Hình Mô hình hệ sinh thái xã hội lấy con người là trung tâm 31 Hình Vùng trong bậc thang không gian lãnh thổ 40 Bảng Thiệt hại nông nghiệp trong giai đoạn 2010-2014 58 Hình 2

Pháp lệnh phòng chống lụt, bão năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 2000 đã sớm đưa nội dung về phòng ngừa, bão lũ lâu dài (Điều 10, PL 2000). Trong đó, đã đưa ra các nội dung gồm: (i) Tổ chức đầu tư hệ thống thu thập thông tin về sự biến động thời tiết toàn cầu, thời tiết khu vực và từng vùng trong cả nước; xử lý thông tin để nâng cao chất lượng dự báo, cảnh báo phục vụ điều hành chỉ đạo, chỉ huy phòng ngừa lụt bão; (ii) lập quy hoạch, tiêu chuẩn phòng chống lụt, bão cho từng vùng để làm cơ sở cho việc lập kế hoạch, xây dựng công trình và phương án phòng, chống lụt bão; (iii) lập kế hoạch củng cố, đầu tư xây dựng công trình phòng, chống lụt, bão; xây dựng, tu bổ, bảo vệ đề điều; nạo vét lòng sông; bảo vệ và trồng rừng phòng hộ đầu nguồn, dải cây chắn sóng, chắn gió, chắn cát ven sông, ven biển; (iv) quy hoạch hợp lý vùng dân cư, công trình cơ sở hạ tầng ở các khu vực thường chịu tác động của lụt, bão; (v) xác định cơ cấu sản xuất nông nghiệp, ngư nghiệp phù hợp và thích nghi với lụt, bão theo đặc điểm của từng vùng; (vi) ứng dụng khoa học và công nghệ tiến tiến vào công tác phòng ngừa lụt, bão…”. Đây là những nguyên tắc cơ bản và có mối liên hệ rất chặt chẽ với các nội dung của ứng phó với BĐKH.

Trên cơ sở Pháp lệnh này, Chính phủ cũng đã ban hành Chiến lược Quốc gia về phòng chống và giảm nhẹ thiên tai (Quyết định số 172/2007/QĐ-TTg). Trong đó, có một số nội dung cũng đã bước đầu phản ánh tính vùng trong việc phòng chống thiên tai như: Quan điểm về phòng chống thiên tai trong chiến lược cũng đã chỉ rõ: nội dung phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai phải được lồng ghép trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của từng vùng, từng lĩnh vực, từng quốc gia. Đặc biệt, chiến lược cũng đã đưa ra các nhiệm vụ và giải pháp phòng chống và giảm nhẹ thiên tai cho từng vùng gồm: vùng đồng bằng Bắc Bộ và Bắc Trung Bộ; vùng duyên hải miền trung, miền Đông Nam Bộ và Hải đảo; vùng đồng bằng sông Cửu Long; khu vực miền núi Tây Nguyên; trên biển.

Đến năm 2013, Luật Phòng, chống thiên tai được phê duyệt thay thế cho pháp lệnh năm 1993 và pháp lệnh sửa đổi năm 2000 (Luật số 33/2013/QH13). Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013 đã có nhiều sửa đổi và cập nhật mới các quy định về phòng, chống thiên tai. Đặc biệt, việc lồng ghép nội dung phòng, chống thiên tai vào quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, kinh tế - xã hội có quy định rõ: (1) Quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội cả nước, địa phương, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành phải có nội dung phòng chống thiên tai phù hợp với đặc thù thiên tai của từng vùng, từng địa phương để đảm bảo phát triển bền vững; (2) căn cứ vào kết quả đánh giá, phân vùng thiên tai, nội dung lồng ghép. Ngoài ra, vấn đề vùng trong phòng chống thiên tai đã được đề cập tại Điều 16. Do đó, việc phân vùng rủi ro thiên tai theo quy định của Luật cũng sẽ là cơ sở quan trọng để các địa phương đưa ra các biện pháp phòng tránh thiên tai phù hợp.

Luật Đê điều (Luật số 79/2006/QH11) cũng có một số nội dung phản ánh phương thức quản lý theo vùng. Trong đó, nguyên tắc lập quy hoạch phòng, chống lũ của tuyến sông có đê được quy định như sau: a) Phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội; mục tiêu quốc phòng, an ninh; chiến lược phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai; quy hoạch phòng, chống lũ, lụt của lưu vực sông; b) Bảo đảm thoát được lũ thiết kế và lũ lịch sử đã xảy ra của tuyến sông; c) Bảo đảm tính thống nhất, phù hợp với từng vùng, miền trong cả nước và kế thừa của quy hoạch phòng, chống lũ của tuyến sông có đê (khoản 1, điều 8, mục 1, chương 2, luật đê điều). Như vậy, nguyên tắc lập quy hoạch đê điều cũng đã chỉ rõ về tính thống nhất, phù hợp với từng vùng, miền trong cả nước và kế thừa của quy hoạch phòng, chống lũ. Đây là cơ sở để xem xét tính chặt chẽ trong việc quản lý và lập các quy hoạch trên thực tế có đảm bảo nguyên tắc này hay không.

d. Thành lập bộ máy tổ chức thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH

Từ khi Việt Nam ký Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH năm 1992, cũng như ký Nghị định thư Kyoto năm 1998, một loạt các hoạt động về tổ chức đã được xúc tiến, trong đó liên quan trực tiếp tới CTMTQG là lập Ban chỉ đạo quốc gia, Ban chủ nhiệm và Văn phòng CTMTQG để triển khai CTMTQG (theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 158//2008/QĐ-TTg ngày 02 tháng 12 năm 2008). Và bộ máy tổ chức cũng được bổ sung, hoàn thiện cho phù hợp với tình hình mới theo Quyết định số 43/QĐ-TTg về việc thành lập Uỷ ban quốc gia Biến đổi khí hậu, ngày 9 tháng 1 năm 2012.

(1) Nghiên cứu, đề xuất với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phương hướng, giải pháp để giải quyết những hoạt động ứng phó với BĐKH quan trọng, mang tính liên ngành, lĩnh vực; (2) Giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, điều hòa, phối hợp giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng, liên ngành, các chiến lược, chương trình quốc gia về BĐKH, chương trình tăng trưởng xanh, chương trình sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, chương trình giảm phát thải khí nhà kính thông qua chống mất rừng và suy thoái rừng và các chương trình khác có liên quan đến ứng phó với BĐKH; (3) Chỉ đạo, điều phối, theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các chiến lược, chương trình về biến đổi khí hậu bảo đảm hiệu quả, đồng bộ và thống nhất; (4) Giúp Thủ tướng Chính phủ đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong việc thực hiện những vấn đề quan trọng, liên ngành, lĩnh vực trong ứng phó với BĐKH; (5) Chỉ đạo, tổ chức thực hiện các hoạt động hợp tác quốc tế, vận động tài trợ, đàm phán gia nhập điều ước, tổ chức quốc tế về BĐKH; đàm phán và tổ chức thực hiện các dự án, đề án hợp tác quốc tế về BĐKH; (6) Tư vấn cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước khi quyết định các vấn đề về: Các chủ trương, phương hướng, biện pháp lớn ứng phó với BĐKH; chiến lược, chương trình, quy hoạch trung và dài hạn về ứng phó với BĐKH của Việt Nam; Phương hướng, quan điểm tiếp cận của Việt Nam với vấn đề BĐKH trong các lĩnh vực, vấn đề trọng điểm; Các vấn đề liên quan đến BĐKH trong các cơ chế, thể chế, chính sách, chương trình, dự án đầu tư cấp quốc gia hoặc công trình quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội; Các hoạt động hợp tác quốc tế quan trọng, tham gia các điều ước quốc tế về BĐKH của Việt Nam;

Ủy ban quốc gia Biến đổi khí hậu bao gồm có Thủ tướng Chính phủ, một Phó thủ tướng, Bộ trưởng Bộ TN&MT, các bộ trưởng các Bộ, ngành khác, đại diện một số cơ quan của Quốc hội, một số viện khoa học và một số chuyên gia, nhà khoa học. Hỗ trợ ủy ban là một văn phòng thường thực được đặt tại Bộ TN&MT.

(1) Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan thường trực của Ủy ban, giúp Chủ tịch Ủy ban trong việc xây dựng chương trình, kế hoạch công tác của Ủy ban; điều hòa, phối hợp kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện các nhiệm vụ của các Bộ, ngành, địa phương; tổng hợp, báo cáo các hoạt động chung về hoạt động ứng phó với biến BĐKH; thực hiện một số nhiệm vụ khác do Chủ tịch Ủy ban giao.

