực để phân chia quốc gia theo những vùng, lãnh thổ.

Dưới thời Pháp thuộc, Pháp chia Việt Nam theo ba vùng khác nhau: Nam Bộ; Trng bộ và Bắc bộ. Và tiếp theo sau đó, chúng ta cũng chia lãnh thổ quốc gia thành các vùng lãnh thổ khác.

a. Vùng kinh tế

Đây là cách phân chia được thực hiện trong hai lần Việt Nam xây dựng “tổng sơ đồ phát triển kinh tế - xã hội 1980-1986 và 1986-1990.

Theo Tổng sơ đồ phân bổ lực lượng sản xuất, các vùng kinh tế ở Việt Nam thường được hiểu tương đương với vùng địa lý, gồm: Đông Bắc Bộ, Tây Bắc Bộ, Đồng bằng sông Hồng, Bắc Trung Bộ, Duyên hải Nam Trung Bộ, Tây Nguyên, Đông Nam Bộ và Đồng bằng sông Cửu Long. Gắn với từng vùng đó, chính phủ đã tiến hành nghiên cứu một số vấn đề liên quan đến phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, những chiến lược phát triển như trên không khả thi khi triển khai do thiếu một cơ quan quản lý mang tính “vùng”.

Trong xu hướng phát triển chung, các vùng trên nổi lên một số vùng lận cận một số tỉnh có trình độ phát triển kinh tế - xã hội cao hơn làm trung tâm và xây dựng thành vùng vùng kinh tế trọng điểm như vùng Kinh tế trọng điểm: Bắc Bộ, Trung Bộ, phía Nam và Đồng bắng Sông Cửu long.Theo đề xuất của Bộ xây dựng về quy hoạch xây dựng, sẽ chia Việt Nam thành 9 vùng.

Tuy nhiên, dù có phê duyệt các vùng trên bằng quyết định của Thủ tướng chính phủ, thì hoạt động quản lý theo các vùng trên sẽ mang tính tương đối và phụ thuộc vào trung ương, hơn là các địa phương. Nếu không gắn vùng lãnh thổ đó với một cơ quan quản lý nhà nước mang tính lãnh thổ, mọi ý tưởng về quản lý sẽ không thành công.

b. Vùng công nghiệp

Cũng có thể chia lãnh thổ quốc gia thành các lãnh thổ nhỏ hơn, thành các vùng lấy tiêu chí phát triển công nghiệp. Mỗi quốc gia có những cách khác nhau để xác định tiêu chí vùng công nghiệp và cũng có thể phân chia thành nhiều vùng (lãnh thổ) chức năng các loại.Ở Việt Nam, công nghiệp được phân chia thành 6 vùng 69/.



c. Vùng nông nghiệp

Việt Nam là đất nước sản xuất nông nghiệp. Do đó, chia quốc gia thành các vùng mang tính chất sinh thái nông nghiệp được quan tâm. Hiện nay, có thể chia thành 8 vùng sinh thái nông nghiệp như sau:

- Vùng Tây Bắc: gồm 4 tỉnh Lai Châu, Điện Biên, Sơn La, Hoà Bình.

- Vùng Đông Bắc: gồm 11 tỉnh Cao Bằng, Lạng Sơn, Bắc Kạn, Thái Nguyên, Quảng Ninh, Bắc Giang, Lào Cai, Yên Bái, Hà Giang, Tuyên Quang, Phú Thọ.

- Vùng đồng bằng sông Hồng: gồm 11 tỉnh Hải Phòng, Hải Dương, Bắc Ninh, Hưng Yên, Hà Nội, Hà Tây, Thái Bình, Nam Định, Hà Nam, Ninh Bình, Vĩnh Phúc.

- Vùng Bắc Trung bộ: gồm 6 tỉnh Thanh Hoá, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên - Huế.

- Vùng Nam Trung bộ: gồm 5 tỉnh Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hoà.

- Vùng Tây Nguyên: gồm 5 tỉnh Lâm Đồng, Đắk Nông, Đắc Lắc, Gia Lai, Kon Tum.

- Vùng Đông Nam bộ: gồm 6 tỉnh Đồng Nai, Bình Dương, Bình Phước, Tây Ninh, Thành phố Hồ Chí Minh, Ninh Thuận, Bình Thuận.

- Vùng Tây Nam bộ: gồm 13 tỉnh Long An, Bến Tre, Đồng Tháp, Sóc Trăng, Vĩnh Long, Cần Thơ, Hậu Giang, Tiền Giang, Bạc Liêu, Cà Mau, Kiên Giang, An Giang, Trà Vinh.



d. Vùng sâu, vùng xa: Dựa vào một số tiêu chi đặc biệt khó khăn về kinh tế, nhà nước cũng phân loại vùng lãnh thổ thuộc diện co các xã khó khăn.

e. Khu vực đô thị:Căn cứ vào những tiêu chí về đô thịđể phân chia thành các vùng đô thị70/.

g. Khu vực nông thôn:Ngoài khu vực đô thị hay các vùng đô thị, thì còn lại là các vùng, lãnh thổ nông thôn.

