Hình Mô hình hệ sinh thái xã hội lấy con người là trung tâm 31 Hình Vùng trong bậc thang không gian lãnh thổ 40 Bảng Thiệt hại nông nghiệp trong giai đoạn 2010-2014 58 Hình 2

Hình 3.19. Khó khăn trong liên kết ứng phó với BĐKH ở vùng ĐBSCL

1) Khung pháp lý và chính sách về lồng ghép BĐKH trong các quy hoạch, kế hoạch phát triển chưa đề cập đến quy hoạch vùng. Mặc dù Luật Quy hoạch đô thị xem xét BĐKH thông qua các quy định về đánh giá môi trường chiến lược nhưng Luật này không bao gồm quy hoạch vùng. Bên cạnh đó, trong khi Luật Xây dựng đề cập đến quy hoạch vùng thì lại chưa có những quy định trong ngành xây dựng về việc lồng ghép BĐKH trong quy trình quy hoạch và hoạch định chính sách ở cấp vùng.

2) Bản chất vấn đề BĐKH là vấn đề mang tính liên ngành, trong khi sự mâu thuẫn về lợi ích của các bên liên quan khác nhau gây ra khó khăn trong quá trình hài hòa lợi ích của các bên. Ở Việt Nam, các chính sách và trách nhiệm ứng phó với BĐKH thường gắn liền với những ngành liên quan đến môi trường, dẫn đến thực tế là BĐKH chưa được các ngành khác xem xét đầy đủ. Các Bộ, ngành xây dựng kế hoạch hành động ứng phó BĐKH của từng ngành, trong khi vẫn còn thiếu các cơ chế phối hợp giữa các ngành trong lĩnh vực này.

3) Một số vấn đề về BĐKH đòi hỏi sự cam kết và hành động ở cấp vùng, nhưng hiện tại vẫn còn thiếu cơ chế phối hợp giữa các tỉnh trong việc quản lý và thực hiện các quy hoạch vùng. Các quy hoạch vùng đang được xây dựng với tư duy về trách nhiệm cụ thể của từng tỉnh chứ không phải với sự hợp tác chặt chẽ giữa các bên liên quan trong cùng một quy trình. Do đó, vẫn chưa đi đến một kế hoạch đầu tư để huy động các nguồn lực nhằm thực hiện những nỗ lực chung trong phát triển vùng bền vững. Trong nhiều trường hợp, các giải pháp công trình nhằm thích ứng với BĐKH được áp dụng trong một đơn vị hành chính, nhưng chưa xem xét ảnh hưởng đối với toàn vùng, dẫn đến sự gia tăng rủi ro thiên tai cho các khu vực khác trong vùng. Thực tế là mỗi tỉnh chỉ tập trung vào các tác động, giải pháp trong địa giới hành chính của mình nên đã bỏ qua các cơ hội phát triển kinh tế dựa trên những nguồn lực đa dạng, đồng thời hạn chế việc thực hiện các sáng kiến về ứng phó với BĐKH trong sự hợp tác với các tỉnh trong vùng. Điều này cho thấy những thách thức về thể chế cần được giải quyết thông qua đổi mới phương pháp luận quy hoạch vùng và những thay đổi trong cơ cấu quản trị địa phương.

4) Trước những tác động tiêu cực của BĐKH và những hậu quả nặng nề do BĐKH gây ra, việc đề xuất và thực hiện những kế hoạch ứng phó của từng địa phương là vô cùng quan trọng. Tuy nhiên, trong các kế hoạch hành động của các địa phương mới chỉ tính đến việc huy động tối đa sức người, sức của và cơ chế vận hành của các sở, ban, ngành địa phương chứ chưa chú trọng tới lợi ích của việc liên kết vùng trong ứng phó với thiên tai và BĐKH. Do đó, việc đưa liên kết vùng vào các nội dung của kế hoạch hành động là rất ít. Mới chỉ có một số tỉnh đề cập đến trong các văn bản, kế hoạch như đã nêu trên còn việc triển khai trên thực tế thì hầu hết đều chưa được thực hiện và ngay bản thân các tỉnh đó cũng chưa có cơ chế nhằm đưa kế hoạch thực hiện và giám sát liên kết vùng vào các hoạt động ứng phó với BĐKH.