(2) Văn phòng Ủy ban Quốc gia về BĐKH là cơ quan giúp việc cho Ủy ban Quốc gia về BĐKH đặt tại Bộ Tài nguyên và Môi trường do Cục trưởng Cục Khí tượng Thủy văn và Biến đổi khí hậu làm Chánh Văn phòng. Văn phòng có biên chế riêng, có con dấu và tài khoản theo quy định của pháp luật. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Phó Chủ tịch Ủy ban quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Ủy ban Quốc gia về biến đổi khí hậu.

(3) Giao Phó Chủ tịch Ủy ban, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quyết định thành lập Hội đồng tư vấn các vấn đề chuyên môn cho Ủy ban sau khi được sự chấp thuận của Chủ tịch Ủy ban, Thủ tướng Chính phủ.

Kinh phí hoạt động của Ủy ban Quốc gia về BĐKH, Hội đồng tư vấn của Ủy ban và Văn phòng Ủy ban được giao về Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường đề xuất cơ chế tài chính chi cho hoạt động của Ủy ban Quốc gia về BĐKH, Hội đồng tư vấn của Ủy ban và Văn phòng Ủy ban.

Chương trình mục tiêu Quốc gia ứng phó với BĐKH năm 2008 đã nhấn mạnh “Ứng phó với BĐKH phải được tiến hành trên nguyên tắc phát triển bền vững, hệ thống, tổng hợp, ngành/liên ngành, vùng/liên vùng, bình đẳng về giới, xóa đói giảm nghèo;... Ứng phó với BĐKH là nhiệm vụ của toàn hệ thống chính trị, của toàn xã hội, của các cấp, các ngành, các tổ chức, mọi người dân và cần được tiến hành với sự đồng thuận và quyết tâm cao, từ phạm vi địa phương, vùng, quốc gia đến toàn cầu”.

Tiếp đó, vấn đề liên kết vùng đã được đề cập đến trong Quyết định số 2139/QĐ-TTg về Phê duyệt Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu, ngày 5 tháng 12 năm 2011. Quyết định đã đề cập đến vấn đề liên kết ngành, liên vùng, kết hợp chặt chẽ giữa Trung ương và địa phương như sau:

- Các giải pháp ứng phó với BĐKH phải có tính hệ thống, đồng bộ, liên ngành, liên vùng, trọng tâm, trọng điểm, phù hợp với từng giai đoạn và các quy định quốc tế; dựa trên cơ sở khoa học kết hợp với kinh nghiệm truyền thống và kiến thức bản địa; tính đến hiệu quả kinh tế - xã hội và các yếu tố rủi ro, bất định của biến đổi khí hậu.

- Tăng cường sự tham gia của toàn hệ thống chính trị trong tổ chức chỉ đạo, phối hợp liên ngành về ứng phó với BĐKH; nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý các vấn đề BĐKH từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, Chiến lược cũng mới chỉ dừng lại vấn đề liên kết vùng trong ứng phó với BĐKH ở hệ quan điểm, chứ chưa có một chương trình cụ thể.

Gần đây, chủ trương của Đảng về ứng phó với BĐKH tại Nghị quyết số 24/NQ-TW ngày 03 tháng 06 năm 2013 về chủ động ứng phó với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường. Trong đó, vấn đề liên kết vùng là một trong những quan điểm và giải pháp để thực hiện Nghị quyết. Cụ thể, các quan điểm như: “chủ động ứng phó với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường trên cơ sở phương pháp quản lý tổng hợp và thống nhất, liên ngành, liên vùng. Vừa đáp ứng yêu cầu trước mắt, vừa đảm bảo lợi ích lâu dài, trong đó lợi ích lâu dài là cơ bản…” và “BĐKH là vấn đề toàn cầu, là thách thức nghiêm trọng đối với nhân loại trong thế kỷ XXI. Ứng phó với BĐKH phải được đặt trong mối quan hệ toàn cầu; không phải chỉ là thách thức mà còn tạo cơ hội thúc đẩy chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng bền vững. Phải chủ động đồng thời cả thích ứng và giảm nhẹ, trong đó thích ứng với BĐKH, giảm nhẹ và phòng tránh thiên tai là trọng tâm”. Quan điểm này cũng được phản ánh trong các giải pháp thực hiện Nghị quyết số 24 là “nghiên cứu kiện toàn tổ chức bộ máy và hoàn thiện cơ chế, chính sách huy động và sử dụng có hiệu quả theo hướng tổng hợp, thống nhất, tập trung đầu mối, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, khắc phục triệt để tình trạng phân tán, chồng chéo trong quản lý Nhà nước về ứng phó với BĐKH, quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường. Xây dựng cơ chế, chính sách phối hợp liên ngành, liên vùng…”. Việc xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành, liên vùng cũng được cụ thể hóa trong Nghị quyết số 08/2014/NQ-CP ngày 23/1/2014 về ban hành chương trình hành động thực hiện nghị quyết số 24/NQ-TW.

Xét về mặt cơ chế trong ứng phó với BĐKH và phòng tránh thiên tai, đề tài chú trọng phân tích “cách thức để thực hiện ứng phó với BĐKH”. Cách thức thực hiện này được xem xét ở các góc độ như: (i) cách thức tổ chức thực hiện; (ii) cách thức huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực. Ở góc độ liên kết vùng trong ứng phó với BĐKH và phòng tránh thiên tai cần xem xét cách thức tổ chức, phối hợp thực hiện việc ứng phó với BĐKH giữa các vùng với nhau; giữa các tỉnh trong cùng một vùng với nhau; giữa các cơ quan thực thi với người dân.

Rà soát các văn bản quy định về cơ chế có liên quan trong ứng phó với BĐKH ở trên, cho thấy: hiện nay các cơ chế này được thể hiện trong các văn bản như:

- Quyết định số 2139/2011/QĐ-TTg, ngày 05/12/2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược Quốc gia về BĐKH.

- Quyết định số 1719/2011/QĐ-TTg, ngày 04 tháng 10 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt tiêu chí đánh giá dự án ưu tiên theo Chương trình hỗ trợ ứng phó với BĐKH (SP-RCC).

Chịu trách nhiệm chính trong lĩnh vực BĐKH hiện nay là Bộ TN&MT, cụ thể là Cục khí tượng thủy văn và BĐKH được giao là đầu mối điều phối các hoạt động liên quan đến BĐKH thuộc phạm vi quản lý của Bộ TN&MT, bao gồm việc theo dõi, đánh giá tác động của BĐKH, đề xuất biện pháp ứng phó, phê duyệt các nội dung của CDM, tổ chức thực hiện UNFCCC, theo dõi, báo cáo hoạt động liên quan đến BĐKH.

Việc phân công chức năng quản lý, điều phối các hoạt động liên quan đến BĐKH về một cơ quan chuyên môn là cần thiết. Cơ quan này sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp các thông tin và giải pháp cho lãnh đạo các cơ quan khác nhằm ứng phó với BĐKH. Tuy nhiên, với chức năng quyền hạn hiện tại của Cục (đơn vị lớn hơn là Bộ TN&MT), không phải lúc nào cơ quan quản lý cũng được mời tham vấn trong quá trình ban hành chính sách của lĩnh vực khác. Cơ chế tham vấn ngang (hoặc chéo) giữa các Bộ, ngành là một điểm yếu trong quy trình ban hành chính sách của Việt Nam. Điểm yếu này chắc chắn sẽ gây ra những tác động không nhỏ đến các nỗ lực ứng phó với BĐKH, một vấn đề vốn được xem là cần sự phối hợp thay vì độc lập thực hiện. Ở cấp địa phương, hiện nay nhiều tỉnh/thành đã thành lập các Tổ công tác hoặc cơ quan phụ trách về vấn đề BĐKH ở cấp tỉnh (Ví dụ như: Đà Nẵng³⁹, Cần Thơ, Thành phố Hồ Chí Minh…). Các cơ quan này chủ yếu là đơn vị đầu mối trực thuộc tỉnh, có vai trò hỗ trợ cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ về ứng phó với BĐKH. Do vậy, việc thực hiện các hoạt động có tính chất liên kết vùng của các đơn vị này gặp hạn chế.

Đặc biệt, khi Việt Nam không có cấp quản lý hành chính ở cấp vùng thì sự tồn tại của cơ chế này cũng sẽ tạo ra rào cản cho việc xem xét và đánh giá các dự án đầu tư có tính chất liên vùng.