Điều cần chú ý là tất cả các cách phân loại vùng lãnh thổ nêu trên chỉ mang tính đặc trưng kinh tế - kỹ thuật hay các yếu tố của sự phát triển. Điều đó sẽ không có nhiều ý nghĩa khi xác định các yêu cầu về quản lý mà chỉ là những định hướng chung.



2.1.3. Phân chia địa giới hành chính

Cho đến nay, chưa có định nghĩa thống nhất về địa giới hành chính. Các văn bản pháp luật cũng chưa đưa ra được một định nghĩa chính thức về cách thức xác định địa giới hành chính. Một số tài liệu tham khảo nước ngoài về địa giới hành chính (administrative boundary): ranh giới của một vùng lãnh thổ chịu sự quản lý của các chủ thế xác định.

Có thể thống nhất môt số cách tiếp cận về địa giới hành chính:

Địa giới hành chính là ranh giới phân biệt đất đai và số dân của địa phương này với địa phương khác do cấp quản lý có thẩm quyền quy định.

Địa giới hành chính là cơ sở pháp lý để phân vạch ranh giới trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương đối với dân cư, đất đai và mọi hoạt động khác thuộc phạm vi cấp quản lý.

Đường ranh giới phân chia các đơn vị hành chính, cơ sở pháp lí phân định phạm vi trách nhiệm của bộ máy hành chính nhà nước các cấp trong việc quản lí dân cư, đất đai, kinh tế, chính trị văn hoá và xã hội ở địa phương.



a. Nguyên tắc chung phân chia địa giới hành chính

Cho đến nay, các nước cũng như Việt Nam chưa có một nguyên tắc thống nhất để phân chia địa giới hành chính các cấp. Các tiêu chí cụ thể để xác định ranh giới của các lãnh thổ hành chính cũng chưa được xác định cụ thể. Một vài tiêu chí để xác định khu đô thị (thành phố trực thuộc trung ương) cũng chưa thật rõ ràng (ví dụ vùng ngoại ô sẽ đến ranh giới nào). Nhiều nước trên thế giới cũng tương tự. Chính vì vậy, cùng tên gọi là “tỉnh”, nhưng có những tỉnh diện tích rất lớn, có những tỉnh diện tích lại nhỏ hơn nhiều lần, trong khi đó, tiêu chí dân số cũng chịu thách thức tương tự.

Do đó, mỗi một vùng lãnh thổ được xác định thông qua địa giới hành chính có thể phụ thuộc vào một số yếu tố có tính nguyên tắc sau:

- Tính lịch sử của quá trình hình thành vùng lãnh thổ được xác định bằng một ranh giới cụ thể;

- Tính xã hội của vùng lãnh thổ như nét chung về phong tục tập quán; diện tích đất đai (đất tự nhiên, xây dựng, canh tác, mặt nước), dân số, các mối quan hệ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, dân tộc, lịch sử, truyền thống, tập quán và tình cảm của dân cư địa phương.

- Mỗi một ranh giới hành chính được xác định dựa trên một văn bản mang tính pháp lý của quốc gia. Ví dụ, Việt Nam được xác lập thông qua văn bản pháp luật của Quốc hội (nghị quyết) hoặc văn bản lập quy của chính phủ (nghị định);

- Địa giới hành phải được xác định rõ ràng bằng những mốc, những dấu hiệu cụ thể có tính pháp lý. Ví dụ, trong quyết định của Bộ Tài nguyên và Môi trường, quy định một số yếu tố để xác định, thể hiện địa giới hành chính.
b. Lịch sử phân chia địa giới hành chính ở Việt Nam qua 4 Hiến pháp: 1946, 1959,1980 và 1992

Về nguyên tắc chung, Hiến pháp là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất xác định các hình thức phân chia quốc gia thành các vùng lãnh thổ. Nhưng việc xác định ranh giới của các vùng lãnh thổ thuộc các cấp khác nhau, các Hiến pháp đều không quy định. Việc thành lập, giải thể, hợp nhất, sáp nhập các vùng lãnh thổ khác nhau được thực hiện bằng các loại văn bản khác.

Tên gọi và số lượng trật tự lớn nhỏ của các vùng lãnh thổ có thể khác nhau qua các thời kỳ. Nhưng nguyên tắc chung là các vùng lãnh thổ nhỏ nằm trong vùng lớn và vùng lãnh thổ lớn nhất là vùng sát với trung ương.

- Hiến pháp 1946

Điều 57, Hiến pháp năm 1946 quy định: Nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Vùng lãnh thổ hay địa giới hành chính thời kỳ này được phân thành 4 cấp, ngoài các cấp xã, huyện, tỉnh và cấp Bộ (có 3 Bộ: Bắc Bộ, Trung Bộ, Nam Bộ)71/.