5) Hoạt động liên kết giữa các địa phương mới chỉ được triển khai nhờ các chương trình, dự án hợp tác với các tổ chức quốc tế, tổ chức phi Chính phủ và nhận được sự quan tâm của một số hội nghị và diễn đàn. Những hoạt động trợ giúp của các chương trình, dự án đã bước đầu xây dựng được mạng lưới liên kết một số tỉnh nằm trong chương trình, dự án; xây dựng được kế hoạch ứng phó với thiên tai và BĐKH phù hợp với điều kiện tự nhiên, sinh thái và kinh tế xã hội của từng tỉnh; lập kế hoạch và nội dung liên kết giữa các tỉnh về nhiều nội dung ứng phó với BĐKH: chia sẻ thông tin; xây dựng hệ thống quan trắc, cảnh báo sớm thiên tai và BĐKH; xây dựng củng cố hệ thống đê bao, hồ đập, các công trình ven biển; bảo vệ hệ sinh thái…

6) Liên kết vùng trong ứng phó với BĐKH sở dĩ khó thực hiện và nếu có thực hiện thì khó có hiệu quả cao do còn nhiều vấn đề bất cập cần phải giải quyết. Đó là:

- Thiếu “nhạc trưởng” trong hoạt động điều phối liên kết vùng trong ứng phó với BĐKH là hạn chế lớn nhất hiện nay. Các nội dung liên kết hầu hết là do tự thỏa thuận, chưa có sự chỉ đạo của Chính phủ, không được điều phối và triển khai như mong muốn; mặt khác không tạo ra được cơ chế để giải quyết mâu thuẫn về lợi ích giữa các địa phương tham gia liên kết. Việc thiếu một cơ quan đầu mối và một cơ chế điều phối có hiệu quả, hiệu lực để phối hợp hành động, điều hòa lợi ích, giải quyết bất cập và làm cầu nối với Chính phủ khiến cho liên kết vùng trong phát triển kinh tế xã hội nói chung và ứng phó với BĐKH nói riêng ở Việt Nam khó ràng buộc, ít cơ hội thành công.

- Thiếu cơ chế tài chính cho hoạt động liên kết vùng trong ứng phó với BĐKH. Hoạt động liên kết vùng về bản chất vượt quá khuôn khổ riêng của từng địa phương. Trong bối cảnh các tỉnh hiện nay phải nhận trợ cấp từ Trung ương (một số tỉnh thậm chí còn chưa tự chủ được đến cả chi thường xuyên) nguồn lực cho phát triển địa phương còn hạn chế, vì vậy không có tài chính để triển khai những hoạt động của toàn vùng. Các cam kết hợp tác và liên kết hiện nay chủ yếu xuất phát từ ý chí chính trị chứ chưa có các biện pháp cụ thể và bằng những lực lượng vật chất cụ thể.

- Thiếu một cơ chế chia sẻ thông tin về BĐKH giữa chính quyền các địa phương trong vùng. Mặc dù mỗi tỉnh, thành trong vùng đều xây dựng kế hoạch ứng phó riêng nhưng vì nhiều lý do khác nhau, những thông tin chính sách quan trọng này lại chưa được chia sẻ giữa các địa phương một cách hiệu quả. Khi không có thông tin về chính sách của các tỉnh bạn thì rất khó để các tỉnh có thể cùng nhau thảo luận các chương trình hợp tác và liên kết.

CHƯƠNG IV: ĐỀ XUẤT QUAN ĐIỂM, CHIẾN LƯỢC

VÀ GIẢI PHÁP CƠ CHẾ, CHÍNH SÁCH LIÊN KẾT VÙNG TRONG

ỨNG PHÓ VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU Ở VIỆT NAM

4.1. Bối cảnh phát triển mới ảnh hưởng đến liên kết vùng nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu ở Việt Nam

4.1.1. Bối cảnh mới quốc tế và khu vực

4.1.1.1. Bối cảnh toàn cầu

- Xu thế toàn cầu hóa:

Xu thế toàn cầu hóa giúp các nước gia tăng phát triển kinh tế và trao đổi giá trị văn hóa - xã hội; làm mờ đi rào cản kinh tế theo chủ quyền và biên giới quốc gia bằng các hiệp ước quốc tế, đẩy lùi được chính sách bao vây cô lập, tiếp thu được các tiến bộ khoa học và công nghệ, từng bước đưa nền kinh tế vào môi trường cạnh tranh, thúc đẩy chuyển dịch kinh tế nâng cao hiệu quả sản xuất. Bên cạnh những lợi thế đó, các nước cũng đang phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức, đặc biệt là từ các cuộc khủng hoảng lớn mang quy mô toàn cầu trong bối cảnh biến đổi khí hậu.