Cơ chế phê duyệt, đầu tư, quản lý các dự án về ứng phó với BĐKH hiện nay được thể hiện rõ tại Quyết định số 1719/2012/QĐ-TTg về việc “phê duyệt Tiêu chí đánh giá dự án ưu tiên theo Chương trình hỗ trợ ứng phó với BĐKH” và Thông tư liên tịch số 03/2013/TTLT-BTNMT-BTC-BKHĐT, ngày 05 tháng 03 năm 2013 về việc hướng dẫn cơ chế quản lý nguồn vốn Chương trình hỗ trợ ứng phó với BĐKH (SP-RCC).

Cơ chế quản lý các nguồn vốn thuộc Chương trình SP-RCC được quy định tại thông tư số 03/2013/TTLT-BTNMT-BTC-BKHĐT về việc “hướng dẫn cơ chế quản lý nguồn vốn Chương trình hỗ trợ ứng phó với BĐKH”. Đối tượng áp dụng gồm “Các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các đơn vị, tổ chức quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước để thực hiện các dự án đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt thuộc Chương trình SP-RCC (Điều 2, thông tư số 03). Nguồn vốn để cho các dự án được xác định gồm: (i) nguồn vốn cho các dự án được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt danh mục thuộc Chương trình SP-RCC; (ii) Nguồn ngân sách địa phương; (iii) nguồn vốn huy động khác (Điều 4). Hội đồng Liên ngành xem xét, thẩm định, xác định danh mục các dự án thuộc Chương trình SP-RCC. Sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt danh mục dự án, các Bộ, ngành, địa phương tổ chức lập, thẩm định và phê duyệt dự án theo quy định, gửi các Bộ: Kế hoạch và Đầu tư; Tài Chính, TN&MT để có ý kiến (Điều 6). Ba Bộ là: Tài nguyên và môi trường, Kế hoạch và Đầu tư, Tài Chính được giao nhiệm vụ chính để thực hiện việc quản lý nguồn vốn thuộc Chương trình này.

2.2.4. Những vấn đề thực tiễn đặt ra cho hệ thống các cơ chế, chính sách liên kết vùng trong ứng phó với BĐKH

Đối chiếu giữa hệ thống các cơ chế, chính sách hiện hành về sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với BĐKH ở Việt Nam, nghiên cứu đưa ra một số đánh giá về: (i) sự phù hợp của hệ thống cơ chế, chính sách so với thực tiễn; (ii) sự không phù hợp của hệ thống các cơ chế chính sách so với thực tiễn.

2.2.4.1. Các cơ chế, chính sách về liên kết vùng trong ứng phó với BĐKH

- Hầu hết các cơ chế, chính sách về ứng phó với thiên tai và BĐKH đều mới được ban hành nên việc đưa chính sách vào thực tiễn còn gặp nhiều khó khăn. Nhiều chính sách về BĐKH mới tập trung trong việc đưa ra các quan điểm, chiến lược, kế hoạch. Việc liên kết vùng trong ứng phó với thiên tai và BĐKH đã được đề cập nhưng cũng chưa đi vào thực tế.

- Việc thiếu các quy định pháp lý cụ thể về liên kết vùng trong ứng phó với thiên tai và BĐKH là một sự thiếu hụt của chính sách.

- Thiếu cơ sở khoa học cho việc phân vùng ứng phó với BĐKH. Bên cạnh đó, còn tồn tại cùng một lúc nhiều kiểu phân vùng như: phân vùng trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phân vùng chức năng;

- Sự chồng chéo trong các văn bản chính sách như: chồng chéo trong việc thực hiện các loại quy hoạch dẫn đến việc khó khăn trong việc thực hiện các liên kết và dẫn đến không hiệu quả.

- Công tác dự báo, xây dựng các kịch bản đánh giá tác động của BĐKH và nước biển dâng mới đề cập đến các dự báo cho từng vùng, từng địa phương mà chưa có những dự báo, đánh giá tác động có tính liên vùng.

- Thiếu các công cụ phân tích, đánh giá việc ban hành, thực thi các chính sách, các chương trình, dự án có tính liên vùng, liên ngành.

- Thiếu các hướng dẫn cụ thể cho các địa phương trong việc lồng ghép các vấn đề của ứng phó với thiên tai và BĐKH làm cho các địa phương lúng túng và gặp khó khăn trong việc bố trí và phân bổ các nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ đề ra.

- Cơ chế tổ chức thực hiện, phân cấp, phân quyền trong ứng phó với BĐKH hiện nay còn nhiều bất cập. Đặc biệt, việc không tồn tại đơn vị quản lý cấp vùng nên việc đưa ra các hoạt động có tính liên kết gặp khó khăn cho vùng và liên vùng.

- Cơ chế quản lý, sử dụng và phân bổ ngân sách cho ứng phó với BĐKH hiện nay tạo ra rào cản cho những giải pháp quản lý có tính liên vùng, liên ngành trong ứng phó với BĐKH.

- Trong quản lý tài nguyên nước: lĩnh vực quản lý tài nguyên nước được đánh giá là có những cơ chế, chính sách về liên kết rõ ràng nhất. Đặc biệt, trong lĩnh vực “quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông”; trong quy hoạch thủy lợi. Tuy nhiên, đối chiếu với thực tiễn cũng cho thấy, mặc dù đã có một số liên kết được hình thành nhưng nhìn chung vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề. Đặc biệt là vấn đề điều phối, quản lý giữa các địa phương. Sự chồng chéo giữa các bộ, ngành trong quản lý tài nguyên nước dẫn đến những khó khăn trong điều phối tổng thể các vấn đề về tài nguyên nước cho lưu vực sông. Bên cạnh đó, việc liên kết vùng trong quản lý và chia sẻ tài nguyên nước ngầm cũng chưa có quy định.

- Trong bảo vệ môi trường: Mặc dù Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã được ban hành, vấn đề BĐKH đã được đưa vào trong luật, tuy nhiên, xem xét khía cạnh liên vùng trong các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường với thực tiễn cho thấy, hiện nay việc liên kết vùng trong bảo vệ môi trường và ứng phó với BĐKH còn tồn tại nhiều vấn đề dẫn đến việc quản lý các vấn đề môi trường có tính liên vùng còn gặp nhiều khó khăn do chưa có quy định cụ thể cho việc quản lý các vấn đề môi trường có tính liên vùng, liên tỉnh. Một số vấn đề đặt ra cho việc liên kết vùng gắn với bảo vệ môi trường; ứng phó với BĐKH trong hệ thống chính sách của Việt Nam như sau: Việc thực hiện đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường vẫn chủ yếu được thực hiện trong phạm vi từng tỉnh, từng vùng trên cơ sở của các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất… của từng tỉnh, từng vùng; Quy hoạch bảo vệ môi trường hiện nay vẫn dựa trên cơ sở thống nhất với quy hoạch sử dụng đất. Trong khi đó, bản thân quy hoạch sử dụng đất cũng chưa xem xét nhiều đến việc liên kết vùng; Việc phân vùng chức năng dựa trên đặc tính sinh thái, tiềm năng tài nguyên và tác động của BĐKH làm căn cứ lập các quy hoạch phát triển mới chỉ là quan điểm, giải pháp định hướng mà chưa được triển khai thực tế và cần nghiên cứu để hoàn thiện cơ sở lý luận cho việc thực hiện quan điểm này; Việc quản lý các loại hình ô nhiễm môi trường vẫn chưa tạo ra được sự phối hợp giữa các địa phương có những tác động môi trường có tính liên vùng.