- Hiến pháp 1959

Theo Hiến pháp năm 1959, Việt Nam Dân chủ Cộng hòa vùng lãnh thổ được phân định như sau:

+ Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương;

+ Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã;

+ Huyện chia thành xã, thị trấn.

+ Các đơn vị hành chính trong khu vực tự trị do luật định72.

So với Hiến pháp 1946, vùng lãnh thổ sát với trung ương không còn là bộ mà là tỉnh và cùng với tỉnh có vùng lãnh thổ gắn với tên gọi khu tự trị.

- Hiến pháp 1980

Theo Hiến pháp 1980, vùng lãnh thổ quốc gia được chia thành:

+ Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương;

+ Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

+ Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

- Hiến pháp 1992

Phân chia địa giới hành chính và gắn với nó là các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:

+ Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

+ Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

+ Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Nói tóm lại, qua cả bốn bản hiến pháp, phân chia vùng lãnh thổ và địa giới hành chính ở Việt Nam về nguyên tắc có ba cấp. Quy mô của từng vùng lãnh thổ không được xác định một cách tuyệt đối. Số lượng thường biến động qua các thời kỳ với tất cả các loại, cấp vùng lãnh thổ73.



c. Địa giới hành chính và chính quyền địa phương

Xét về nguyên tắc chung, phân chia vùng lãnh thổ quốc gia và xâc định rõ địa giới hành chính của từng vùng lãnh thổ nhằm để thực hiện các hoạt động quản lý trên từng vùng lãnh thổ đó.

Trong thuật ngữ chính quyền địa phương ở Việt Nam có thể hiểu bao gồm hai nhóm yếu tố: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (có thời kỳ được gọi là Ủy ban hành chính).

Trong một số thời kỳ, các vùng lãnh thổ có địa giới hành chính xác định nhưng không đồng thời tồn tại cả hai chủ thể quản lý đó. Điều đó cũng có nghĩa là những vùng lãnh thổ gắn với địa giới hành chính mà chỉ có Ủy ban nhân dân hay Ủy ban hành chính thì mô hình quản lý ở đó mang tính hành chính hơn là chính quyền địa phương đầy đủ.



- Hiến pháp 1946 quy định:

+ Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông, trực tiếp bầu ra.

+ Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính.

+ Ở bộ và huyện, chỉ có Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng các xã bầu ra.

Như vậy, xét về nguyên tắc chính quyền địa phương, thì chỉ ở tỉnh, thành phố, thị xã, xã có chính quyền địa phương (bao gồm Hội đồng hhân dân và Ủy ban hành chính).

Vùng lãnh thổ huyện và bộ không có hội đồng nhân dân. Đây là một mô hình đặc biệt.



- Hiến pháp 1959 quy định:

+ Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính.

+ Các thành phố có thể chia thành khu phố có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính theo quyết định của Hội đồng Chính phủ.

+ Hội đồng nhân dân bầu ra Uỷ ban hành chính và có quyền bãi miễn các thành viên của Uỷ ban hành chính.

+ Hội đồng nhân dân bầu và bãi miễn Chánh án Toà án nhân dân cấp mình.

Xét trên quan điểm chính quyền địa phương thì Hiến pháp 1959 xác định các vùng lãnh thổ gắn với địa giới hành chính xác định là đơn vị hành chính và mỗi đơn vị hành chính đều có đủ cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Khác với Hiến pháp 1946, một số vùng lãnh thổ có ranh giới được xác định nhưng không có chính quyền địa phương (tức không có Hội đồng nhân dân do nhân dân địa phương bầu ra).



- Hiến pháp 1980 quy định:

+ Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương;

+ Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

+ Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

+ Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

+ Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban nhân dân và chánh án tòa án nhân dân cùng cấp

Theo quy định trên, tất cả các vùng lãnh thổ, các đơn vị hành chính đều có đầy đủ cả hai nhóm yếu tố: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

- Hiến pháp 1992 quy định:

+ Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

+ Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

+ Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

+ Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định.

Như vậy, so với ba bản Hiến pháp trước đây, quyền quyết định có hay không có chính quyền địa phương hoàn chỉnh tại các vùng lãnh thổ, các đơn vị hành chính được trao cho luật quy định. Điều này có thể dễ dàng hơn khi sửa đổi.

Theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thì: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây:

+ Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);

+ Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);

+ Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)74.

Từ 1994 đến nay, hệ thống tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương luôn đồng thời có mặt đầy đủ hai chủ thể là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trừ 10 tỉnh, thành phố thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận, huyện, phường theo Nghị quyết trung ương lần thứ 5 Khóa X. Điều này cũng sẽ giống như mô hình trước đây đã quy định, sẽ có những vùng lãnh thổ không có chính quyền địa phương đầy đủ mà chỉ có tổ chức hành chính nhà nước.




1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   37


Cơ sở dữ liệu được bảo vệ bởi bản quyền ©hocday.com 2019
được sử dụng cho việc quản lý

    Quê hương