Thực vậy, sự nóng lên toàn cầu và nước biển dâng là một trong những thách thức nghiêm trọng nhất đối với loài người trong thế kỷ XXI. Tuy nhiên, mức độ ảnh hưởng của nó khác nhau tùy theo điều kiện địa lý, mức độ phát triển và các biện pháp thích ứng được áp dụng. Do đó, để phát huy được lợi thế từ xu thế toàn cầu hóa và hạn chế những bất lợi của xu thế này trong bối cảnh biến đổi khí hậu, nhất thiết phải thực hiện một hệ thống giải pháp đồng bộ, nhất là quan tâm đến tính kết nối giữa các vùng, các quốc gia với nhau. Thực chất mối liên kết vùng trong bối cảnh BĐKH hình thành sự phụ thuộc qua lại lẫn nhau dựa trên sự phụ thuộc về tính dễ bị tổn thương bởi ảnh hưởng của thiên tai và BĐKH trong dài hạn; hay phụ thuộc lẫn nhau về mức độ nhạy cảm trong ngắn hạn.

Trong xu thế này, xuất hiện sự bất cân xứng trong mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau, các quốc gia đang phát triển rất dễ chịu sự chi phối về kinh tế trong giải quyết các vấn đề môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu. Khi các khu vực chịu sự phụ thuộc chặt chẽ về kinh tế, quá trình đàm phán về các vấn đề môi trường toàn cầu sẽ chịu sự chi phối bởi các khu vực gây ô nhiễm chính trong các vấn đề cắt giảm khí thải nhà kính, phá rừng... Các vấn đề môi trường liên vùng được tham gia thảo luận và đưa ra giải pháp hài hòa lợi ích giữa các bên thông qua các nguồn tài trợ và xúc tiến phát triển công nghệ nhằm thích ứng hiệu quả với thiên tai và biến đổi khí hậu. Đặc biệt, thúc đẩy các mô hình phát triển bền vững nhằm giảm thiểu các bon trên quy mô toàn cầu, như xu hướng kinh tế xanh - một phương thức chuyển đổi quan trọng trong bối cảnh biến đổi khí hậu.

- Các thỏa thuận quốc tế liên quan đến biến đổi khí hậu: Hội nghị lần thứ 10 các bên tham gia Nghị định thư Kyoto (CMP10); Hội nghị lần thứ 20 của Liên Hiệp Quốc về chống biến đổi khí hậu COP-20 diễn ra tại thủ đô Lima (Peru) và COP -21 diễn ra tại Pari (Pháp) hướng tới một thỏa thuận về giới hạn mức khí thải gây hiệu ứng nhà kính, trên cơ sở đó các quốc gia xây dựng kế hoạch hành động phù hợp với bối cảnh và hoàn cảnh của riêng mình.

Thực tế, hiện nay đang xảy ra mâu thuẫn giữa các quốc gia trong giải quyết vấn đề ô nhiễm môi trường và phát thải khí nhà kính. Các nước nghèo hiện đang sử dụng phần lớn nguồn nhiên liệu hóa thạch đổ lỗi cho các nước giàu trong quá khứ phải nhận trách nhiệm lớn hơn khi giải quyết vấn đề môi trường. Trong khi, một số quốc gia cho rằng các nền kinh tế mới nổi cũng phải chia sẻ trách nhiệm bởi trên thực tế Trung Quốc hiện là quốc gia thải khí CO₂ nhiều nhất thế giới. Mỹ và nhiều nước giàu trong bối cảnh khó khăn về kinh tế càng không muốn hỗ trợ tài chính cho các nước nghèo trong cuộc chiến này với lý do Nghị định thư Kyoto không đề ra giới hạn về lượng khí thải với Trung Quốc và các nền kinh tế mới nổi khác. Như vậy, hành động không đủ mạnh của những nước giàu nhất đang chuyển gánh nặng cho những người dân nghèo nhất thế giới và họ đang lảng tránh trách nhiệm trong một cuộc khủng hoảng lâu dài được dự báo. Với mâu thuẫn lợi ích khó giải quyết trên đây sẽ ảnh hưởng rất lớn tới tiến trình thực hiện các giải pháp ứng phó với ô nhiễm môi trường và biến đổi khí hậu, do đó xu thế liên kết vùng trong ứng phó với thiên tai và biến đổi khí hậu rất khó có thể hiện thực hóa trong tương lai.