- Liên kết vùng trong quản lý biển đảo

Quản lý tổng hợp vùng đới bờ được coi là giải pháp hữu hiệu mà Việt Nam đã học được từ nhiều quốc gia trên thế giới nhằm hạn chế suy thoái môi trường, bảo vệ tài nguyên và phát triển bền vững. Sự ra đời của Chiến lược quốc gia về quản lý tổng hợp đới bờ đến năm 2020, tầm nhìn 2030 là một cơ sở quan trọng để thực hiện liên kết vùng trong ứng phó với thiên tai và BĐKH nói riêng và quản lý tổng hợp biển đảo nói chung. Chương trình quản lý tổng hợp đới bờ ra đời nhằm khắc phục những bất cập do phương thức quản lý đơn ngành, riêng rẽ đã tồn tại trong những năm qua; nhằm thoả mãn nhu cầu phải điều hoà, cân bằng giữa phát triển kinh tế với các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường. Đồng thời giải quyết có hiệu quả các vấn đề liên quan đến khai thác, sử dụng, phòng ngừa thiên tai, đến việc bảo vệ, duy trì những chức năng sinh thái học của đới bờ biển. Việt Nam hiện đang thực hiện cam kết với các chương trình phát triển quốc tế và đã tiến hành một loạt các hành động cụ thể như chuẩn bị các kế hoạch sử dụng biển và vùng ven biển, đánh giá tác động môi trường và triển khai các chương trình giám sát, lập kế hoạch phòng ngừa những tai biến thiên nhiên và tai biến do con người gây ra. Tuy nhiên, để thực hiện được các mục tiêu và nội dung của quản lý tổng hợp đới bờ cũng được dự báo là sẽ gặp những khó khăn đòi hỏi sự tham gia, phối hợp chặt chẽ giữa các Bộ, ngành và các địa phương với nhau. Vấn đề quan tâm trước mắt hiện nay là việc củng cố quy hoạch và quản lý đa ngành, đẩy mạnh sử dụng hợp lý nguồn lợi biển và vùng ven bờ, duy trì các chức năng sinh thái của các hệ, bảo vệ đa dạng sinh học, duy trì năng suất của các loài và các môi trường sống của chúng; đề phòng, thích ứng và giảm thiểu các tác động của thiên tai. Trong khi đó, các cơ chế, chính sách về liên kết, phối hợp giữa các địa phương, các bộ ngành, các cấp quản lý còn thiếu hụt.

CHƯƠNG III: THỰC TRẠNG LIÊN KẾT VÙNG TRONG

ỨNG PHÓ VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU Ở VIỆT NAM

3.1. Thực trạng liên kết vùng trong phát triển kinh tế - xã hội

Quá trình phát triển vừa qua cũng cho thấy, nếu chỉ dựa vào “lợi thế tĩnh” về điều kiện tự nhiên mỗi địa phương có được để thực hiện chính sách ưu đãi đầu tư, mà thiếu sự liên kết để tạo ra “lợi thế động” nhằm tối ưu hóa nguồn lực hữu hạn, thì sẽ khó có thể nâng cao sức mạnh cạnh tranh của toàn vùng. Với sự quy hoạch và phân bổ lực lượng sản xuất theo mô hình cơ cấu kinh tế tỉnh dẫn đến sự phân tán nguồn lực và thiếu sự liên kết để giải quyết những vấn đề chung của bài toán phát triển đã và đang đặt ra khá gay gắt đối với mỗi địa phương.

Nhận thức được vấn đề trên, trong thời gian qua nhiều địa phương ở một số vùng đã xúc tiến các chương trình liên kết vùng trong các lĩnh vực: phát triển du lịch; nâng cao năng lực điều hành trong cải thiện môi trường kinh doanh và đầu tư; xây dựng kết cấu hạ tầng; đào tạo và phát triển nguồn nhân lực; bảo vệ tài nguyên, môi trường.

3.1.1. Vùng Trung du và miền núi phía Bắc

Vùng TD & MNPB gồm 14 tỉnh (Hà Giang, Lào Cai, Yên Bái, Lai Châu, Điện Biên, Sơn La, Hòa Bình, Cao Bằng, Bắc Kạn, Lạng Sơn, Phú Thọ, Tuyên Quang, Thái Nguyên, Bắc Giang), chiếm 1/3 diện tích cả nước với hơn 11,7 triệu dân. Đây là địa bàn chiến lược đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh và đối ngoại của Việt Nam; có vai trò quyết định đối với môi trường sinh thái của cả vùng Bắc Bộ. Xây dựng vùng TD và MNPB phát triển vững mạnh toàn diện vừa là yêu cầu, nguyện vọng của đồng bào các dân tộc trong vùng, vừa là nhiệm vụ quan trọng đối với sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Tuy nhiên, TD và MNPB vẫn còn là vùng nghèo nhất trong cả nước, khoảng cách về thu nhập của vùng so với các vùng khác chưa được thu hẹp. Các địa phương trong vùng hầu hết chưa có khả năng tự cân đối ngân sách.

Hiện nay theo phạm vi liên kết (nội vùng và ngoại vùng), vùng Trung du và miền núi phía Bắc có 2 khu vực chủ yếu tham gia vào liên kết là: Nhà nước và thị trường (bảng 3.1).

Bảng 3.1. Phân loại các hình thức liên kết chủ yếu của vùng trung du và miền núi phía Bắc

- Về liên kết nhà nước: (i) nội vùng hiện nay chủ yếu là thông qua diễn đàn, hội thảo do Ban Chỉ đạo Tây Bắc phối hợp với các bộ ngành và địa phương Tây Bắc; liên kết giữa các tỉnh thuộc vùng TD và MNPB và hợp tác song phương giữa các tỉnh trong vùng; (ii) ngoại vùng được thể hiện qua các hình thức như: Các liên kết song phương với TP. Hà Nội và các vùng trong cả nước; song phương với các nước láng giềng; (iii) đặc biệt, đối với các tỉnh có cùng lưu vực sông thì việc liên kết có thể diễn ra theo cả hai phạm vi là nội vùng và ngoại vùng.

- Về liên kết thị trường: (i) đối với liên kết thị trường nội vùng chủ yếu vẫn được thực hiện thông qua hình thức liên kết giữa các chủ thể gồm: nhà nông, doanh nghiệp, ngân hàng và các nhà khoa học; (ii) đối với liên kết thị trường ngoại vùng tồn tại các loại hình như: liên kết trong đầu tư từ ngoài vùng và thu hút FDI, liên kết trong hoạt động thương mại với các tỉnh ngoại vùng và xuất, nhập khẩu.

Trong những năm qua, Ban Chỉ đạo Tây Bắc đã chỉ đạo, điều hành và xây dựng các chương trình, dự án mang tính liên vùng, trong đó tập trung vào những khâu đột phá: Phát triển mạnh hệ thống cơ sở hạ tầng, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, triển khai thực hiện an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo, góp phần phát triển kinh tế- xã hội cho toàn vùng.

Năm 2012, Ban chỉ đạo Tây Bắc đã phối hợp với Bộ Giao thông vận tải xây dựng chương trình “Phát triển giao thông vùng Tây Bắc”, xây dựng phương hướng, kế hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông vận tải vùng trung du và miền núi Bắc Bộ đến năm 2015, định hướng đến năm 2020. Bên cạnh các mục tiêu lâu dài, chiến lược các hệ thống đường cao tốc, đường quốc lộ, đường tuần tra biên giới, đường giao thông nông thôn được đẩy nhanh tiến độ, có nhiều giải pháp, cơ chế đầu tư được các địa phương triển khai có hiệu quả.

Năm 2013, Ban Chỉ đạo Tây Bắc đã phối hợp với một số bộ, ngành trung ương, địa phương tổ chức hai chương trình hợp tác liên vùng: Hội nghị “Xúc tiến đầu tư và An sinh xã hội vùng Tây Bắc”, Hội nghị “Cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh và thu hút các dự án FDI, ODA, NGO vào vùng Tây Bắc”.

Du lịch là một ngành kinh tế đặc thù, thế mạnh của vùng Tây Bắc. Trong điều kiện hội nhập và mở cửa thì vấn đề liên kết du lịch là vấn đề tất yếu đặt ra đối với mỗi địa phương. Từ năm 2006, ba tỉnh Lào Cai – Yên Bái – Phú Thọ đã liên kết xây dựng tuyến du lịch về cội nguồn, từ năm 2008 đến nay, 8 tỉnh Tây Bắc mở rộng, Lào Cai – Yên Bái – Phú Thọ – Hà Giang – Lai Châu – Điện Biên – Sơn La – Hòa Bình đã xây dựng, liên kết tuyến du lịch vòng cung Tây Bắc. Năm 2014, Ban Chỉ đạo Tây Bắc cũng đã tổ chức thành công Hội nghị “Liên kết phát triển du lịch - động lực phát triển kinh tế vùng Tây Bắc”. Trong quá trình liên kết du lịch vùng cũng đặt ra một số vấn đề cần phải giải quyết cả về mặt lý luận và thực tiễn.

3.1.2. Vùng đồng bằng sông Hồng

Vùng đồng bằng sông Hồng (ĐBSH) bao gồm 11 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: Hà Nội, Hải Phòng, Hải Dương, Bắc Ninh, Vĩnh Phúc, Hưng Yên, Thái Bình, Nam Định, Hà Nam, Ninh Bình và Quảng Ninh. Vùng này là cửa ngõ ở phía biển Đông với thế giới và là một trong những cầu nối trực tiếp giữa hai khu vực phát triển năng động là khu vực Đông Nam Á và Đông Bắc Á. Vùng ĐBSH có dân cư đông đúc, có lịch sử phát triển lâu đời gắn với công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước. Đặc biệt vùng có Thủ đô Hà Nội- trung tâm đầu não về chính trị, kinh tế, văn hóa và khoa học công nghệ của cả nước. Vì vậy, vùng ĐBSH đã, đang và sẽ tiếp tục giữ vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong sự nghiệp phát triển bền vững của cả nước, đi đầu về liên kết vùng gồm cả liên kết nội vùng và liên kết ngoại vùng.

- Trong quy hoạch: các địa phương đã bước đầu phối hợp xây dựng và thực hiện các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng ĐBSH và vùng KTTĐBB, quy hoạch ngành trên địa bàn vùng ĐBSH và vùng KTTĐBB; Phối hợp giữa nội dung của quy hoạch các tỉnh trong Vùng ĐBSH và vùng KTTĐBB; Phối hợp trong việc tổ chức thực hiện quy hoạch vùng ĐBSH, vùng KTTĐBB và quy hoạch các địa phương.

- Trong lĩnh vực giao thông: Hà Nội đã phối hợp với các địa phương trong Vùng ĐBSH về Chương trình phát triển tổng thể đô thị Hà Nội (HAIDEP); cùng phối hợp với Bộ GTVT xây dựng một số tuyến đường trong Vùng như khu vực giáp ranh (Hà Nội – Quảng Ninh; Hà Nội – Hải Phòng; Hà Nội – Thái Nguyên), xây dựng vành đai 3 đến Hưng Yên, quốc lộ 2A từ Nội Bài đi Vĩnh Yên, tỉnh lộ 286 đoạn từ Bắc Ninh đến cầu Đo Lo, đường cao tốc Pháp Vân – Cầu Giẽ - Ninh Bình; Hà Nội - Vĩnh Phúc- Bắc Ninh- Hải Dương- Hải Phòng cùng phối hợp triển khai các dự án: “Phát triển giao thông vận tải khu vực đồng bằng Bắc Bộ”; Hải Phòng- Quảng Ninh - Hà Nội phối hợp trong việc thực hiện khuôn khổ hai hành lang, một vành đai kinh tế…

- Trong lĩnh vực công nghiệp, thương mại: Hà Nội - Hà Nam - Hải Dương... đã tổ chức các buổi gặp gỡ, trao đổi kinh nghiệm quản lý nhà nước về công nghiệp trên địa bàn; xây dựng quy hoạch khu, cụm công nghiệp; phát triển làng nghề và đào tạo nghề, bàn biện pháp thúc đẩy Hội nhập kinh tế quốc tế; Hà Nội - Bắc Ninh - Ninh Bình tổ chức, hỗ trợ 10 doanh nghiệp công nghiệp nông thôn Hà Nội tham gia quảng bá sản phẩm tại hội chợ tổ chức tại Bắc Ninh (năm 2010 và 2011); 05 doanh nghiệp tham gia quảng bá sản phẩm tại hội chợ tổ chức ở Ninh Bình (năm 2012).

- Trong lĩnh vực nông nghiệp: Hà Nội và Bắc Ninh đã hợp tác cùng tạo điều kiện cung cấp đủ nước tưới cho diện tích canh tác ở các huyện giáp ranh; phối hợp chặt chẽ trong việc quản lý và điều hành các hệ thống thủy nông (Long Tửu – Ngũ Huyện Khê); Hà Nội và Vĩnh Phúc thực hiện phối hợp để tích nguồn nước tưới cho sông Cà Lồ Cụt; hai ngành nông nghiệp cùng hợp tác khi thời tiết khô hạn; Hà Nội và Hưng Yên cùng thực hiện dự án cải tạo nâng cấp công trình thủy lợi Bắc Hưng Hải; Các địa phương trong vùng cùng tham gia triển lãm giới thiệu các thành tựu sản phẩm nông nghiệp tại Hà Nội, qua đó giúp quảng bá, giới thiệu sản phẩm rau, nấm sạch, các chế phẩm sinh học trong nông nghiệp đến người tiêu dùng và các nhà sản xuất tại Hà Nội; cung cấp giống cây trồng vật nuôi mới có tính năng suất và chất lượng cao như: hoa, cây ăn quả, rau, lợn, gà, thủy sản cho các tỉnh, thành phố trong vùng ĐBSH; Hà Nội - Hưng Yên - Bắc Ninh- Vĩnh Phúc- Thái Nguyên đã phối hợp chặt chẽ trong việc kiểm tra an toàn thực phẩm, kiểm soát dịch bệnh động thực vật.

- Trong lĩnh vực Văn hóa, Thể thao và Du lịch: Các tỉnh, thành phố trong vùng hợp tác trong các lĩnh vực quản lý nhà nước về hoạt động văn hóa - xã hội, xây dựng làng văn hóa, gia đình văn hóa, công tác quản lý và tổ chức lễ hội; phối hợp và chỉ đạo các công ty, doanh nghiệp, đơn vị lữ hành nghiên cứu, xây dựng các sản phẩm du lịch mới, đặc sắc có chất lượng cao, có thương hiệu quốc gia và quốc tế, ưu tiên tập trung phát triển các sản phẩm mang giá trị văn hóa truyền thống đặc trưng của Vùng, miền, khai thác các tuyến, tour, điểm du lịch liên Vùng, gắn kết các tỉnh ĐBSH nhằm thu hút khách du lịch đến thăm quan và thưởng ngoạn; quan tâm đến các loại hình nghệ thuật biểu diễn, tổ chức các lễ hội truyền thống, giao lưu các đoàn nghệ thuật phục vụ nhân dân các tỉnh Vùng ĐBSH như Liên hoan ca trù tại Hải Phòng... Các tỉnh, thành phố trong Vùng ĐBSH đã kết nối các Website du lịch của các địa phương trong Vùng để nâng cao hiệu quả quảng bá tuyên truyền, đồng thời có những thông tin cần thiết phục vụ hoạt động du lịch của doanh nghiệp và khách du lịch…

3.1.3. Vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung

Quá trình phát triển trong thời gian qua cho thấy sự thiếu liên kết, thiếu hợp tác giữa các địa phương trong việc tạo ra lợi thế, tối ưu hóa nguồn lực và nâng cao sức cạnh tranh của vùng. Sớm nhận thức được vấn đề trên, lãnh đạo 7 tỉnh/thành phố duyên hải miền Trung đã thống nhất sự cần thiết xây dựng và thực thi các chính sách, các cơ chế liên kết phát triển chung của Vùng, bảo đảm sự phát triển nhanh và bền vững, cùng cả nước thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 theo tinh thần Nghị quyết XI của Đảng; hướng tới xây dựng một Vùng duyên hải phồn vinh của đất nước. Để triển khai các hoạt động liên kết vùng duyên hải miền Trung, Lãnh đạo chủ chốt 07 tỉnh/thành phố đã thống nhất hình thành các cơ quan, đơn vị tham gia điều hành các hoạt động liên kết vùng gồm: (i) Ban điều phối Vùng: với thành phần là các đồng chí Bí thư tỉnh/thành ủy và chủ tịch UBND tỉnh/thành phố, trưởng Nhóm Tư vấn Hợp tác phát triển Vùng và chủ tịch Hội đồng quản lý Quỹ Nghiên cứu Phát triển miền Trung trực tiếp chỉ đạo, lãnh đạo xây dựng các chương trình hành động cụ thể để triển khai thực hiện các nội dung về Liên kết Vùng đã ký kết; (ii) Nhóm Tư vấn hợp tác phát triển Vùng: gồm nhà khoa học, chuyên gia thuộc các Viện, trường đại học trong cả nước; là bộ phận nghiên cứu đánh giá thực trạng, đề xuất các giải pháp, luận cứ khoa học thực hiện việc Liên kết phát triển Vùng bền vững; là đơn vị đầu mối tham mưu giúp Ban Điều phối Vùng, lãnh đạo các địa phương chỉ đạo, tư vấn cơ chế, chính sách thúc đẩy phát triển Kinh tế – xã hội Vùng; (iii) Quỹ Nghiên cứu phát triển miền Trung: hình thành từ nguồn đóng góp của các địa phương trong Vùng, sự tài trợ của Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) và sự ủng hộ từ các tổ chức, doanh nghiệp trong cả nước nhằm mục đích phục vụ kinh phí hoạt động của Ban điều phối Vùng, công tác nghiên cứu của Nhóm Tư vấn và các hoạt động chung của Vùng. Cơ cấu tổ chức của Quỹ gồm Hội đồng quản lý Quỹ và Ban Giám đốc điều hành; (iv) Trung tâm Tư vấn – Nghiên cứu Phát triển miền Trung (Viện Nghiên cứu Phát triển Kinh tế xã hội Đà Nẵng): là cơ quan thường trực và giúp việc Ban Điều phối và Nhóm Tư vấn Hợp tác phát triển Vùng; theo dõi và tổng hợp tình hình phát triển Kinh tế - xã hội và triển khai các hoạt động liên kết phát triển Vùng