4.1.1.2. Bối cảnh phát triển tại các khu vực

a. Bối cảnh phát triển tại Châu Âu:

Nếu như sự xuất hiện của Chính sách Môi trường Châu Âu (1960) là nền tảng và động lực phát triển kinh tế-xã hội, thì sự điều chỉnh chính sách này cho tới ngày nay đã và đang hình thành bối cảnh liên kết vùng mới trong khu vực. Điều này không chỉ điều chỉnh các hành động cũng như nhận thức của các quốc gia nội khối, mà còn ảnh hưởng tới chính sách liên kết vùng tại Việt Nam, đặc biệt trong vấn đề ứng phó với thiên tai và BĐKH trên cơ sở tích hợp hai mục tiêu phát triển và bảo vệ môi trường vào chính sách phát triển vùng.

Tiêu biểu cho mối liên kết này là giải quyết các vấn đề môi trường trên cơ sở hợp tác của 4 quốc gia thuộc EU (Hy Lạp, Ý, Slovenia và Croatia) với 4 quốc gia chưa tham gia EU (Albania, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Serbia), hình thành nên vùng Adriatic Ionian (nằm trong khu vực biển Adriatic - một phần của Địa Trung Hải và quần đảo Ionian - quần đảo của Hy Lạp). Ba chương trình liên kết (Danube, cửa ngõ Đông Nam và Balkan-Địa Trung Hải) nhằm đảm bảo mục tiêu tăng trưởng bền vững và ứng phó với BĐKH trở thành cách tiếp cận phù hợp để giải quyết vấn đề quan trọng của vùng.

Như vậy, bối cảnh mới trong quan hệ quốc tế tại Châu Âu hình thành những thay đổi nhất định nhằm đáp ứng yêu cầu “Tăng trưởng kinh tế đi đôi với đảm bảo bền vững về mặt môi trường và không gây bất ổn quá mức về mặt xã hội”. Điều này dẫn tới một xu thế tất yếu là các nước kém phát triển hơn có xu hướng muốn sát nhập hoặc liên kết với EU để tiếp cận hỗ trợ về nguồn tài trợ về tài chính và khoa học công nghệ. Tuy nhiên, để có mối liên kết này các quốc gia kém phát triển cũng phải đảm bảo được các tiêu chuẩn về môi trường chung của khối. Đây chính là giới hạn về lợi ích kinh tế khiến các nước gia nhập phải thay đổi công nghệ sản xuất theo hướng thân thiện với môi trường, đồng thời chuyển các cơ sở kinh tế có khả năng gây ô nhiễm môi trường sang các nước có tiêu chuẩn môi trường thấp hơn, như Việt Nam. Quá trình này khiến các quốc gia đang phát triển phải đối mặt trực tiếp với các vấn đề môi trường từ những công nghệ lạc hậu hay gây ô nhiễm từ Châu Âu làm cho công tác ứng phó vốn đã khó khăn trở nên ngày càng trầm trọng hơn. Về lâu dài, quá trình này khiến sự mất cân đối trong phát triển giữa các vùng lãnh thổ, điển hình là chênh lệch về thu nhập và chất lượng môi trường giữa các vùng. Đây là mối quan tâm và trở thành mục tiêu lớn cần hướng tới trong bài toán liên kết vùng. Xuất phát từ lý do này, các quốc gia tự hình thành liên kết với nhau dựa trên các mục tiêu của Liên minh Châu Âu tự đặt ra: “... thúc đẩy tiến bộ xã hội và kinh tế, tỷ lệ việc làm cao và đạt tới mức phát triển bền vững và cân đối, đặc biệt là qua việc tạo dựng một khu vực không có biên giới nội bộ, tăng cường gắn kết kinh tế và xã hội...” và cộng đồng đóng vai trò “... thúc đẩy sự phát triển bền vững và cân đối của các hoạt động kinh tế, tỷ lệ việc làm và bảo hiểm xã hội cao... và gắn kết kinh tế, xã hội, đoàn kết giữa các quốc gia thành viên” (Theo điều 2 của Hiệp ước thành lập EU).

Bảng 4.1. Chỉ số tích hợp môi trường trong Chương trình Liên minh Châu Âu

Lựa chọn tích hợp đầu tiên	Lựa chọn tích hợp thứ hai	Lựa chọn tích hợp thứ ba
- Theo cấu trúc ngang. - Tiến hành điều tra tham vấn bên ngoài hay các đánh giá độc lập của Ủy ban. - Các ảnh hưởng có giới hạn.	- Theo cấu trúc đứng. - Ủy ban về môi trường tiến hành đánh giá dự án. - Ngân sách môi trường.	- Chiến lược. - Đánh giá của các chuyên gia bên ngoài về môi trường. - Xây dựng yếu tố cạnh tranh vùng về lĩnh vực môi trường.