Nội dung liên kết gồm 9 nội dung chính sau: (i) Phân bố lại lực lượng sản xuất, điều chỉnh quy hoạch phát triển phù hợp với thế mạnh của từng địa phương; (ii) Xây dựng đồng bộ hạ tầng giao thông liên tỉnh và quốc tế, nhất là hạ tầng giao thông đường bộ; (iii) Thiết lập không gian kinh tế du lịch vùng thống nhất; (iv) Liên kết đào tạo và phát triển nguồn nhân lực; (v) Hợp tác trong việc huy động vốn đầu tư và xây dựng cơ chế chính sách để đầu tư phát triển chung của vùng; (vi) Phối hợp xúc tiến đầu tư, thương mại và du lịch toàn vùng; (vii) Cải thiện môi trường kinh doanh và đầu tư, nâng cao năng lực cạnh tranh vùng; (viii) Xây dựng hệ thống thông tin và trao đổi thông tin KTXH; đầu tư trên địa bàn; (ix) Hợp tác bảo vệ môi trường, ứng phó với thiên tai và BĐKH.

Đến nay, Ban Điều phối Vùng đã phối hợp với các UBND tỉnh/thành phố trong vùng đã tổ chức thành công một số cuộc Hội thảo khoa học với các chủ đề như: “Liên kết phát triển du lịch các tỉnh duyên hải miền Trung”, “Liên kết đào tạo nguồn nhân lực các tỉnh duyên hải miền Trung”, “Kinh nghiệm thu hút đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng các Khu công nghiệp các tỉnh duyên hải miền Trung”. Đồng thời tại các cuộc hội thảo, Ban Điều phối Vùng đã tổ chức cho các chủ thể liên quan (cơ quan, doanh nghiệp…) ký kết các biên bản nhằm khuyến khích các địa phương, doanh nghiệp trong Vùng tăng cường sự liên kết hợp tác; xây dựng một không gian kinh tế thống nhất, hình thành các doanh nghiệp có quy mô lớn, thương hiệu mạnh, đặc biệt là trong liên kết phát triển du lịch, thu hút đầu tư vào các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao và phối hợp đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao phục vụ cho việc phát triển KTXH của từng địa phương và toàn Vùng.

Ngoài ra, Ban Điều phối Vùng và Quỹ Nghiên cứu Phát triển miền Trung đã chỉ đạo triển khai xây dựng và chính thức vận hành Cổng thông tin điện tử vùng duyên hải miền Trung với tên miền: www.vietccr.vn.

Văn bản ký kết trên là nền tảng cơ sở triển khai chuỗi các chương trình liên kết trong nhiều lĩnh vực chuyên sâu khác: Biên bản ký kết giữa các doanh nghiệp liên kết phát triển du lịch vùng duyên hải miền Trung; Biên bản liên kết đào tạo phát triển nguồn nhân lực duyên hải miền Trung; Biên bản Liên kết đào tạo nguồn nhân lực du lịch các tỉnh duyên hải miền Trung; Biên bản Liên kết đào tạo nguồn nhân lực kỹ thuật các tỉnh duyên hải miền Trung; Biên bản Liên kết đào tạo nguồn nhân lực y tế các tỉnh duyên hải miền Trung; Biên bản ký kết Chương trình hợp tác phát triển giữa các Khu công nghiệp, Khu kinh tế, Khu công nghệ cao vùng duyên hải miền Trung.

Ngoài ra, còn có một số liên kết khác trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng, văn hóa du lịch, điển hình như: Liên kết trong phát triển với các tỉnh vùng trọng điểm miền trung (9 tỉnh) theo hướng bắc - nam, đặc biệt là trong phát triển văn hóa du lịch miền Trung, góp phần đẩy mạnh các hoạt động du lịch trong toàn vùng. Liên kết trong phát triển du lịch Nam Trung Bộ: hiệp hội du lịch ba tỉnh Phú Yên, Bình Ðịnh và Khánh Hòa đã có sự liên kết, cùng giúp nhau phát triển. Trong đó, Khánh Hòa và Bình Ðịnh vốn có bước phát triển sớm hơn về các sản phẩm du lịch, như Bình Ðịnh có Festival võ cổ truyền quốc tế, Khánh Hòa có Festival biển. Liên kết phát triển du lịch giữa Bình Định và tỉnh Thừa Thiên Huế, trong tour du lịch về tìm hiểu mối liên kết giữa vua Nguyễn Huệ với triều đình Huế; Liên kết về phân vùng khai thác thủy sản ven bờ giữa các địa phương ở dải ven biển Miền Trung. Các tỉnh liền kề nhau đã ký kết Bản thỏa thuận về phân vùng khai thác thủy sản ven bờ và nội dung phối hợp quản lý hoạt động khai thác thủy sản tại vùng giáp ranh ven bờ, như cam kết giữa Bình Định và Phú Yên được ký kết vào ngày 5/4/2014.

3.1.4. Vùng Tây Nguyên

Vùng Tây Nguyên gồm 05 tỉnh, thành phố: Đắk Lắk, Đắk Nông, Gia Lai, Kon Tum và Lâm Đồng. Có diện tích tự nhiên là 54.474 km² (chiếm 16,8% tổng diện tích tự nhiên cả nước), phía bắc và phía đông giáp vùng Duyên hải Nam Trung Bộ, phía nam giáp vùng Đông Nam Bộ và phía tây giáp Lào và Campuchia. Do đó, vùng có vị trí chiến lược quan trọng đối với phát triển kinh tế và an ninh quốc phòng của cả nước. Đây là vùng đất đa dân tộc, đa văn hóa, nơi hội tụ, cư trú của 47 dân tộc với những đặc trưng, sắc thái của nhiều tộc người, nhiều địa phương trong cả nước.

a. Liên kết nội vùng

Thực trạng liên kết kinh tế xã hội giữa các tỉnh trong vùng Tây Nguyên được xem xét trên 2 khía cạnh cơ bản, là lợi thế so sánh của các tỉnh trong vùng và mối quan hệ hợp tác giữa các địa phương theo chuỗi sản phẩm của vùng.

Lợi thế so sánh gắn với thế mạnh và có thể thấy có một sự khá tương đồng (cả về thế mạnh và cả về thế yếu) khá rõ rệt của các tỉnh trong vùng (trừ Lâm đồng). Hiện nay, các sản phẩm hàng hóa chính của các tỉnh trong vùng tương tự nhau cả về mặt hàng và cả về mức độ chế biến nên không/chưa có phân công trong hợp tác kinh tế giữa các tỉnh trong vùng Tây Nguyên với nhau.

Bảng 3.2. Hàng hóa xuất khẩu chủ lực của vùng Tây Nguyên hiện nay

Ở vùng Tây Nguyên, quan hệ hợp tác sản xuất, kinh doanh giữa các địa phương còn gặp nhiều khó khăn như: mạng lưới giao thông vận tải kết nối các địa phương trong nội vùng Tây Nguyên còn chưa đáp ứng được cả về số lượng và chất lượng; hệ thống dịch vụ hậu cần về kho bãi tập kết, trung chuyển hàng hóa giữa các địa phương trong vùng thiếu hụt và yếu kém; các hỗ trợ khác (về khoa học công nghệ, cung ứng đầu vào, đầu ra, thanh toán tài chính - ngân hàng, pháp lý, đào tạo,…) cũng còn khá yếu và thiếu, chưa đáp ứng được nhu cầu mua bán và thanh toán quy mô lớn.

Như vậy, rõ ràng các địa phương trong vùng chưa/ít chú ý dựa vào phân tích lợi thế so sánh của vùng và của từng địa phương trong vùng để có sự phân công, hiệp tác cùng phát huy các thế mạnh và hạn chế, khắc phục các hạn chế, điểm yếu. Do đó có thể nói liên kết nội vùng trong phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương trong vùng Tây Nguyên hiện nay chưa được thể hiện rõ ràng.

b. Liên kết ngoại vùng

Liên kết kinh tế ngoại vùng ở Tây Nguyên chủ yếu là với vùng Đông Nam bộ và duyên hải Nam Trung bộ, nơi có năng lực chế biến các nông, lâm phẩm nguyên liệu sơ chế của Tây Nguyên, tạo thành chuỗi sản phẩm mà ở đó Tây Nguyên giữ vị trí khâu đầu tiên (sản xuất cung cấp nguyên liệu thô) và có thị trường tiêu thụ lớn. Các vùng này có lợi thế vượt trội so với vùng Tây Nguyên và cũng là cái mà Tây Nguyên đang cần. Đó là vùng Đông Nam Bộ và duyên hải Nam Trung Bộ có năng lực chế biến, có thị trường lớn cho đầu ra, có cảng biển, có nhu cầu lớn về các nông lâm thủy sản thế mạnh của Tây Nguyên cũng như có khả năng cung cấp các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ mà Tây Nguyên cần cho nhu cầu phát triển của mình. Nhiều doanh nghiệp lớn ở các vùng này đã đầu tư lớn, lâu dài ở Tây Nguyên cho các khâu trong chuỗi sản phẩm chiến lược của mình (cà phê, cao su, điều, rau quả, hoa xứ lạnh, du lịch sinh thái...).

Vùng Đông Nam Bộ gồm 6 tỉnh, thành phố là: TP. Hồ Chí Minh, Tây Ninh, Bình Phước, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa- Vũng Tàu. Phía bắc- tây bắc giáp Campuchia, phía nam giáp biển Đông, phía tây-tây nam giáp Campuchia và đồng bằng sông Cửu Long, phía đông-đông nam giáp Tây Nguyên và duyên hải Nam Trung Bộ. Vùng có vị thế địa chính trị và an ninh quốc phòng quan trọng hàng đầu ở khu vực phía nam Việt Nam. Đây là vùng có tốc độ phát triển nhanh chóng và có mức tăng trưởng kinh tế lớn nhất Việt Nam. Trong quá trình phát triển của mình, vùng Đông Nam Bộ đã từng bước tiến hành việc liên kết và bước đầu đã tạo ra những hiệu quả đáng ghi nhận.

Trong thời gian qua nhiều hoạt động liên kết nội vùng trong vùng Đông Nam Bộ đã mang lại kết quả thiết thực và đáng ghi nhận:

Nhằm thực hiện mối liên kết phát triển ngành, các tỉnh, thành vùng Đông Nam Bộ đã tích cực, chủ động khai thác, phát huy mối liên kết với những hoạt động thiết thực mang lại hiệu quả kinh tế cao như: ký kết hợp tác của Thành phố Hồ Chí Minh với các tỉnh vùng Đông Nam Bộ (giai đoạn 2012-2015) trong lĩnh vực điều phối cung cầu, ổn định thị trường, liên kết tạo nguồn hàng bình ổn thị trường trên địa bàn; ký kết hợp tác về lĩnh vực công thương của Sở Công Thương Tây Ninh, Đồng Nai và Long An… Một trong những kết quả mang lại là trong năm 2014, vùng Đông Nam Bộ là khu vực giữ vai trò đầu tàu, động lực phát triển ngành công thương cả nước, trong đó sản xuất công nghiệp toàn vùng duy trì ở mức tăng trưởng cao với giá trị sản lượng đạt 555.451 tỷ đồng (chiếm tỷ trọng 44,68% cả nước).

Với vai trò là trung tâm kết nối phát triển, TP. Hồ Chí Minh đã cung cấp thị trường, cơ hội phát triển, vốn đầu tư, nguồn nhân lực chất lượng cao, công nghệ - kỹ thuật, vv., qua đó, đóng vai trò “chủ công” cho toàn vùng Nam Bộ trong quá trình chuyển đổi và phát triển cơ chế kinh tế thị trường. Nhờ những điều kiện địa lý, kinh tế, văn hóa, lịch sử và kinh tế, miền Đông Nam Bộ, trong mối quan hệ chặt chẽ với miền Tây Nam Bộ, lấy TP. Hồ Chí Minh làm trung tâm kết nối, đã hình thành sự liên kết phát triển một cách tự nhiên, tạo nên “vùng kinh tế” như một sản phẩm tự nhiên vốn có. Đây là một xu hướng nội tại, một lợi thế riêng có của Đông Nam Bộ và cả của vùng Nam Bộ. Việc nhận diện đúng xu hướng và lợi thế đó, có cơ chế thúc đẩy sự liên kết phát triển tự nhiên của vùng, sẽ mang lại những lợi ích to lớn cho bản thân vùng và cho cả nước.

3.1.6. Vùng đồng bằng sông Cửu Long

3.1.7. Những bất cập trong quá trình liên kết vùng trong phát triển KT - XH

Qua nghiên cứu thực trạng liên kết vùng trong phát triển KTXH tại các vùng có thể rút ra một số bất cập, hạn chế cản trở quá trình liên kết vùng như sau:

Một là, do thiếu “nhạc trưởng” trong hoạt động điều phối liên kết Vùng là hạn chế lớn nhất hiện nay. Các nội dung liên kết là do tự thỏa thuận, chưa có sự chỉ đạo của Chính phủ, không được điều phối và triển khai như mong muốn; mặt khác không tạo ra được cơ chế để giải quyết mâu thuẫn về lợi ích giữa các địa phương tham gia liên kết. Việc thiếu một cơ quan đầu mối và một cơ chế điều phối có hiệu quả, hiệu lực để phối hợp hành động, điều hòa lợi ích, giải quyết bất cập và làm cầu nối với Chính phủ khiến cho liên kết vùng ở Việt Nam khó ràng buộc, ít cơ hội thành công.

Hai là, thực tế hiện nay giữa các tỉnh hầu như không có liên kết thu hút đầu tư, “mạnh ai nấy chạy”, thậm chí giữa các tỉnh đang tạo ra một tình trạng cạnh tranh, chạy đua thu hút đầu tư. Nhiều chuyên gia kinh tế đã ví sự cạnh tranh này là “đua xuống đáy”. Để thực hiện cuộc đua, các tỉnh thi nhau “trải thảm đỏ” mời gọi các nhà đầu tư vào địa phương mình, nhiều hình thức ưu đãi được áp dụng: giảm thuế, giảm giá thuê đất... Tình trạng này khiến lợi ích tổng thể giảm sút ở cấp độ quốc gia cũng như từng vùng và ngay ở trong các tỉnh. Gần đây, Trung ương và các địa phương cũng đã nhận thức được vấn đề nên việc tăng cường liên kết thu hút đầu tư được đặt ra như một vấn đề cấp thiết. Một số hình thức liên kết xúc tiến đầu tư manh nha được hình thành như ở đồng bằng sông Cửu Long. Tuy nhiên, để đạt được một cơ chế liên kết tốt còn là vấn đề đang đặt ra nan giải cả về cơ chế và hình thức, bước đi liên kết như thế nào để các bên tham gia đều đạt được mục đích của mình.

Cũng giống như tình trạng thu hút đầu tư, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thiếu sự liên kết điều phối liên tỉnh. Đây là vấn đề được nhiều nhà nghiên cứu đã đề cập nhiều từ góc nhìn đa chiều các hạn chế của nó và ảnh hưởng đến đầu tư khai thác các lợi thế của các địa phương.

Một bất cập đối với vấn đề liên vùng của Việt Nam là tình trạng thiếu cơ sở dữ liệu theo vùng. Cấp vùng vốn không phải cấp quản lý hành chính, hệ thống thống kê không có số liệu theo vùng. Điều này là một cản trở lớn trong công tác đánh giá, giám sát, dự báo và lập quy hoạch kế hoạch theo vùng.

Tình trạng nở rộ các loại quy hoạch và chồng chéo quy hoạch đã làm lãng phí công sức và tài chính; làm giảm hiệu quả chi tiêu công. Bên cạnh đó tình trạng thiếu sự phối hợp trong việc thực thi quy hoạch giữa các địa phương đã làm cho tình trạng phân bố lãnh thổ phát triển thiếu căn cứ diễn ra khá phổ biến trong thực tiễn hiện nay.

Vĩnh Long và Cần Thơ chung một dòng sông Hậu. Do thiếu phối hợp quy hoạch và quy hoạch vùng kinh tế trọng điểm ĐBSCL, nên đã xảy ra tình trạng đối ngược nhau trong bố trí không gian phát triển.

Thành phố Cần Thơ trong quy hoạch đô thị mới của mình đã thiết kế không gian khu đô thị Nam Cần Thơ nằm bên sông Hậu. Khu đô thị này rộng khoảng hơn 50ha, vừa tạo cảnh quan đô thị phía Nam thành phố, vừa có không gian nhà ở cho các hộ dân cư giải tỏa xây dựng một số công trình trong khu đô thị cũ trong lộ trình chỉnh trang đô thị Cần Thơ.

Bên kia sông Hậu, tỉnh Vĩnh Long thực hiện quy hoạch phát triển công nghiệp và các khu công nghiệp của tỉnh, đã bố trí Khu công nghiệp Bình Minh đối diện với khu đô thị Nam Cần Thơ. Trong quy hoạch khu công nghiệp này, các ngành hóa chất, chế biến thủy sản... đều là các ngành có nguy cơ gây ô nhiễm không khí, nguồn nước đã và đang đuợc phát triển. Những ngày gió tây nam thổi, khu đô thị Nam Cần Thơ sẽ hứng chịu khói bụi của khu công nghiệp Bình Minh, gây ô nhiễm môi trường sống đô thị Cần Thơ.

Tìm hiểu nguyên nhân của vấn đề cho thấy, mỗi tỉnh có lợi ích riêng khi thực hiện quy hoạch. Khi xây dựng quy hoạch không tham khảo quy hoạch lẫn nhau giữa các tỉnh. Mặt khác “do loạn quy hoạch, người hoạch định quy hoạch chỉ tham khảo các quy hoạch trong tỉnh” cũng đã khá mất nhiều thời gian, không còn thời gian để tham khảo các tỉnh liền kề.

Như vậy, phát triển vùng hiện nay đang đặt ra các vấn đề cần giải quyết, và cần có những đột phá thực sự trong cơ chế liên kết mới có thể giúp các địa phương bật dậy, khai thác được các lợi thế cạnh tranh, phát triển nền kinh tế có hiệu quả để vượt qua khủng hoảng kinh tế hiện nay.

Năm là, thiếu cơ chế tài chính cho hoạt động liên kết vùng: Hoạt động liên kết vùng về bản chất vượt quá khuôn khổ riêng của từng địa phương. Trong bối cảnh các tỉnh hiện nay phải nhận trợ cấp từ Trung ương (một số tỉnh thậm chí còn chưa tự chủ được chi thường xuyên) do nguồn lực cho phát triển địa phương còn chưa lo xong thì rất khó nói đến việc cùng nhau đóng góp tài chính để lo cho sự nghiệp phát triển của toàn Vùng. Vì vậy, các cam kết hợp tác và liên kết hiện nay chủ yếu xuất phát từ ý chí chính trị chứ chưa có các biện pháp cụ thể và bằng những lực lượng vật chất cụ thể.

Sáu là, không có ngân sách cho vùng. Theo Luật Ngân sách hiện nay thì có bốn cấp ngân sách là ngân sách Trung ương, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Vì vậy, nguồn tài chính hiện nay dành cho hoạt động liên kết vùng chủ yếu đến từ các chương trình đầu tư phát triển của Trung ương.

Bảy là, thiếu một cơ chế chia sẻ thông tin giữa chính quyền các địa phương trong Vùng. Mặc dù mỗi tỉnh, thành trong Vùng đều xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đều có các chương trình đầu tư, xúc tiến thương mại và du lịch v.v. Song, vì nhiều lý do khác nhau, những thông tin chính sách quan trọng này lại chưa được chia sẻ giữa các địa phương một cách hiệu quả. Khi không có thông tin về chính sách của các tỉnh bạn thì rất khó để các tỉnh có thể cùng nhau thảo luận các chương trình hợp tác và liên kết.

Tám là, chưa định hình một cách có hệ thống, có ưu tiên và có cơ sở khoa học cho các nội dung liên kết vùng. Hiện nay, các nội dung liên kết thường mang tính chung chung, ít dựa trên những luận chứng khoa học và thực tiễn thuyết phục. Bên cạnh đó, trong khi nguồn lực thì hữu hạn mà nội dung liên kết lại khá ôm đồm (với khẩu hiệu “Liên kết toàn diện”), nhưng không có ưu tiên cụ thể trong từng giai đoạn cho từng mối quan hệ (vùng, tiểu vùng, song phương) nên tính khả thi của các hoạt động liên kết rất thấp. Bên cạnh đó, nội dung và phương thức liên kết chủ yếu xuất phát từ ý chí của chính quyền các địa phương mà ít tham khảo ý kiến của các đối tượng có liên quan, đặc biệt là cộng đồng doanh nghiệp -vốn là “lực lượng vật chất” để thực hiện các nội dung liên kết được đề ra.

Chín là, tồn tại nhiều xung lực phá vỡ liên kết vùng:

- Lợi thế cạnh tranh của các tỉnh thành trong vùng tương tự nhau, do vậy dễ gây ra tình trạng cạnh tranh (như trong lĩnh vực du lịch và nuôi trồng thủy sản), thậm chí “cạnh tranh xuống đáy” mà ví dụ điển hình là phá rào trong ưu đãi đầu tư để cạnh tranh trong thu hút đầu tư nước ngoài (FDI).

- Chính sách của các địa phương vẫn còn nặng tính phong trào chứ chưa thực sự hữu hiệu trong việc khai thác các thế mạnh đặc thù hay lợi thế cạnh tranh của địa phương mình. Trên thực tế, mỗi địa phương đều hiểu là để phát triển kinh tế nhanh và bền vững thì phải dựa vào lợi thế nổi trội của mình.

- Nhiều tỉnh vẫn muốn duy trì cơ cấu sản xuất toàn diện và khép kín và do vậy dồn nguồn lực cho lĩnh vực mình không có lợi thế cạnh tranh, đồng thời từ chối khai thác thế mạnh của các tỉnh có lợi thế cạnh tranh. Công thức “lý tưởng” về cơ cấu kinh tế công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp có thể thích hợp cho cả nước nhưng chưa chắc đã phù hợp cho toàn vùng với những thế mạnh sẵn có.

Ở cấp độ vùng và địa phương còn tồn tại phổ biến tình trạng chia cắt về không gian kinh tế. Khi tốc độ (chứ không phải chất lượng) tăng trưởng GDP được sử dụng làm thước đo gần như duy nhất cho thành tích phát triển kinh tế thì một cách tự nhiên, mỗi địa phương sẽ chạy theo các lợi ích cục bộ địa phương, tìm mọi cách để có tốc độ tăng GDP cao hơn, trong đó cách đơn giản nhất có lẽ là tăng đầu tư từ nguồn xin được của Trung ương. Hơn nữa, do không có cơ chế điều phối hữu hiệu giữa các địa phương trong cùng một vùng nên các tỉnh đều mạnh ai nấy xin trung ương, mạnh ai nấy đầu tư, cho dù có thể biết rằng làm như vậy sẽ khiến hiệu quả đầu tư chung của cả vùng giảm sút. Kết quả là vô hình chung địa giới hành chính đã trở thành biên giới kinh tế giữa các địa phương. Bên cạnh đó, tư duy “nhiệm kỳ” khiến việc chạy đua GDP càng trở nên gấp gáp và thường thì quyết định càng vội vã, xác suất phạm sai lầm càng lớn, nhất là khi người ra quyết định nhiệm kỳ sau không còn ở đó để lãnh trách nhiệm cho quyết định của mình. Như vậy, trong bối cảnh thể chế hiện nay, tầm nhìn của lãnh đạo địa phương bị giới hạn về cả không gian (địa giới hành chính) và thời gian (nhiệm kỳ 5 năm).

Sự phân mảnh về thể chế không chỉ nằm ở phạm vi của các tỉnh, thành giữa chính quyền trung ương và địa phương, mà còn giữa những bộ, ngành khác nhau của trung ương. Mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí xung đột giữa các chính sách và các quy định khác nhau, thiếu sự gắn kết giữa kế hoạch ngắn hạn và chiến lược dài hạn; sự phối hợp liên ngành trong xây dựng nội dung cũng như thực hiện chính sách và thiếu cơ chế để buộc các Bộ làm việc cùng nhau⁴².

3.2. Thực trạng liên kết vùng trong sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường

Việt Nam có diện tích tự nhiên khoảng 331.698 km², bờ biển dài hơn 3.260 km với sự đa dạng về địa chất, địa hình, tài nguyên khoáng sản tương đối phong phú về chủng loại, một số loại có trữ lượng, tiềm năng tài nguyên lớn có thể phát triển thành các ngành công nghiệp, như dầu khí, bô-xít, ti-tan, than, đất hiếm... Thời gian qua, Việt Nam đã đề xuất nhiều giải pháp nhằm sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Trong đó, liên kết vùng, liên kết địa phương, liên kết ngành thông qua hệ thống quy hoạch khai thác, sử dụng tài nguyên bảo đảm phân bố nguồn lực tài nguyên hợp lý cho phát triển kinh tế xã hội được xem là giải pháp quan trọng và hiệu quả để đạt được mục tiêu phát triển bền vững.

3.2.1. Thực trạng liên kết vùng trong sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước