Hình Mô hình hệ sinh thái xã hội lấy con người là trung tâm 31 Hình Vùng trong bậc thang không gian lãnh thổ 40 Bảng Thiệt hại nông nghiệp trong giai đoạn 2010-2014 58 Hình 2

Theo Báo cáo của Bộ Lao động thương binh và Xã hội, năm 2014, tỷ lệ hộ nghèo trên địa bàn vùng Tây Nguyên chiếm 10,22% (đứng thứ hai về tỷ lệ hộ nghèo của các vùng trên cả nước, chỉ sau vùng Trung du và miền núi phía Bắc). Bên cạnh đó, đồng bào dân tộc thiểu số (gồm 12 dân tộc), chiếm 1/3 dân số toàn vùng. Những năm gần đây, mặc dù tình hình kinh tế - xã hội trên địa bàn Tây Nguyên đã có những bước phát triển đáng ghi nhận, nhưng đời sống của đồng bào dân tộc thiểu số vẫn còn nhiều khó khăn, sự phân chia giàu nghèo giữa các cộng đồng dân cư trong chính vùng dân tộc thiểu số đang ngày càng rõ nét. Ngoài nguyên nhân về thiếu nguồn lực, kỹ thuật; việc làm không ổn định, thu nhập thấp, hạn chế về cơ sở hạ tầng còn có nguyên nhân do điều kiện thời tiết khắc nghiệt.

Hình 2.8. Tỷ lệ hộ gia đình bị tác động nhiều do thiên tai và BĐKH tại một số tỉnh vùng Tây Nguyên (%)

Các số liệu thống kê cho thấy, mức độ bị ảnh hưởng đến lĩnh vực xã hội càng cao khi thu nhập của người dân thấp đi. Đối với thu nhập/việc làm, nếu như tỷ lệ hộ nghèo bị tác động nhiều bởi thiên tai là gần 80% (79,5%) thì không có hộ khá giả nào bị ảnh hưởng nhiều đến nguồn thu nhập và việc làm. Trong lĩnh vực giáo dục cũng vậy, hơn một nửa số hộ nghèo (53,3%) bị ảnh hưởng nhiều trong khi không có hộ khá giả nào bị ảnh hưởng nhiều. Đối với sức khỏe và nhà ở của người dân, 55,7% và 80,1% số hộ nghèo bị ảnh hưởng nhiều, trong khi đó, tỷ lệ này ở nhóm hộ trung bình và khá giả chỉ từ khoảng 10-15%.

BĐKH cũng được xem là tác nhân chính làm cho dòng chảy sông suối ở Tây Nguyên mất đi sự hiền hòa vốn có, thể hiện qua nhiều mức độ cạn kiệt nghiêm trọng trong mùa khô và đỉnh lũ, cường độ và tần suất lũ ngày càng cao hơn trong mùa lũ. Tài nguyên nước mặt (chỉ xét đến lượng nước hiện hữu trên các sông suối điển hình như Sê San, Sê rê pốk, sông Ba và sông Đồng Nai) của vùng đã kiệt dần từ lưu lượng 173.863,54 lít/giây của những năm 2004-2005 xuống còn trên dưới 127 lít/giây hiện nay. Sự phân bố không đồng đều của lượng mưa theo không gian và thời gian, nơi có lượng mưa hàng năm lớn hơn 3000 mm như Kon Plong (Kon Tum), thượng nguồn sông Hinh (Đắk Lắk) và nơi có lượng mưa chỉ trên dưới 1.500mm như Krông Buk, Ea Súp… khiến sự chênh lệch rất cao giữa lưu lượng nước ở đỉnh lũ lớn nhất với lưu lượng cạn kiệt nước nhỏ nhất.

Theo báo cáo khảo sát của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì mực nước ngầm tại các khu vực như huyện Krông Pách, Krông Búk, Lắk (tỉnh Đắk Lắk), Đắk Min, Đắk Song, Cư Jút (tỉnh Đắk Nông), Chư Sê (tỉnh Gia Lai)… đang đứng trước tình trạng suy giảm nghiêm trọng từ 3-5m so với trước đây. Các nguồn nước tự nhiên như sông, suối cũng bị cạn kiệt và ô nhiễm vào mùa khô, gây khó khăn cho người sử dụng nước mà chủ yếu là đồng bào dân tộc thiểu số.

* Tài nguyên rừng và đa dạng sinh học

Rừng ở Tây Nguyên không chỉ quan trọng đối với bản thân vùng mà còn đóng vai trò chi phối rất lớn đến nguồn nước, cân bằng môi trường sinh thái và phát triển kinh tế - xã hội của các tỉnh ven biển Nam Trung Bộ, Đông Nam Bộ, Đông Bắc Campuchia và Nam Lào. Đặc biệt, tài nguyên rừng còn gắn với không gian văn hóa, sinh tồn của cộng đồng các dân tộc thiểu số Tây Nguyên. Vấn đề đáng báo động là biến đổi khí hậu ngày càng hiện hữu rõ nét tại Tây Nguyên, nắng nóng kéo dài làm khô hạn nhiều khu vực và làm hàng nghìn ha cây trồng bị khô cháy.

Do nắng nóng kéo dài, tháng 3/2014, nhiều diện tích rừng ở Đắk Lắk có nguy cơ báo động cháy cấp 5 - cấp cực kỳ nguy hiểm, tại huyện Krông Bông và huyện M’drak, tỉnh Đắk Lắk đã xảy ra hai vụ cháy rừng lớn gây thiệt hại hơn 30 ha rừng trồng. Huyện Ea H’leo, tỉnh Đắk Lắk cũng là một trong những địa phương có nguy cơ xảy ra cháy rừng cao. Có tới 20.000 ha rừng dễ cháy trong tổng số 37.000 ha rừng của huyện.

Gia Lai là địa phương có diện tích rừng tự nhiên lớn nhất khu vực Tây Nguyên, với tổng diện tích trên 600.000 ha, trong số này, gần 50% thuộc diện rừng dễ cháy nên tỉnh Gia Lai luôn phải đối mặt với nguy cơ cháy rừng vào mùa khô hàng năm. Trong những tháng đầu năm 2015, nhiều vụ cháy đã xảy ra trên địa bàn tỉnh Gia Lai: Cháy rừng trên đỉnh núi Hàm Rồng (thuộc xã Chư H’Drông, thành phố Pleiku, Gia Lai) đã khiến khoảng 3 ha rừng thông của Ban quản lý Rừng phòng hộ Bắc Biển Hồ bị thiêu cháy, cháy rừng tại thành phố Pleiku cũng đã thiêu rụi 10 ha rừng trồng.

Bên cạnh suy giảm về diện tích và chất lượng rừng, đa dạng sinh học của vùng cũng chịu tác động xấu từ thiên tai và BĐKH. Tỷ lệ diện tích rừng gỗ loại giầu chỉ còn 10,4%, loại trung bình còn 22,7%, còn lại 67% thuộc loại nghèo kiệt.

2.1.5. Vùng Đông Nam Bộ

- Hiện tượng triều cường: gây ra tình trạng ngập úng tại nhiều tỉnh trên địa bàn vùng, đặc biệt là tại Tp. Hồ Chí Minh. Từ năm 2006 đến nay, đỉnh triều cao nhất liên tục tăng tại trạm Phú An trên sông Sài Gòn. Đây là bằng chứng rõ ràng nhất của hiện tượng biến đổi khí hậu kéo theo mực nước biển dâng tại khu vực này.

Hiện tượng nắng nóng và lượng mưa phân bố không theo quy luật đã gây hạn hán, ngập úng cục bộ… ảnh hưởng lớn đến hoạt động sản xuất nông - ngư nghiệp và đời sống sinh hoạt của người dân trong vùng: thiếu nước tưới, diện tích đất nông nghiệp bị suy giảm, xuất hiện nhiều sâu bệnh và dịch bệnh ở cây trồng và vật nuôi, xâm nhập mặn làm ảnh hưởng đến diện tích nuôi trồng thủy hải sản.

Ở tỉnh Đồng Nai, nguồn nước suy kiệt trong mùa khô khiến không đủ nước tưới và làm cho các vùng trồng lúa, bắp ở các huyện Tân Phú, Xuân Lộc, Định Quán bị thiệt hại nặng. Tình trạng thiếu nước sinh hoạt và sản xuất trong mùa khô ngày càng gia tăng. Đồng Nai có khoảng 10 hồ, đập lớn trữ nước phục vụ cho sản xuất tại các địa phương. Năm 2011, lượng nước về các hồ, đập chỉ đạt 14-31% so với dung tích của hồ và bằng 49-69% so với cùng kỳ năm 2012. BĐKH còn làm nhiều diện tích đất nông nghiệp bị ngập úng ở các huyện Nhơn Trạch, Long Thành và TP. Biên Hòa. Dự báo, đến năm 2020, nước biển dâng sẽ làm 3 địa phương này bị ngập lụt hơn hơn 930 ha. Đến năm 2030, diện tích ngập lụt theo kịch bản cao là 964 ha và đến năm 2050, diện tích ngập lụt là trên 960 ha.

Cũng do ô nhiễm môi trường sau ngập lụt trong mùa mưa, những năm gần đây, thường xảy ra bệnh tai xanh ở heo trên địa bàn tỉnh. Mỗi năm lại có những biến chủng mới khiến cho công tác tiêm phòng và phòng, chống dịch cho đàn gia súc, gia cầm ngày càng khó khăn. Dịch cúm gia cầm bùng phát vào đầu năm 2014 đã gây thiệt hại đáng kể cho nhiều người dân trong vùng.

Tại Đồng Nai, diện tích nuôi trồng thuỷ sản đạt trên 33.000 ha, nhưng chất lượng nguồn nước mặt bị ảnh hưởng do mưa acid đã gây tổn hại đến ngành thủy sản. Đặc biệt, ở các huyện Nhơn Trạch và Long Thành, BĐKH còn làm mặn xâm nhập vào sâu trong vùng đất liền và gây ảnh hưởng lớn đến sinh trưởng của các loài thủy sản và làm giảm năng suất nuôi trồng, đánh bắt thủy sản.

Các khu vực nông nghiệp ngoại thành Tp. Hồ Chí Minh và các tỉnh lân cận nằm trong vùng thấp nên cũng phải chịu nhiều ảnh hưởng của triều cường và mưa lớn với diện tích bị ảnh hưởng khoảng 2.340 km². Bên cạnh đó, việc xả lũ của các hồ chứa nước trên sông Đồng Nai, sông Sài Gòn… đã làm vỡ đê bao, tạo nên ngập úng sâu và kéo dài gây ra thiệt hại lớn cho sản xuất nông nghiệp và đời sống của người dân.

Hiện tượng bão kết hợp với triều cường gây ra tình trạng ngập úng tại nhiều tỉnh trên địa bàn vùng, đặc biệt là ngập úng tại Tp. Hồ Chí Minh. Năm 2013, mực nước đỉnh triều tại trạm Phú An trên sông Sài Gòn và trạm Nhà Bè trên kênh Đông Điền đã ngang bằng và vượt mức đỉnh triều lịch sử là 1,68 m²⁴. Với mức đỉnh triều lên cao như vậy, nhiều khu vực trũng thấp của các quận 7, quận 8, quận Bình Thạnh... đã bị ngập sâu trong nước. Nhiều tuyến đường bị ngập từ 0,5 đến 1m như đường Huỳnh Tấn Phát, Phú Thuận của quận 7; đường Phú Định, Trương Đình Hội của quận 8; đường An Dương Vương thuộc quận 6 và quận Bình Tân... Nước triều thường lên cao liên tục trong 2-3 ngày khiến cho việc sinh hoạt, giao thông đi lại của người dân gặp nhiều khó khăn.

Vùng Đông Nam Bộ với những lợi thế về vị trí địa lí và cơ sở hạ tầng đã phát huy được thế mạnh của mình trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Đời sống của người dân nhìn chung đã được nâng lên rõ rệt. Tỷ lệ hộ nghèo trong toàn vùng hiện nay đang thấp nhất cả nước (chiếm 2,3% dân số toàn vùng). Mặc dù vậy, những biến động của tình hình thời tiết xấu cũng ảnh hưởng nhiều đến cuộc sống của người nghèo.

Hình 2.9. Tỷ lệ hộ gia đình bị tác động nhiều do thiên tai và BĐKH tại một số tỉnh vùng Đông Nam Bộ

Số liệu thống kê thu được từ phỏng vấn bằng bảng hỏi đối với các cán bộ của các sở, ban, ngành của một số tỉnh vùng cho thấy tỷ lệ hộ nghèo bị tác động nhiều bởi các hiện tượng thời tiết cực đoan cao hơn hẳn so với tỷ lệ hộ khá giả. Trong đó, các hiện tượng thời tiết cực đoan tác động nhiều nhất đến nhà ở (72,6%) và thu nhập/việc làm (61,6%) của các hộ nghèo. Tình trạng này cũng sẽ dẫn đến những hệ lụy khác về mặt xã hội mà nhóm người nghèo phải gánh chịu như tình trạng sức khỏe suy yếu, việc học hành bị gián đoạn hoặc buộc phải bỏ học.

Ở vùng Đông Nam Bộ, khu vực ven biển do chịu ảnh hưởng của bão lũ, sạt lở vùng ven bờ và nước biển dâng đã khiến tài nguyên đất bị suy giảm nghiêm trọng. Tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu có địa phận giáp biển lớn nhất (chỉ có hai tỉnh ở vùng giáp biển là Bà Rịa - Vũng Tàu và Tp. Hồ Chí Minh) nên chịu ảnh hưởng nhiều của BĐKH, đặc biệt là nước biển dâng, trong đó, tài nguyên đất của tỉnh bị ảnh hưởng nặng nề nhất, biểu hiện chính là mất đất; đất bị nhiễm mặn, đặc biệt là đất nông nghiệp (trồng lúa, nuôi tôm) ở vùng ven biển do sạt lở vùng ven bờ; khô hạn… Theo kịch bản BĐKH và nước biển dâng của tỉnh, dự báo đến năm 2020 nước biển dâng 10-11cm sẽ có 8,33% diện tích bị ngập. Dự báo đến năm 2100 nước biển sẽ dâng 43-59cm.

+ Nồng độ CO₂ tăng cao nên các rạn san hô ven bờ bị suy thoái, ảnh hưởng đến rừng ngập mặn (do thiếu hàng rào chắn sóng từ những rặng san hô này). Độ pH trong đất thay đổi nhanh chóng do mưa mang theo axit, làm ảnh hưởng đến quá trình quang hợp của tảo, dẫn đến thuỷ sản bị sốc và nguồn thức ăn bị giảm.

+ Nhiệt độ tăng ảnh hưởng đến rừng ngập mặn: (1) Làm thay đổi sự phân bố và cấu trúc quần thể sinh vật, đa dạng sinh học bị suy giảm do các loài kém chịu hạn hán, ngập lụt có xu hướng tuyệt chủng, các loài có khả năng chịu hạn hán, lũ lụt sẽ phát triển; (2) Tăng khả năng cháy rừng; (3) Sự xâm nhập của nước mặn làm diện tích đất bị nhiễm mặn ngày càng nhiều; (4) Nhiều loại sâu bọ xuất hiện gây ra nhiều bệnh mới, đặc biệt là hiện tượng sâu đục thân và sâu ăn lá trên loại cây trồng (Ví dụ sâu bệnh trên cây đước vùng rừng ngập mặn Cần Giờ).

+ Nhiệt độ cao và hiện tượng ngập úng vào mùa mưa đã làm ảnh hưởng đến sinh trưởng của nhiều loại cây, gây nguy cơ làm thay đổi cấu trúc và hệ sinh thái rừng. Một số loài do không thích nghi được nên đã giảm cả về số lượng và chất lượng, dẫn đến giảm sút các chuỗi thức ăn và gây mất cân bằng hệ sinh thái. Ngược lại, một số loài do phát triển quá mức, đặc biệt là các loài sâu bệnh đã gây tổn hại cho hệ thực vật rừng. Nước biển dâng còn làm những loài cây thích hợp với điều kiện nước lợ sẽ dần lùi lên các vùng cao hơn, một số loài cây sẽ dần bị diệt vong (dừa nước, chà là, cóc, xu ổi…) nhường chỗ cho những cây thích nghi hơn (mắm, đước, bần trắng).

Điển hình là tác động của BĐKH đối với tài nguyên rừng và da dạng sinh học của vùng là rừng tỉnh Đồng Nai. Rừng tỉnh Đồng Nai có vai trò rất lớn trong bảo vệ môi trường sinh thái, bảo vệ nguồn nước, đất, chống xói mòn, sa mạc hoá và hạn chế thiên tai, điều hoà khí hậu của Đồng Nai nói riêng và của vùng Đông Nam Bộ nói chung, song diện tích và đa dạng sinh học rừng trên địa bàn Đồng Nai đã giảm đáng kể. Diện tích rừng ngập mặn phòng hộ của Đồng Nai chủ yếu tập trung ở huyện Long Thành và Nhơn Trạch, có xu hướng giảm nghiêm trọng. Rừng đầu nguồn tại các huyện Tân Phú và Vĩnh Cửu, tỉnh Đồng Nai có nguy cơ bị thay đổi cấu trúc và hệ sinh thái rừng. BĐKH cũng làm gia tăng nguy cơ bị suy giảm diện tích và đa dạng sinh học tại rừng ngập mặn Cần Giờ Tp. Hồ Chí Minh²⁵.

2.1.6. Vùng đồng bằng sông Cửu Long

Bảng 2.15. Diện tích có nguy cơ bị ngập theo các mực nước biển dâng (% diện tích)

Số liệu khảo sát thu được cho thấy, trong 6 tháng đầu năm 2013, dòng chảy ở hạ lưu sông Mekong thấp hơn trung và thượng nguồn 10-20%. Tình trạng khô hạn đã xảy ra ở nhiều tỉnh thuộc vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Xâm nhập mặn sâu vào nội đồng đã xuất hiện sớm hơn 1 tháng so trung bình nhiều năm. Hiện nước mặn đã xâm nhập từ 40-60km với độ mặn dao động từ 3-4% độ làm 5.928 ha lúa hè thu bị thiệt hại.

Tình trạng nắng nóng làm ảnh hưởng đến độ pH và nhiệt độ của môi trường nuôi trồng thủy sản tác động xấu đến sự sinh trưởng của các loài thủy sản. Nắng nóng làm nước ao bốc hơi nhanh, từ đó nhiệt độ tăng cao, độ mặn trong ao nuôi cũng tăng theo ảnh hưởng đến quá trình tăng trưởng của sinh vật nuôi, làm suy giảm nguồn thức ăn của các loài thủy sản.

Từ tháng 3-4/2015, hiện tương ngao nuôi ven biển ở các tỉnh ĐBSCL bị chết hàng loạt trên diện rộng thường xuyên xảy ra, đặc biệt là hai tỉnh Tiền Giang và Bến Tre, với tỷ lệ chết lên đến 90%. Theo Chi cục Thú y tỉnh Tiền Giang, đã có  hơn 1.500/1.600 ha diện tích thả nuôi ngao trên địa bàn tỉnh có ngao bị chết, tỷ lệ thiệt hại trong khoảng từ 75-90%. Tại tỉnh Bến Tre, hiện tượng ngao chết hàng loạt hầu hết xuất hiện tại các ao ngao của 3 huyện Bình Đại, Ba Tri và Thạnh Phú, gây thiệt hại nặng nề cho các hợp tác xã, làm đời sống xã viên gặp nhiều khó khăn.

b. Tác động đến xã hội

Tác động của thiên tai đến các hoạt động kinh tế - xã hội đang ngày càng hiển hiện rõ rệt hơn và ảnh hưởng đến tất cả các ngành nghề và các tầng lớp xã hội của vùng. Theo Kịch bản biến đổi khí hậu, nước biển dâng cho Việt Nam của Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), nếu mực nước biển dâng lên 1m thì có tới 34,6% dân số của vùng có nguy cơ bị ảnh hưởng trực tiếp (tỷ lệ cao nhất so với tất cả các vùng trên cả nước). Ngoài ra, những người dân làm việc trong các lĩnh vực nông, ngư nghiệp sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng đến nguồn thu nhập do năng suất và chất lượng cây trồng và vật nuôi giảm.

Hình 2.10. Tỷ lệ hộ gia đình bị tác động nhiều do thiên tai và BĐKH tại một số tỉnh vùng đồng bằng sông Cửu Long

Vùng ĐBSCL nằm trên địa hình tương đối bằng phẳng được hình thành từ những lớp trầm tích phù sa do sự thay đổi mực nước biển và các kênh rạch, sông ngòi nên có đất nhiễm phèn và mặn chiếm diện tích lớn. Hạn hán, lũ lụt xảy ra với tần suất ngày càng cao làm gia tăng tình trạng đất bị nhiễm mặn, nhiễm phèn chua tại nhiều tỉnh trong vùng.

Kết quả khảo sát tại Sóc Trăng cho thấy diện tích đất ở đây bị nhiễm mặn, nhiễm phèn với tỷ lệ lớn. Mực nước biển dâng đưa mặn vào sông, kênh rạch, đồng ruộng từ hướng tỉnh Bạc Liêu làm quá trình nhiễm mặn khu vực này gia tăng nhanh chóng, đặc biệt là tại các huyện Mỹ Tú, Ngã Năm, Thạnh Trị và một phần huyện Châu Thành. Mực nước biển dâng còn tác động đến nhóm đất phù sa trung tính ở khu vực Kế Sách, Châu Thành và nhóm đất mặn ven biển khu vực huyện Vĩnh Châu, Trần Đề.

Bạc Liêu cũng là một trong những tỉnh có diện tích đất bị ngập nước lớn ở vùng ĐBSCL, bao gồm cả đất rừng, đất nông nghiệp, sông, kênh rạch, bãi bồi ven biển. Kết quả đánh giá khả năng bị tác động, rủi ro và tính dễ bị tổn thương của các loại đất được trình bày ở bảng 2.14.

Bảng 2.16. Đánh giá khả năng bị tác động, rủi ro và tính dễ bị thương tổn của các loại đất ngập nước hiện có trên địa bàn tỉnh Bạc Liêu do BĐKH

STT	Loại đất ngập nước	Diện tích (ha)	Khả năng bị tác động, rủi ro và tính dễ bị tổn thương do BĐKH
1	Rừng phòng hộ ven biển	4.401,6	Cháy rừng do nhiệt độ tăng cao trong mùa khô; Mất một số diện tích rừng do nước biển dâng cao.
2	Rừng đặc dụng	754,7	Cháy rừng do nhiệt độ tăng cao trong mùa khô; Mất một số diện tích rừng do nước biển dâng cao; Thay đổi cấu trúc quần xả hệ động thực vật trong rừng do xâm nhập mặn (vườn chim Bạc Liêu).
3	Rừng ngập mặn xen kẽ trong vùng nuôi tôm (mô hình tôm - rừng)	7.317,3	Cháy rừng do nhiệt độ tăng cao trong mùa khô; Mất một số diện tích rừng do nước biển dâng cao.
4	Rừng sản xuất	684,1	Cháy rừng do nhiệt độ tăng cao trong mùa khô; Mất một số diện tích rừng do nước biển dâng cao; Thay đổi cấu trúc quần xã hệ động thực vật trong rừng do xâm nhập mặn (các vườn chim tư nhân).
5	Đất nuôi trồng thủy sản nước mặn - lợ	124.372	Mất một số diện tích do bị ngập sâu; Hệ sinh thái nước mặn có khuynh hướng lấn át hệ sinh thái nước lợ do xâm nhập mặn.
6	Đất nuôi trồng thủy sản nước ngọt	1.395	Thiếu hụt nước trong mùa khô; Hệ sinh thái nước mặn/lợ có khuynh hướng lấn áp hệ sinh thái nước ngọt do xâm nhập mặn.
7	Đất trồng lúa	58.503	Thiếu hụt nước và xâm nhập mặn trong mùa khô; Ngập úng trong mùa mưa lũ.
8	Đất ruộng muối	3.487	Mưa trái mùa gây thiệt hại về năng suất muối.
9	Sông, kênh rạch	6.396	Thay đổi chế độ thủy văn, dòng chảy, chất lượng nước; sạt lở bờ sông/bồi lắng lòng sông.
10	Đất bãi bồi ven biển	10.022	Mất đất do nước biển dâng cao.
	Tổng diện tích đất ngập nước	217.333

Nguồn: Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Bạc Liêu, 2014

* Tài nguyên nước

Tình trạng hạn hán vào mùa khô và lượng mưa tăng cao vào mùa mưa đều gây ra những ảnh hưởng nhất định đến tài nguyên nước của vùng ĐBSCL. Vào mùa khô, lưu lượng dòng chảy giảm, mực nước hạ thấp dẫn đến tình trạng thiếu hụt nguồn nước ngọt nghiêm trọng cho sản xuất nông nghiệp và sinh hoạt. Vào mùa mưa, lượng mưa gia tăng trong khu vực làm gia tăng dòng chảy bề mặt sẽ rửa trôi phân bón và thuốc bảo vệ thực vật trong nông nghiệp gây gia tăng ô nhiễm nguồn nước mặt. Lượng mưa tăng còn làm phát sinh nhiều bệnh truyền qua nước, đặc biệt là sức khỏe người dân vùng trũng trong điều kiện ngập úng gia tăng và kéo dài, khả năng tiêu thoát nước kém.

Theo dự báo, trong vài chục năm tới, lưu lượng nước sông Mê Kông giảm từ 2 - 24% trong mùa khô, tăng từ 7- 15% vào mùa lũ. Nước lũ sẽ cao hơn tại các tỉnh An Giang, Đồng Tháp, Long An, Tiền Giang, Kiên Giang, Vĩnh Long, Thành phố Cần Thơ, Hậu Giang, thời gian ngập lũ sẽ kéo dài hơn. Suy giảm tài nguyên nước sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến sản xuất nông nghiệp, nghề cá. Quá trình xâm nhập mặn vào nội đồng sẽ sâu hơn, tập trung tại các tỉnh ven biển gồm Cà Mau, Bạc Liêu, Sóc Trăng, Trà Vinh, Bến Tre, Tiền Giang, Long An làm nguồn nước ngọt trở nên khan hiếm.

* Rừng và đa dạng sinh học

ĐBSCL đã hình thành và phát triển các hệ sinh thái tự nhiên rất độc đáo, đó là hệ sinh thái rừng Tràm U Minh, hệ sinh thái rừng ngập mặn ven biển và hệ sinh thái nông nghiệp. Nhưng rừng và hệ sinh thái rừng của vùng cũng phải chịu những tác động rõ rệt từ BĐKH làm giảm diện tích rừng, tăng nguy cơ cháy rừng, một số loại bệnh dịch trên cây trồng và động vật phát triển mạnh, nhiều loài động thực vật quý hiếm có nguy cơ bị mất…

Sự dịch chuyển ranh giới của rừng do nước biển dâng và các hiện tượng thời tiết cực đoan đe dọa đến quá trình sinh trưởng và phát triển của các loài động vật sinh sống trong rừng ngập mặn, vùng cửa sông và bãi bồi ven biển. Mực nước biển dâng làm cho không gian sống thu hẹp dẫn đến tính cạnh tranh cao giữa các loài trong một khu vực sinh sống, điều này làm cho loài mạnh hơn sẽ tồn tại, loài yếu hơn sẽ di chuyển đi nơi khác hoặc bị tuyệt chủng do không thích ứng với điều kiện mới.

Mặt khác, nhiệt độ tăng cao và những thay đổi của các loại hình thời tiết bất thường tác động đến sự phân bố của các loài cá, tôm và nhuyễn thể nước mặn và nước lợ, ảnh hưởng đến sự sinh sản của các loài thủy sản. Một số loài động vật thủy sinh khác cũng chịu tác động của sự thay đổi mực nước biển khiến cho tập tính và sinh trưởng của loài không ổn định và giảm năng suất sinh học. Điều này gây suy giảm đa dạng sinh học.

Đường bờ biển Kiên Giang có dãy rừng ngặp mặn với diện tích là 5.578 ha, do tác động của thiên tai, một số đoạn rừng ngập mặn phòng hộ đã bị mất khiến sóng biển đánh vào bờ gây sạt lở khoảng 34% chiều dài bờ biển, trong đó ít nhất 25% xói lở nghiêm trọng. Hệ sinh thái ven biển của tỉnh cũng bị ảnh hưởng do giảm diện tích rừng ngập mặn, tác động xấu đến rừng tràm và rừng trồng trên đất bị nhiễm phèn. Nhiệt độ và mức độ khô hạn gia tăng làm tăng nguy cơ cháy rừng, phát triển sâu bệnh, dịch bệnh trên cây trồng và vật nuôi. Các tài nguyên đa dạng sinh học vùng đất ngập nước tỉnh Bạc Liêu, nhất là các hệ sinh thái ngập mặn ven biển cũng đang ngày càng bị cạn kiệt, suy thoái nặng.

2.2. Thực trạng cơ chế chính sách liên kết vùng trong ứng phó với biến đổi khí hậu

2.2.1. Cơ chế, chính sách liên kết vùng trong phát triển kinh tế - xã hội gắn với ứng phó với biến đổi khí hậu

2.2.1.1. Cơ sở pháp lý

Lãnh thổ Việt Nam được chia thành 63 tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương về mặt quản lý hành chính. Hệ thống phân bổ nguồn lực thuộc quản lý nhà nước như Ngân sách được phân bổ theo các cấp hành chính. Theo xu hướng đó thì cấp tỉnh ngày càng được trao quyền nhiều hơn. Điều này đã tạo thêm điều kiện cho địa phương chủ động, sáng tạo hơn trong việc ra quyết định. Tuy nhiên, nó lại tạo ra sự phân mảnh, chia cắt về không gian phát triển kinh tế. Chính phủ Việt Nam đã nhận thức được bất cập này và trên thực tế vấn đề vùng và liên kết vùng ít nhiều được đề cập trong các một số các văn bản chính sách ở cấp độ khác nhau, như:

- Cương lĩnh của Đại hội Đảng XI (năm 2011) có nêu định hướng lớn về phát triển Vùng: “Bảo đảm phát triển hài hòa giữa các vùng, miền; thúc đẩy phát triển nhanh các vùng kinh tế trọng điểm, đồng thời tạo điều kiện phát triển các vùng có nhiều khó khăn”.

- Để cụ thể hóa Cương lĩnh của Đảng, Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội giai đoạn 2011- 2020 cũng đã đề cập đến vấn đề phát triển vùng và liên kết vùng, trong đó có những điểm quan trọng sau: 1) Thu hẹp khoảng cách thu nhập giữa các vùng; 2) Thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế, trọng tâm là cơ cấu lại các ngành sản xuất, dịch vụ phù hợp với các vùng; 3) Thực hiện phân bố công nghiệp hợp lý trên toàn lãnh thổ, bảo đảm phát triển cân đối và hiệu quả giữa các vùng; 4) Rà soát, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch và có cơ chế, chính sách phù hợp để các vùng trong cả nước cùng phát triển, phát huy lợi thế của từng vùng, tạo sự liên kết giữa các vùng; 5) Thúc đẩy phát triển các vùng kinh tế trọng điểm, tạo động lực và tác động lan toả đến các vùng khác; Lựa chọn một số địa bàn có lợi thế vượt trội, nhất là ở ven biển để xây dựng một số khu kinh tế làm đầu tàu phát triển; 6) Hình thành những cụm, nhóm sản phẩm, tạo hiệu ứng lan tỏa nhanh, hiệu quả cao trong sự gắn kết giữa sản xuất với thị trường từ trung tâm đến ngoại vi…

Đây là định hướng lớn, bao quát về vấn đề phát triển vùng. Tuy nhiên, những quan điểm và định hướng thể hiện trong những văn bản chiến lược này còn chứa đựng những điểm chưa rõ ràng về mặt chính sách liên kết vùng. Trong các lựa chọn chiến lược phát triển về mặt lãnh thổ, ưu tiên đầu tư phát triển một số ít các vùng trọng điểm sau đó lan tỏa dần tới các vùng lân cận hay phát triển đều các vùng miền là những lựa chọn chiến lược then chốt và ít nhiều có tính xung đột, không thể chọn cả hai cùng lúc. Việc lựa chọn chiến lược nào là một trong những quyết định cơ bản trong chiến lược phát triển Vùng. Tuy nhiên, tính lựa chọn rõ ràng như vậy không được thể hiện một cách thuyết phục trong định hướng của Cương lĩnh²⁶.

- Hiến pháp sửa đổi năm 2013, tại Điều 52 Quy định: “Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế, điều tiết nền kinh tế trên cơ sở tôn trọng các quy luật thị trường; thực hiện phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước; thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân”. Như vậy, vấn đề phát triển kinh tế vùng đã được nêu trong Hiến pháp trong đó nhấn mạnh “thúc đẩy liên kết vùng”. Nội dung này cần được thể hiện thông qua các văn bản Luật để làm hành lang pháp lý cho các chính sách, công cụ quản lý ở các cấp, các ngành cụ thể. Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có một Luật hay Nghị định nào cụ thể hóa “nội hàm” vấn đề liên kết vùng được quy định trong điều 52 của Hiến pháp 2013.

Hiến pháp 2013, hiện đang trong giai đoạn triển khai rà soát lại các văn bản Luật để đảm bảo tính đồng bộ. Một số vướng mắc trong các văn bản luật hiện nay cần phải điều chỉnh để phù hợp và đưa các nội dung của Hiến pháp đi vào thực tiễn.

- Rà soát các Luật hiện hành: Hiện không có quy định của cấp vùng, hoặc các dạng bộ máy tổ chức thực thi ở cấp vùng, liên kết vùng;

+ Luật Tổ chức Chính phủ: Về tổ chức không có quy định nào đề cập đến vai trò của cấp vùng, liên kết vùng. Tuy nhiên có thể điều chỉnh một số vấn đề có liên quan đến quyền hạn của Chính phủ:

Tại khoản 4 Điều 9 Chương II: “Trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước, dự kiến phân bổ ngân sách Trung ương và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương, tổng quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm; tổ chức và điều hành thực hiện ngân sách nhà nước được Quốc hội quyết định”.

Tại khoản 3 Điều 19 Chương II: “Dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, năm năm, hàng năm, các công trình quan trọng; dự toán ngân sách nhà nước, dự kiến phân bổ ngân sách trung ương và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương; tổng quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm trình Quốc hội”.

+ Luật Ngân sách (2014): Phân cấp thẳng từ Trung ương đến địa phương, không có các quy định của cấp vùng. Tuy nhiên có quy định: Tại Khoản 2 Điều 4 Chương I quy định: Quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc: “Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương”. Trong Luật Ngân sách vấn đề cân đối giữa các vùng được đề cập cho thấy việc điều tiết ngân sách từ Trung ương đã có quan tâm đến vấn đề đặc điểm và trình độ phát triển của các vùng.

+ Luật Xây dựng: Trong mục giải thích thuật ngữ: Quy hoạch xây dựng vùng là việc tổ chức hệ thống đô thị, nông thôn, khu chức năng đặc thù và hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trong địa giới hành chính của một tỉnh hoặc một huyện, liên tỉnh, liên huyện phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Tại điểm a Khoản 1 Điều 22 về quy hoạch xây dựng vùng và trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch xây dựng vùng có quy định về vùng liên tỉnh. Tuy nhiên, các vấn đề được đề cập chủ yếu tập trung vào xây dựng hạ tầng và các khu vực đô thị, thiếu các nội dung quản lý thực hiện để đưa các nội dung quy hoạch sát với nguồn lực, kế hoạch giám sát thực hiện.

+ Luật Đất đai: Hiện nay không có quy định nào ở cấp vùng về đất đai. Phân bổ kế hoạch sử dụng đất hiện chỉ có các tỉnh và tổng hợp cả nước. Đối với mỗi vùng do tính tương đồng về đặc điểm tự nhiên và có sự khác biệt với vùng khác về cơ cấu quỹ đất cho các loại hình, cũng như các thế mạnh khác nhau gắn với đất nên dẫn đến các huy động nguồn lực từ đất cho mỗi vùng phải đòi hỏi có các chính sách riêng nhằm phát huy cao nhất hiệu quả sử dụng đất và đảm bảo cân đối với các mục tiêu chung của quốc gia.

Hiện nay, Bộ Kế hoạch và đầu tư phối hợp với một số Bộ, ngành khác và Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ đang xây dựng và trình Chính phủ Chính sách phát triển vùng và Quy chế thí điểm thực hiện liên kết vùng ở vùng đồng bằng sông Cửu Long.

Để đảm bảo vấn đề chính trị - an ninh và quốc phòng ở những khu vực đặc thù, Đảng đã chủ trương thành lập 3 Ban Chỉ đạo tại 3 vùng kinh tế - xã hội: Ban Chỉ đạo Tây Bắc, Ban Chỉ đạo Tây Nguyên và Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ. Quy chế hoạt động của các ban chỉ đạo vùng đã được thể chế hóa trong Quy định số 96 QĐ/TW của Bộ chính trị.²⁷ Trong thời gian qua, các Ban chỉ đạo đã tập trung vào nhiệm vụ đảm bảo an ninh - chính trị, còn chức năng tham mưu đề xuất chính sách nhằm phát triển kinh tế - xã hội tại các vùng đang từng bước được thực hiện. Vai trò của các Ban chỉ đạo vùng trong việc thúc đẩy, tăng cường liên kết các tỉnh trong vùng và liên kết giữa các vùng trong xây dựng quy hoạch, xây dựng hạ tầng giao thông, cải thiện môi trường kinh doanh, đào tạo nguồn nhân lực, hình thành không gian du lịch chung… bước đầu được triển khai. Gần đây, Ban chỉ đạo (BCĐ) Tây Nam Bộ đã được bổ sung chức năng là cơ quan đầu mối phối hợp về liên kết vùng và biến đổi khí hậu. Trên thực tế, BCĐ Tây Nam Bộ đã có một số hoạt động tích cực trong nỗ lực thúc đẩy liên kết các tỉnh trong vùng. Diễn đàn Kinh tế đồng bằng sông Cửu Long (MDEC) là một minh chứng đáng kể.

Bên cạnh đó, Chính phủ còn hình thành Ban điều phối và cơ chế vùng kinh tế trọng điểm (KTTĐ). Theo Quyết định số 20/2004/QĐ-TTg do Thủ tướng Phan Văn Khải ký ngày 18 tháng 02 năm 2004 về việc thành lập Tổ chức Điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm và Quyết định số 1022/QĐ-TTg ngày 28 tháng 09 năm 2004 về việc thành lập Ban Chỉ đạo Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm. Theo các quyết định này, Ban chỉ đạo có chức năng tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm (Ban Chỉ đạo vùng KTTĐ) ở cấp Trung ương có chức năng phối hợp các hoạt động phát triển giữa các ngành, các địa phương nhằm tạo ra sự thống nhất trong chỉ đạo, tổ chức thực hiện và đồng bộ trong triển khai đầu tư để đạt hiệu quả cao trong phát triển kinh tế - xã hội của các vùng KTTĐ.

Để thống nhất trong chỉ đạo, điều phối phát triển và tăng cường liên kết các vùng kinh tế trọng điểm ngày 25/6/2015, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 941/QĐ-TTg về thành lập tổ chức điều phối phát triển các vùng Kinh tế trọng điểm giai đoạn 2015 - 2020, trong đó lưu ý một số nội dung sau:

Thành lập tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm (sau đây gọi là vùng KTTĐ) giai đoạn 2015 - 2020 trên cơ sở tổ chức lại tổ chức điều phối phát triển các vùng KTTĐ hiện có để thực hiện chức năng giúp Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, điều phối hoạt động phát triển các vùng KTTĐ. Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm gồm: Ban Chỉ đạo điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm (sau đây gọi là Ban Chỉ đạo), Hội đồng vùng kinh tế trọng điểm (sau đây gọi là Hội đồng vùng), Tổ điều phối của các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong vùng kinh tế trọng điểm (sau đây gọi là Tổ điều phối cấp Bộ và Tổ điều phối cấp tỉnh).

(1) Ban Chỉ đạo điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm, có nhiệm vụ và quyền hạn:

- Ban Chỉ đạo là tổ chức phối hợp liên ngành giúp Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu chỉ đạo, đôn đốc, phối hợp giải quyết các vấn đề quan trọng có tính chất liên ngành, liên vùng liên quan đến hoạt động điều phối phát triển các vùng KTTĐ. Ban Chỉ đạo có các nhiệm vụ, quyền hạn sau:

- Nghiên cứu đề xuất với Thủ tướng Chính phủ các cơ chế, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của các vùng KTTĐ; các giải pháp thúc đẩy phối hợp phát triển giữa các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong các vùng KTTĐ và giữa các vùng KTTĐ với các vùng khác.

- Giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo phối hợp trong việc tổ chức thực hiện các quy hoạch đã được phê duyệt; thực hiện các liên kết vùng trên các lĩnh vực như xây dựng kết cấu hạ tầng, môi trường, phát triển nguồn nhân lực, xúc tiến đầu tư và các hoạt động sản xuất, kinh doanh.

- Theo dõi, đôn đốc và giải quyết các vấn đề điều phối thuộc thẩm quyền của các Bộ, ngành và các địa phương trong vùng KTTĐ.

- Xây dựng chương trình phối hợp phát triển của các Bộ và các vùng KTTĐ. Tổ chức phối hợp giữa các vùng KTTĐ với các vùng khác.

- Tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính phủ theo định kỳ 6 tháng, hàng năm về tình hình phát triển và phối hợp phát triển của các vùng KTTĐ.

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan làm nhiệm vụ thường trực của Ban Chỉ đạo, sử dụng bộ máy giúp việc hiện có (Văn phòng Ban Chỉ đạo đặt tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư) để tổ chức thực hiện nhiệm vụ của Ban Chỉ đạo. Bộ Kế hoạch và Đầu tư kiện toàn Văn phòng Ban Chỉ đạo bảo đảm đủ nhân lực (bao gồm cả cán bộ chuyên trách và kiêm nhiệm) để thực hiện nhiệm vụ được giao. Lãnh đạo và công chức của Văn phòng Ban Chỉ đạo thuộc biên chế công chức của Vụ Kinh tế địa phương và lãnh thổ được bố trí trong phạm vi biên chế công chức được giao của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

(2) Hội đồng vùng kinh tế trọng điểm

Nhiệm vụ và quyền hạn Hội đồng vùng là tổ chức kết nối giữa Ban Chỉ đạo với các địa phương trong vùng KTTĐ và chỉ đạo, điều phối các liên kết trong vùng. Hội đồng vùng có các nhiệm vụ, quyền hạn sau:

- Chỉ đạo và tổ chức phối hợp các địa phương trong vùng KTTĐ thực hiện các Quy hoạch phát triển của vùng KTTĐ; theo dõi quá trình xây dựng, điều chỉnh quy hoạch của địa phương trong vùng. Tiếp nhận, cụ thể hóa, tổ chức vận hành triển khai các văn bản chính sách, chủ trương phát triển, các nội dung thực hiện liên kết vùng.

- Tổng hợp kế hoạch điều phối hàng năm, xây dựng kế hoạch liên kết phối hợp toàn vùng trong năm kế hoạch; thống nhất kế hoạch liên kết nội bộ các địa phương trong vùng, xây dựng nội dung, quy mô, mức độ tính chất thực hiện các liên kết, phương thức tổ chức thực hiện các liên kết. Tổng hợp danh mục các chương trình dự án đầu tư phát triển có tính chất liên tỉnh trong vùng.

- Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện các liên kết, giải quyết các vấn đề nảy sinh hoặc báo cáo Ban Chỉ đạo phối hợp giải quyết.

- Tổng hợp, báo cáo Văn phòng Ban Chỉ đạo theo định kỳ 6 tháng, hàng năm về tình hình phát triển và phối hợp phát triển của vùng KTTĐ.

- Chủ tịch Hội đồng vùng: Là Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố được bầu luân phiên trong số các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong vùng KTTĐ, nhiệm kỳ hai năm.

- Thành viên Hội đồng vùng: gồm Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong vùng KTTĐ, riêng vùng KTTĐ đồng bằng sông Cửu Long có sự tham gia của Phó Trưởng Ban Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ.

Chủ tịch Hội đồng vùng được sử dụng con dấu của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong vùng KTTĐ đảm nhận vai trò Chủ tịch Hội đồng vùng trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng vùng.

- Cơ quan làm nhiệm vụ thường trực của Hội đồng vùng là Sở Kế hoạch và Đầu tư (của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được giao luân phiên làm Chủ tịch Hội đồng vùng). Sở Kế hoạch và Đầu tư sử dụng bộ máy của mình để tổ chức thực hiện nhiệm vụ của Hội đồng vùng.

(3) Tổ điều phối của các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong vùng kinh tế trọng điểm

- Theo dõi, đôn đốc và tháo gỡ các vấn đề điều phối trong vùng KTTĐ thuộc thẩm quyền của các Bộ; tổng hợp báo cáo Văn phòng Ban Chỉ đạo, Bộ trưởng theo định kỳ 6 tháng, hàng năm về tình hình thực hiện nhiệm vụ điều phối phát triển các vùng KTTĐ.

(ii) Tổ điều phối cấp tỉnh: Tổ điều phối cấp tỉnh là tổ chức giúp việc cho Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong vùng KTTĐ có nhiệm vụ, quyền hạn như: (+) Chỉ đạo các tổ chức, đơn vị thuộc địa phương thực hiện các nhiệm vụ trong việc điều phối phát triển các vùng KTTĐ; đề xuất, kiến nghị với Hội đồng vùng kịp thời giải quyết các vấn đề liên kết trong vùng; (+) Tổng hợp các nội dung liên kết của tỉnh với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác từ việc tổng hợp nhu cầu liên kết từ phía doanh nghiệp, các khu công nghiệp và các địa phương trong tỉnh; (+) Cung cấp thông tin liên quan tới chủ trương phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, tác động của các chủ trương này đối với phát triển vùng; (+) Theo dõi, đôn đốc và đề xuất các giải pháp tháo gỡ các vấn đề điều phối thuộc thẩm quyền của địa phương trong vùng KTTĐ; tổng hợp báo cáo Văn phòng Ban Chỉ đạo, Hội đồng vùng, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo định kỳ 6 tháng, hàng năm về tình hình thực hiện nhiệm vụ điều phối phát triển vùng KTTĐ; (+) Đối với địa phương đang đảm nhận vai trò luân phiên Chủ tịch Hội đồng vùng, thì ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên, Tổ điều phối cấp tỉnh còn có nhiệm vụ giúp Chủ tịch Hội đồng vùng chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ của Hội đồng vùng.

Tổ điều phối cấp tỉnh do Giám đốc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong vùng KTTĐ làm Tổ trưởng và một số thành viên có năng lực chuyên môn và kinh nghiệm công tác. Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định số lượng thành viên và nhân sự của Tổ điều phối cấp tỉnh theo đề nghị của Tổ trưởng Tổ điều phối trên cơ sở khối lượng công việc của địa phương.²⁸

Để từng bước thực hiện Quyết định số 941, ngày 24/11/2015 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 2059/QĐ-TTg về việc thành lập Ban chỉ đạo, Hội đồng vùng Kinh tế trọng điểm giai đoạn 2015 - 2020. Trong đó trưởng Ban chỉ đạo là 1 Phó Thủ tướng, phó Ban thường trực là Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, thành viên Ban chỉ đạo là lãnh đạo các Bộ: Bộ Tài chính, Công thương, Giao thông vận tải, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tài nguyên và Môi trường, Giáo dục và Đào tạo, Y tế, Xây dựng, và 4 chủ tịch Hội đồng vùng… Và 4 Hội đồng vùng: Hội đồng vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ do Chủ tịch UBND thành phố Hà Nội làm chủ tịch Hội đồng, Hội đồng vùng kinh tế trọng điểm miền Trung do Chủ tịch UBND thành phố Đà Nẵng làm chủ tịch Hội đồng, Hội đồng vùng kinh tế trọng điểm phía Nam do Chủ tịch UBND thành phố Hồ Chí Minh làm chủ tịch Hội đồng, Hội đồng vùng kinh tế trọng điểm đồng bằng sông Cửu Long do Chủ tịch UBND thành phố Cần Thơ làm chủ tịch Hội đồng, thành viên của Hội đồng vùng là các tỉnh/thành phố nằm trong 4 vùng kinh tế trọng điểm.

2.2.1.3. Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội gắn với ứng phó với BĐKH

a. Quy hoạch phát triển vùng

Quy hoạch vùng là công cụ liên kết giữa các địa phương trong quá trình phát triển nhằm đảm bảo tính thống nhất và sự phù hợp trong phát triển của toàn vùng. Trong những năm qua, công tác quy hoạch của các vùng trong cả nước nói chung đã có nhiều đóng góp cho việc điều hành, quản lý cũng như định hướng phát triển của các cấp, các ngành, các địa phương. Quy hoạch phát triển vùng lãnh thổ đã cụ thể hóa những quan điểm cơ bản, các định hướng chiến lược, các mục tiêu và nhiệm vụ chiến lược phát triển kinh tế- xã hội theo ngành và theo lãnh thổ, đảm bảo tính thống nhất giữa chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, góp phần quan trọng vào việc xây dựng các kế hoạch hàng năm, 5 năm, các chương trình, dự án phát triển của các ngành, các địa phương. Hiện nay, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của 6 vùng KT – XH đến năm 2020 và tầm nhìn 2030 và Phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng Kinh tế trọng điểm đến năm 2020 và định hướng 2030. Từ quy hoạch tổng thể Vùng thì các ngành xây dựng quy hoạch các ngành: Quy hoạch xây dựng, mạng lưới giao thông, đô thị… ở các vùng kinh tế - xã hội. Bên cạnh các quy hoạch vùng thì các địa phương xây dựng quy hoạch phát triển KT – XH 10 năm trình Chính phủ phê duyệt, và UBND tỉnh phê duyệt quy hoạch KT – XH cấp huyện.

Tuy nhiên, sự liên kết giữa các tỉnh trong quá trình lập quy hoạch của từng tỉnh và quy hoạch vùng của cả nước nói chung còn nhiều hạn chế sau đây:

(i) Phần lớn quy hoạch KT – XH của vùng, quy hoạch ngành và quy hoạch tỉnh mới bắt đầu tích hợp vấn đề đánh giá môi trường chiến lược (ĐTM), chứ chưa đưa vấn đề ứng phó BĐKH vào thành nội dung của quy hoạch.

(ii) Hệ thống các văn bản pháp luật điều chỉnh công tác quy hoạch chưa có sự thống nhất. Hiện nay, những quy định chung về lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý, phạm vi điều chỉnh, nội dung cơ bản của các loại quy hoạch như quy hoạch tổng thể, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực không chỉ được điều chỉnh bởi các Nghị định 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 và Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/1/2008 của Chính phủ, mà còn được điều chỉnh bởi rất nhiều văn bản luật chuyên ngành khác. Sự bất cập của các văn bản quy phạm pháp luật dẫn tới thiếu tính liên kết trong quy hoạch đã xảy ra. Cách làm quy hoạch ở Việt Nam được thực hiện theo nguyên tắc từ dưới lên trên, cấp dưới trình cấp trên, cấp trên tổng hợp, cân đối. Quy hoạch cấp tỉnh trở lên đều do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Chức năng điều phối không được thể hiện rõ ràng trong các quy hoạch, kế hoạch.

(iii) Thiếu sự phối hợp quy hoạch giữa các tỉnh để thực thi quy hoạch có hiệu quả

Tình trạng nở rộ các loại quy hoạch và chồng chéo quy hoạch đã làm lãng phí công sức và tài chính; làm giảm hiệu quả chi tiêu công. Bên cạnh đó tình trạng thiếu sự phối hợp trong việc thực thi quy hoạch giữa các địa phương đã làm cho tình trạng phân bố lãnh thổ phát triển thiếu căn cứ. Sự phân bố lãnh thổ công nghiệp chế biến và nông nghiệp tách rời nhau, phân bố khu đô thị sát với các khu công nghiệp, đối nghịch nhau... diễn ra khá phổ biến trong thực tiễn hiện nay. Tìm hiểu nguyên nhân của vấn đề cho thấy, mỗi tỉnh có mỗi lợi ích riêng khi thực hiện quy hoạch. Khi xây dựng quy hoạch không tham khảo quy hoạch lẫn nhau giữa các tỉnh. Mặt khác “do loạn quy hoạch, người hoạch định quy hoạch chỉ tham khảo các quy hoạch trong tỉnh” cũng đã khá mất nhiều thời gian, không còn thời gian để tham khảo các tỉnh liền kề.

Đặc biệt, việc điều chỉnh, bổ sung quy hoạch dễ dàng, chạy theo lợi ích cục bộ của địa phương mà không dựa theo lợi ích của vùng, của quốc gia. Điều này vừa gây lãng phí nguồn lực của xã hội, vừa làm giảm tính pháp lý của quy hoạch khiến cho quy hoạch không được tổ chức thực hiện một cách nghiêm túc.

(iv) Tính khả thi của các quy hoạch không cao do chất lượng dự báo kém, nhiều quy hoạch chỉ mang tính hình thức. Hệ thống các dự án ưu tiên trong quy hoạch đòi hỏi đầu tư quá lớn, không cân đối với khả năng huy động vốn nên nhiều dự án không triển khai được trên thực tế.

(v) Tính công khai, minh bạch của các quy hoạch chưa cao, đôi khi chỉ mang tính hình thức nên khiến cho các nhà đầu tư, cộng đồng rất khó khăn để tiếp cận được thông tin.

(vi) Việc tổ chức, giám sát, đánh giá việc thực hiện quy hoạch còn chưa chặt chẽ, đặc biệt đối với các quy hoạch vùng vì hiện nay còn thiếu chủ thể của vùng, thiếu bộ máy tổ chức chịu trách nhiệm việc điều phối các hoạt động phát triển vùng.

Như vậy, quy hoạch là một công cụ rất quan trọng giúp cho việc quản lý, điều hành các hoạt động phát triển của các địa phương, các vùng cũng như cả nước. Trong đó, quy hoạch vùng cần phải được lập trước quy hoạch của các địa phương trong vùng. Bên cạnh đó cần có những cơ chế chính sách cụ thể để liên kết các tỉnh nhằm đảm bào lợi ích chung của vùng cũng như hài hòa lợi ích của các tỉnh trong vùng.

Tại Việt Nam, cho đến nay công tác tích hợp vấn đề biến đổi khí hậu vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển mới đang ở giai đoạn đầu của quá trình thực hiện. Để hướng dẫn các địa phương tích hợp vấn đề BĐKH trong phát triển KT-XH, ngày 17/10/2013 Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành Quyết định số 1485/QĐ-BKHĐT về Ban hành Khung hướng dẫn lựa chọn ưu tiên thích ứng BĐKH trong lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Hiện đã có một số ngành tích hợp vấn đề BĐKH trong chính sách phát triển của ngành như lĩnh vực năng lượng; lĩnh vực tài nguyên và môi trường; lĩnh vực nông nghiệp nông thôn, công thương... Tuy nhiên, việc tích hợp vấn đề BĐKH trong phát triển KTXH ở Việt Nam hiện còn nhiều khó khăn. Nguyên nhân trước hết là năng lực thể chế và nguồn lực cho công tác tích hợp còn nhiều hạn chế.

Bên cạnh đó, tiếp cận tích hợp vấn đề BĐKH vào quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội thông qua đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) cũng là cách tiếp cận mới, đây được coi là cách tiếp cận khôn ngoan nhằm đạt được mục tiêu phát triển bền vững và xây dựng các biện pháp ứng phó với BĐKH một cách hiệu quả. Vấn đề này hiện đang được nhiều nước trên thế giới quan tâm thực hiện. Phương pháp tích hợp được đề xuất qua 04 bước cơ bản: (1) sàng lọc các quy hoạch cần thực hiện tích hợp vấn đề BĐKH; (2) xác định phạm vi, quy mô tương tác giữa BĐKH và quy hoạch; (3) tích hợp vấn đề BĐKH vào lập báo cáo ĐMC; (4) giám sát việc thực hiện tích hợp vào quy hoạch, kế hoạch phát triển. Nghiên cứu đặc biệt nhấn mạnh tới việc sử dụng phương pháp trọng số không cân bằng như một công cụ để đánh giá tính dễ bị tổn thương do BĐKH. Trên cơ sở kết quả tính mức độ tổn thương cho thấy sự hợp lý của việc sử dụng phương pháp và tạo cơ sở khoa học cho việc tích hợp, đồng thời đây cũng là công cụ hiệu quả để đánh giá sự thành công hay tác động của việc tích hợp đến sự phát triển KTXH.

2.2.2. Cơ chế, chính sách liên kết vùng trong sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường gắn với ứng phó biến đổi khí hậu

Vấn đề ứng phó với BĐKH được đề cập đến trong nhiều chính sách về quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường. Qua xem xét hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, các quy định chính sách về tài nguyên và môi trường cho thấy, hiện nay chỉ có các chính sách trong lĩnh vực khoáng sản là không đề cập đến vấn đề ứng phó với thiên tai và BĐKH. Còn lại hầu hết các lĩnh vực như: tài nguyên nước; tài nguyên đất; rừng và đa dạng sinh học; biển và hải đảo, bảo vệ môi trường… đều có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến vấn đề phòng tránh thiên tai và ứng phó với BĐKH nói chung và liên kết vùng trong phòng tránh thiên tai và ứng phó với BĐKH nói riêng. Cụ thể:

2.2.2.1. Quản lý tài nguyên nước

Các quy định về liên kết vùng trong các chính sách về quản lý tài nguyên nước là chưa có. Tuy nhiên, việc quản lý tài nguyên nước hiện nay cũng đã phản ánh tính vùng và tính liên kết vùng trong quản lý tài nguyên nước nói chung và phòng chống thiên tai và ứng phó với BĐKH nói riêng. Điều này được thể hiện như sau:

(1) Các nguyên tắc thể hiện tính liên kết trong quản lý tài nguyên nước được quy định rõ trong Luật Tài nguyên nước của quốc hội (Điều 3, luật số 17/2012/QH13). Theo đó, các nguyên tắc sau phản ánh tính vùng trong quản lý tài nguyên nước: (i) việc quản lý tài nguyên nước phải đảm bảo tính thống nhất theo lưu vực sông, theo nguồn nước, kết hợp với quản lý theo địa giới hành chính (khoản 1, điều 3); (ii) Phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra phải có kế hoạch và biện pháp chủ động; bảo đảm kết hợp hài hòa lợi ích của cả nước, các vùng, ngành; kết hợp giữa khoa học, công nghệ hiện đại với kinh nghiệm truyền thống của nhân dân và phù hợp với điều kiện KTXH (khoản 6, điều 3). Bên cạnh đó, Chiến lược Quốc gia về Tài nguyên nước đến năm 2020 cũng đã đề ra quan điểm và nguyên tắc là: “Hợp tác, chia sẻ lợi ích, bảo đảm công bằng, hợp lý trong khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển tài nguyên nước và phòng, chống tác hại do nước gây ra ở các sông, lưu vực sông quốc tế trên nguyên tắc bảo đảm chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và lợi ích quốc gia” (khoản 5, phần B, mục I, quyết định số 81/2006/QĐ-TTg). Đặc biệt, một trong những nguyên tắc chỉ đạo trong Chiến lược Quốc gia về Tài nguyên nước có liên quan đến tính liên kết vùng là “Việc quản lý, bảo vệ, phát triển tài nguyên nước phải bảo đảm tính hệ thống của lưu vực sông, không chia cắt theo địa giới hành chính, đồng thời bảo đảm diễn thế tự nhiên của các hệ sinh thuỷ, các thuỷ vực và hệ sinh thái, đặc biệt là các loài thuỷ sản quý, hiếm, có giá trị khoa học, kinh tế; bảo tồn và phát triển tính đa dạng, độc đáo của hệ sinh thái thuỷ sinh Việt Nam (khoản 2, mục B, phần II, Quyết định số 81/2006/QĐ-TTg).

(2) Việc quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông cũng đã được phản ánh trong Nghị quyết của Chính phủ (Nghị quyết số 120/2008/NĐ-CP) theo đó “tài nguyên nước trong lưu vực sông phải được quản lý thống nhất, không chia cắt giữa các cấp hành chính, giữa thượng nguồn và hạ nguồn, bảo đảm sự công bằng, hợp lý và bình đẳng về nghĩa vụ và quyền lợi giữa các tổ chức, cá nhân trong cùng lưu vực sông (khoản 1, điều 4, nghị định 120/2008/NĐ-CP). Thêm vào đó việc “phân công, phân cấp hợp lý theo lưu vực sông” cũng là một nguyên tắc phản ánh sự liên kết vùng trong quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông.

Việc ứng phó với thiên tai trong quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông là một nội dung quan trọng trong Luật Tài nguyên nước, chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đến năm 2020 và trong Nghị định số 120/2008/NĐ-Cp. Trong đó, quy hoạch phòng chống tác hại và hậu quả do thiên tai gây ra là một công cụ quan trọng hỗ trợ cho việc ứng phó với thiên tai do nước gây ra. Đồng thời kết hợp với nguyên tắc trong quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông (khoản 1, điều 4, nghị định 120/2008/NĐ-CP) cho thấy tính thống nhất trong phòng tránh thiên tai do nước gây ra. Bên cạnh đó, các quy hoạch về phân bổ tài nguyên nước và bảo vệ tài nguyên nước cũng đều có ý nghĩa và phản ánh tính thống nhất, liên vùng trong điều kiện của BĐKH.

Các nội dung của quy hoạch phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trong lưu vực sông cũng đã được phản ánh tính thống nhất và liên kết vùng chặt chẽ “Điều 16, Nghị định số 120/2008/NĐ-CP đã chỉ ra 7 nội dung cơ bản trong quá trình lập Quy hoạch phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trong lưu vực sông là: (a) Đánh giá tình hình, diễn biến, xác định nguyên nhân và phân vùng tác hại do nước gây ra trong lưu vực sông; (b) đánh giá tổng quát hiệu quả các biện pháp công trình, phi công trình đã được xây dựng, thực hiện trên lưu vực để phòng, chống, giảm thiểu tác hại và khắc phục hậu quả do nước gây ra và ảnh hưởng của các biện pháp này đối với các vùng ngập lụt, vùng đất ngập nước, các vấn đề về bồi, xói lòng, bờ sông, vùng cửa sông, ven biển; (c) xác định tiêu chuẩn phòng, chống lũ, lụt, hạn hán đối với toàn bộ lưu vực sông, từng vùng, từng tiểu lưu vực; (d) kiến nghị việc điều chỉnh các thông số hoặc điều chỉnh các quy trình vận hành hiện tại của các công trình phòng, chống, giảm thiểu tác hại và khắc phục hậu quả do nước gây ra (nếu có); (e) xác định các giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động phòng, chống, giảm thiểu tác hại và khắc phục hậu quả do nước gây ra, hệ thống cảnh báo, dự báo lũ, lụt hạn hán và các thiên tai khác; (f) đề xuất các biện pháp công trình, phi công trình để giảm thiểu tác hại, khắc phục hậu quả do nước gây ra, bảo vệ các khu vực có nguy cơ bị lũ lụt, hạn hán; bảo tồn các vùng đất ngập nước, bảo đảm các tiêu chuẩn phòng chống lũ, lụt, hạn hán đối với toàn bộ lưu vực sông, từng vùng, từng tiểu lưu vực…. (Điều 16, Nghị định 120/2008/NĐ-CP).

Việc ứng phó với BĐKH trong quản lý tài nguyên nước cũng đã được thể hiện rõ trong “Kế hoạch hành động quốc gia nâng cao hiệu quả quản lý, bảo vệ sử dụng tổng hợp tài nguyên nước giai đoạn 2014 – 2020” (Quyết định số 182/2014/QĐ-TTg). Trong tổng số 09 nhiệm vụ chủ yếu được đề ra trong kế hoạch này thì việc “chủ động thích nghi, ứng phó với những diễn biến của BĐKH, nước biển dâng và việc sử dụng nước ở thượng nguồn các lưu vực sông quốc gia, bao gồm: (a) Nghiên cứu đánh giá, dự báo toàn diện các tác động của BĐKH, nước biển dâng đến tài nguyên nước và tác động của việc sử dụng nước ở thượng nguồn; (b) xây dựng và triển khai kế hoạch hành động của các Bộ, ngành, địa phương nhằm tăng cường các biện pháp chủ động thích nghi, ứng phó với các tác động của BĐKH, nước biển dâng và việc khai thác, sử dụng nước ở thượng nguồn đến tài nguyên nước; (c) sử dụng công nghệ viễn thám theo dõi, giám sát định kỳ, thường xuyên về hoạt động xây dựng, vận hành các công trình khai thác, sử dụng nước, xả nước thải, sử dụng nước trên các lưu vực sông liên quốc gia.

Các quy hoạch thủy lợi này là trung tâm của chính sách ứng phó với BĐKH trong lĩnh vực thủy lợi và tài nguyên nước. Việc lập quy hoạch với quy mô vùng thay vì quy mô tỉnh cũng là một trong những điểm đáng chú ý. Thực tế cho thấy, việc chủ động thích ứng với BĐKH phụ thuộc rất nhiều vào các điều kiện tự nhiên như địa hình, nguồn nước, đường bờ biển… Các điều kiện này được phân biệt theo từng vùng, gồm nhiều tỉnh thành phố, nên việc quy hoạch theo vùng là phù hợp. Tuy nhiên, Việt Nam không có cấp hành chính quản lý vùng, nên điều này cũng sẽ đặt ra gánh nặng đối với chính quyền trung ương phải đảm đương việc đề ra các giải pháp thích ứng làm sao cho phù hợp với từng địa phương trên phạm vi toàn quốc.

BĐKH là một vấn đề mới, tuy nhiên trong quản lý đất đai, vấn đề về liên kết vùng trong quản lý đất đai được thể hiện rõ nét nhất trong công tác quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của Luật đất đai năm 2013. Trong quy hoạch sử dụng đất, việc liên kết vùng được phản ánh trước tiên ở nguyên tắc của quy hoạch. Cụ thể: (i) quy hoạch sử dụng đất phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng. Nguyên tắc này thể hiện tính liên kết chặt chẽ giữa quy hoạch sử dụng đất với các quy hoạch khác. (ii) Được lập từ tổng thể đến chi tiết; quy hoạch sử dụng của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên; kế hoạch sử dụng đất phải được lập phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Quy hoạch sử dụng đất quốc gia phải đảm bảo tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất cấp xã. Nguyên tắc này cũng thể hiện tính liên kết chặt chẽ giữa các cấp độ của quy hoạch, và đặc biệt trong nguyên tắc này tính liên kết vùng cũng đã được phản ánh rõ ràng. (iii) sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả; (iv) khai thác hợp lý TNTN, bảo vệ môi trường và thích ứng với BĐKH. Như vậy, ở nguyên tắc này vấn đề BĐKH đã được xem xét như là một trong những nguyên tắc cơ bản của quy hoạch sử dụng đất. Trong đó, đặc biệt nhấn mạnh đến nội dung của thích ứng với BĐKH trong quá trình lập quy hoạch sử dụng đất ở các cấp; … (v) Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của ngành, địa phương có sử dụng đất phải đảm bảo phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Ở nguyên tắc này, cũng thể hiện rõ tính liên kết giữa quy hoạch sử dụng đất với các quy hoạch của các ngành.

Tại điều 36 luật đất đai 2013 quy định 05 loại hình quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất gồm: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh. Ở cấp độ quốc gia, các căn cứ có liên quan đến yếu tố vùng được xem xét trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bao gồm: chiến lược phát triển KTXH, an ninh, quốc phòng; quy hoạch tổng thể phát triển các vùng KTXH; chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh cũng phải được dựa trên các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; quy hoạch tổng thể phát triển KTXH của vùng KTXH, của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực (điều 39, 40, Luật Đất đai 2013). Tiếp đó, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện cũng cần dựa trên cơ sở của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, các điều kiện tự nhiên, KTXH … Như vậy, qua các quy định cho thấy sự liên kết chặt chẽ giữa các loại hình quy hoạch, các cấp độ quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất các cấp. Mặc dù, nguyên tắc về thích ứng với BĐKH không được phản ánh trực tiếp trong các căn cứ để lập các loại quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng khi tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất thì hầu hết đều phải yêu cầu phân tích về điều kiện tự nhiên của mỗi vùng, mỗi địa phương trong quá trình lập các quy hoạch, kế hoạch.

Điều 42, luật đất đai 2013, quy định về trách nhiệm trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chỉ rõ: (i) chính phủ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia…; (ii) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân huyện lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện…; (iii) Bộ Quốc phòng, tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; Bộ công an tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh. Điều 43, quy định về lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng chỉ rõ “Cơ quan, tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch kế hoạch sử dụng đất được quy định tại điều 42 có trách nhiệm lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất…

Như vậy, xét về trách nhiệm trong lập và lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện nay cho thấy việc tổ chức thực hiện quy hoạch hiện nay mới chỉ quy định cho từng địa phương, từng cấp độ mà chưa có sự tham gia góp ý của các địa phương lân cận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đặc biệt, trong bối cảnh ứng phó với BĐKH khi chúng có những ảnh hưởng sâu, rộng và liên đới giữa các vùng, các địa phương với nhau. Do đó, cơ chế điều hành và quản lý quy hoạch như hiện nay sẽ dẫn đến tình trạng “địa phương nào biết địa phương đó”. Các quy hoạch cấp dưới chủ yếu tuân thủ các quy hoạch cấp trên mà chưa xem xét đến các quy hoạch sử dụng đất của các vùng lân cận, các tỉnh lân cận.

Việc quy hoạch sử dụng đất đã gắn với yếu tố BĐKH, được cụ thể hóa ở Thông tư số 29/2014/TT-BTNMT quy định chi tiết về việc lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cụ thể tại khoản 3, điều 10 quy định về “phân tích, đánh giá tác động của BĐKH đến sử dụng đất, bao gồm: (i) nước biển dâng, xâm ngập mặn; (ii) sa mạc hóa, xói mòn, sạt lở đất. Việc đánh giá tác động của phương án sử dụng đất đến kinh tế, xã hội và môi trường cũng đã được quy định trong thông tư 29/2014/TT-BTNMT.

2.2.2.3. Chính sách về rừng và đa dạng sinh học

Cơ sở pháp lý để thực hiện quản lý rừng và đa dạng sinh học hiện nay được phản ánh tại 02 văn bản luật chính là: (i) luật bảo vệ và phát triển rừng²⁹; và (ii) luật đa dạng sinh học³⁰

- Đối với công tác quản lý rừng được quy định chi tiết tại Nghị định số: 23/2006/NĐ-CP của Chính phủ về thi hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng; 32/2006/ND-CP về quản lý thực vật, động vật rừng nguy cấp và quí hiếm; Quyết định số 186/2006/QĐ-CP về việc ban hành quy chế quản lý rừng.

Công cụ để quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng có liên quan đến vấn đề liên kết trong ứng phó với BĐKH. Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng được quy định như sau:

Nghị định số 99/2010/ND-CP ngày 24/09/2010 về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đã quy định việc thiết lập cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng trên cơ sở nguyên tắc “Tổ chức, cá nhân được hưởng lợi từ các dịch vụ môi trường rừng phải chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng cho các chủ rừng của các khu rừng tạo ra dịch vụ cung ứng” (Điều 5, Nghị định 99). Việc hình thành cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng đã tạo ra một kênh thu nhập cho người trồng rừng. Đây là một chính sách phù hợp và có vai trò rất lớn trong việc bảo tồn rừng, tạo sự công bằng giữa các chủ thể trong xã hội và đồng thời tăng cường đầu tư vào nguồn vốn tự nhiên, góp phần giảm thiểu và thích ứng với BĐKH. Xem xét ở góc độ liên kết vùng của chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng cho thấy: (1) việc hưởng lợi từ các dịch vụ môi trường rừng không nhất thiết phải chia theo địa giới hành chính; (2) các loại hình dịch vụ môi trường rừng khá đa dạng… nên việc thiết lập cơ chế chi trả và quản lý này cũng bước đầu phản ánh tính liên vùng. Tính liên vùng cũng được thể hiện trong vấn đề tổ chức thực hiện cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng. Cụ thể tại điều 21, nghị định 99 có quy định về trách nhiệm của các Bộ, ngành có liên quan. Trong đó, tại khoản b, khoản c điều 21 nói rõ Bộ Nông nghiệp và PTNT chủ trì, phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài chính và các bộ ngành có liên quan thực hiện việc: phối hợp với ủy ban nhân dân tỉnh xác định diện tích rừng có cung ứng dịch vụ môi trường từ 2 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trở lên, phê duyệt để tổ chức thực hiện quy định này”; hàng năm thông báo cho ủy ban nhân dân tỉnh diện tích rừng có cung ứng dịch vụ môi trường rừng từ 2 tỉnh trở lên, có phân theo diện tích rừng của từng tỉnh thuộc đối tượng được chi trả dịch vụ môi trường rừng. Như vậy, với quy định này, việc quản lý các hoạt động chi trả dịch vụ môi trường rừng sẽ được tổ chức thực hiện ở hai cấp độ khác nhau. (i) cấp tỉnh đối với những diện tích rừng và lợi ích của rừng được xác định nằm trong phạm vi 1 tỉnh; (2) cấp liên tỉnh, liên vùng trong tổ chức quản lý xảy ra khi diện tích rừng và các đối tượng chi trả và được chi trả nằm trong phạm vi 2 tỉnh trở lên (không có quy định phân theo từng vùng). Do vậy, mặc dù không phản ánh trực tiếp về liên kết nhưng chính trong quy định về tổ chức thực hiện này cũng đã phản ánh tính liên kết vùng. Tuy nhiên, việc thực hiện chi trả dịch vụ môi trường rừng đang bộc lộ một số hạn chế, như: (i) Khó khăn trong việc điều hành và xác định mức độ chi trả, chủ thể được chi trả ở hai địa phương khác nhau; (ii) chưa có quy định cụ thể về thiết lập cơ chế chi trả dịch vụ giữa các chủ thể thuộc các tỉnh khác nhau; (iii) bản thân Nghị định 99 cũng không quy định về cơ chế phối hợp giữa hai tỉnh có cơ chế thực hiện chính sách chi trả này. Điều này sẽ dẫn đến những khó khăn về mặt xác định thông tin, mức độ chi trả của mỗi chủ thể.

Tại quyết định số 1379/2013/QD-BNNPTNT ngày 18/06/2013 của Bộ Nông nghiệp và PTNT đã đưa ra quy định về việc công bố diện tích rừng thuộc lưu vực trong phạm vi 2 tỉnh trở lên để làm cơ sở cho việc thực hiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng. Theo đó, trên phạm vi cả nước có tổng cộng 29 lưu vực được thực hiện áp dụng cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng. Lưu vực có phạm vi ít nhất là 1 tỉnh và nhiều nhất là 4 tỉnh (phụ lục, quyết định số 1379/2013/QĐ-BNN&PTNT).

Có thể nói, chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng là một thành công của chính sách bảo vệ và phát triển rừng. Việc thực hiện chính sách này cũng sẽ là công cụ quan trọng góp phần thực hiện thành công quan điểm được nêu trong Nghị quyết số 24 “tăng cường đầu tư vào vốn tự nhiên”. Thông qua việc thực hiện chính sách này sẽ góp phần đảm bảo hạn chế suy thoái rừng, giảm diện tích rừng bị mất, góp phần giảm phát thải khí nhà kính và đảm bảo sinh kế của người dân trồng rừng và đảm bảo công bằng xã hội. Tuy nhiên, ở khía cạnh liên kết mặc dù cũng đã có một số đề cập liên quan đến việc tổ chức thực hiện những khu vực liên tỉnh nhưng các quy định còn yếu và chưa có tính ràng buộc chặt chẽ giữa các tỉnh với nhau. Việc tổ chức thực hiện, giám sát thực thi chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đối với những diện tích thuộc phạm vi quản lý liên tỉnh còn thiếu những quy định cụ thể, chưa có tính ràng buộc pháp lý cao nên dẫn đến nhiều khó khăn trong thực thi chính sách này.

Ở khía cạnh đa dạng sinh học: việc quản lý đa dạng sinh học cũng có mối liên hệ rất chặt chẽ đối với các mục tiêu dài hạn của ứng phó với BĐKH. Bản thân vấn đề đa dạng sinh học lại có liên hệ chặt chẽ với vấn đề bảo vệ và phát triển rừng. Hiện nay, quản lý khía cạnh đa dạng sinh học được điều tiết chủ đạo bởi Luật đa dạng sinh học và các văn bản dưới luật. Thêm vào đó còn có các văn bản luật có liên quan khác như: luật bảo vệ và phát triển rừng, các chính sách về rừng, thủy sản… đều có liên hệ mật thiết với khía cạnh của đa dạng sinh học.

2.2.2.4. Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Vấn đề BĐKH là một vấn đề mới, do vậy, việc quy định về ứng phó với BĐKH mới được đề cập đến trong các văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản chỉ đạo của Chính phủ trong những năm gần đây. Luật Bảo vệ môi trường 2005 (luật số 52/2005/QH11) chưa đề cập đến việc ứng phó với BĐKH. Luật Bảo vệ môi trường mới 2014 đã đề cập đến vấn đề này và trở thành một trong những nội dung quan trọng của công tác bảo vệ môi trường.

Xem xét nội dung liên quan đến liên kết vùng trong việc thực thi các chính sách về BVMT có gắn với yếu tố BĐKH, đề tài tiến hành rà soát các văn bản luật về bảo vệ môi trường, quy hoạch môi trường và chiến lược BVMT. Vấn đề BĐKH lần đầu tiên được đề cập trong luật bảo vệ môi trường sửa đổi 2014 (luật số 55/QH11), trong đó một trong những nguyên tắc trong bảo vệ môi trường có liên quan đến ứng phó với BĐKH là “bảo vệ môi trường gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế, an sinh xã hội, …, bảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó với BĐKH để đảm bảo quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành”. Tại khoản 9, điều 5, luật BVMT cũng nêu rõ chính sách của nhà nước về bảo vệ môi trường là “gắn kết giữa hoạt động bảo vệ môi trường, bảo vệ tài nguyên, ứng phó với BĐKH, đảm bảo an ninh môi trường.

Một trong những nội dung về BĐKH đã được đề cập đến trong việc đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) là “đánh giá, dự báo xu hướng tác động của BĐKH trong việc thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch”. ĐMC là một công cụ hữu ích để xem xét tổng thể các tác động cả về mặt môi trường, dự báo về BĐKH trong các chiến lược, kế hoạch và quy hoạch (CQK). Bản thân các chiến lược quy hoạch, kế hoạch phát triển có liên quan cũng đều có liên hệ với vấn đề liên kết vùng. Do vậy, sử dụng công cụ ĐMC để xem xét vấn đề ứng phó với BĐKH trong các CQK là quan trọng nhằm đưa ra các giải pháp giảm thiểu những tác động tiềm tàng của BĐKH đến các hoạt động KTXH của các vùng và cả các khu vực lân cận. Tuy nhiên, khi xem xét khía cạnh liên kết vùng trong việc đánh giá ĐMC cũng còn bộc lộ một số vấn đề như sau: (1) bản thân việc lập các CQK ở các địa phương, các vùng cũng không có sự đồng bộ và liên kết. Do vậy, sẽ dẫn đến việc khó khăn cho việc xem xét các tác động tiềm tàng có tính chất liên vùng, liên địa phương; (2) việc quy định tổ chức thực hiện đánh giá, thẩm định các ĐMC cũng không có quy định nào liên quan đến việc xem xét tính chất liên vùng trong việc đánh giá ĐMC nói chung và đánh giá vấn đề BĐKH nói riêng.

Đặc biệt, luật bảo vệ môi trường sửa đổi tại chương 4 đã chỉ rõ mọi hoạt động bảo vệ môi trường phải gắn kết hài hòa với BĐKH. Nội dung ứng phó với BĐKH phải được thể hiện ngay trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH và quy hoạch ngành lĩnh vực thuộc đối tượng phải đánh giá môi trường chiến lược; Việc tích hợp nội dung ứng phó với BĐKH trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực phải dựa trên cơ sở đánh giá tác động qua lại giữa các hoạt động của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch với môi trường, BĐKH và xây dựng hệ thống giải pháp bảo vệ môi trường ứng phó với BĐKH (Điều 40).

Việc quản lý phát thải khí nhà kính đã được bổ sung và đề cập đến trong luật bảo vệ môi trường sửa đổi. Các nội dung được đề cập đến gồm: (a) xây dựng hệ thống kiểm kê khí nhà kính quốc gia; (b) thực hiện các hoạt động giảm nhẹ khí nhà kính phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội; (c) quản lý bền vững tài nguyên rừng, bảo tồn và nâng cao trữ lượng các bon rừng, bảo tồn và phát triển hệ sinh thái; (d) kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ các quy định về kiểm kê và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính; (d) hình thành và phát triển thị trường tín chỉ các bon trong nước và tham gia vào thị trường; (e) hợp tác quốc tế về giảm nhẹ khí nhà kính. Xem xét các nội dung liên quan đến tính liên kết vùng trong giảm nhẹ phát thải khí nhà kính cho thấy nội dung về “quản lý bền vững tài nguyên rừng, bảo tồn và nâng cao trữ lượng các bon rừng, bảo tồn và phát triển hệ sinh thái” có liên hệ khá chặt chẽ với vấn đề liên kết vùng trong ứng phó với BĐKH. Nội dung này cũng đã được triển khai trước đó tại Chương trình REDD+.

Các chính sách về liên kết vùng trong quản lý tài nguyên và môi trường biển được phản ánh trong các văn bản luật, chiến lược cụ thể về quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển như sau:

- Luật Biển Việt Nam, luật số 18/2012/QH13;

- Quyết định số 1570/2013/QĐ-TTg, ngày 06/09/2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển đến năm 2020, tầm nhìn 2030;

- Quyết định số 2259/2014/QĐ-TTg ngày 17/12/2014 của thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

Đặc biệt, Chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam đã đề cập rõ về quan điểm, giải pháp phản ánh tính liên kết vùng trong quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và ứng phó với BĐKH.

Trong các quan điểm của Chiến lược quản lý Tổng hợp đới bờ có hai quan điểm thể hiện khía cạnh liên kết vùng, lĩnh vực trong quản lý và ứng phó với BĐKH. Cụ thể: (i) Đổi mới tư duy và phương thức quản lý tài nguyên biển nhằm khắc phục tính phân tán trong tiếp cận quản lý đơn ngành, theo lãnh thổ; tập trung vào giải quyết các vấn đề đa ngành, đa mục tiêu, liên vùng để hướng tới mục tiêu phát triển bền vững ở đới bờ về mặt môi trường, KTXH; (ii) hạn chế đến mức thấp nhất xung đột giữa bảo vệ, bảo tồn với khai thác tài nguyên, phát triển kinh tế; tạo lập sinh kế bền vững cho các cộng đồng ven biển, tăng cường năng lực và khả năng ứng phó với những sự cố môi trường, BĐKH.

Theo Chiến lược, cần xây dựng và thể chế hóa cơ chế điều phối, phối hợp đa ngành, liên ngành và liên địa phương về quản lý tổng hợp đới bờ, để tăng cường tính nhất quán, sự thống nhất trong quá trình thực hiện quyết định; giảm thiểu các xung đột lợi ích giữa các ngành và địa phương trong việc khai thác, sử dụng tài nguyên và không gian đới bờ trong bối cảnh quản lý đới bờ hiện nay còn thuộc về nhiều Bộ, ban, ngành khác nhau và phân cấp quản lý. Bên cạnh đó, xây dựng và ban hành các hướng dẫn phân định ranh giới biển cho các tỉnh, thành phố ven biển trực thuộc Trung ương, từ đó xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và tăng cường hiệu quả phối hợp trong quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển. Chiến lược cũng đề ra giải pháp, xây dựng cơ sở dữ liệu và hệ thống thông tin tổng hợp phục vụ quản lý tổng hợp đới bờ cấp quốc gia và tỉnh, để hỗ trợ hiệu quả cho công tác quản lý nhà nước, việc lập quy hoạch, kế hoạch, chiến lược liên quan đến quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường đới bờ, hướng đến phát triển kinh tế bền vững.

Đối với việc khai thác, sử dụng bền vững TNTN; bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học. Quyết định nêu rõ, cần khai thác, sử dụng bền vững TNTN; bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học. Cụ thể, xây dựng và triển khai, thực hiện phân vùng chức năng đới bờ cấp quốc gia và tỉnh, hướng tới khai thác, sử dụng hợp lý các tài nguyên và không gian đới bờ; giảm thiểu xung đột lợi ích giữa các ngành kinh tế, hỗ trợ sử dụng bền vững, an toàn, hiệu quả đới bờ; bảo vệ, duy trì và khôi phục các hệ sinh thái biển và ven biển.

Căn cứ vào kế hoạch phân vùng, quy hoạch sử dụng đới bờ, các quy hoạch, kế hoạch phát triển của các ngành và tỉnh, thành phố ven biển sẽ được điều chỉnh phù hợp theo kế hoạch, quy hoạch trên, để hướng tới mục tiêu khai thác, sử dụng hợp lý, hiệu quả các tài nguyên và không gian đới bờ.

Chiến lược cũng đề ra nhiệm vụ phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm, giảm thiểu tổn thất do thiên tai và ứng phó BĐKH, nước biển dâng; đào tạo tăng cường năng lực quản lý tổng hợp đới bờ cấp quốc gia và tỉnh.

2.2.3. Cơ chế, chính sách liên kết vùng trong ứng phó với biến đổi khí hậu

Năm 2002, Chính phủ Việt Nam chính thức phê chuẩn Nghị định thư Kyoto. Từ năm 2005 - khi Nghị định thư Kyoto bắt đầu có hiệu lực, Chính phủ Việt Nam đã ban hành một số chính sách, pháp luật nhằm thực hiện các nội dung cam kết. Các chính sách, quy định pháp luật này không những được thể hiện trong các văn bản nói riêng về biến đổi khí hậu (BĐKH) mà còn là định hướng và xác định mục tiêu cho việc xây dựng các văn bản quy phạm trong các lĩnh vực khác có liên quan. BĐKH có sự liên đới đa ngành, đa lĩnh vực, trong đó các lĩnh vực thường xuyên được xem xét gồm: tài nguyên nước, biển, đa dạng sinh học và lâm nghiệp, thủy sản, xây dựng, giao thông, năng lượng … Qua đó cho thấy, hệ thống các chính sách pháp luật của Việt Nam về BĐKH được tiếp cận theo hai hướng chính: một là, chính sách pháp luật chuyên về BĐKH, và hai là, lồng ghép vấn đề BĐKH vào trong chính sách pháp luật của một số lĩnh vực có liên quan.

Năm 2005, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 35/2005/CT-TTg phân công trách nhiệm cho các cơ quan Chính phủ nghiên cứu chuẩn bị ban hành các chính sách nhằm thực hiện Nghị định thư Kyoto. Theo Chỉ thị, Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng kế hoạch thực hiện Nghị định thư giai đoạn 2006 – 2010, trình Thủ tướng ban hành vào năm 2007. Trong khoảng thời gian này, Chính phủ Việt Nam còn nhiều lúng túng trong việc thực hiện Nghị định này, các giải pháp về chính sách mới chủ yếu ở dạng nguyên tắc và định hướng là chính mà chưa có những biện pháp và các hành động cụ thể.

Năm 2010, Thủ tướng Chính phủ mới ban hành kế hoạch thực hiện Nghị định thư Kyoto tại Quyết định số 47/2007/QĐ-TTg³³. Kế hoạch này đã đề ra được các nhiệm vụ chủ yếu cần tiến hành trong thời gian từ năm 2007 đến 2010, nhấn mạnh vào các nội dung như: hoàn thiện khung pháp lý; tuyên truyền, đào tạo, hoàn thiện về tổ chức và tăng cường cơ sở vật chất; đẩy mạnh hoạt động điều tra cơ bản; và hợp tác quốc tế. Các mục tiêu trong kế hoạch bao gồm: huy động mọi nguồn lực, tận dụng các quyền và lợi ích của Việt Nam được hưởng từ UNFCCC và Nghị định thư Kyoto, thu hút vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư vào công nghệ và quản lý, khai thác, sử dụng hợp lý các nguồn TNTN.

Các mục tiêu của NTP đề ra gồm: đánh giá tác động của BĐKH đến từng ngành, lĩnh vực, địa phương, từ đó mới đưa ra kế hoạch ứng phó; đồng thời liên kết chặt chẽ với quốc tế nhằm thực hiện các nghĩa vụ toàn cầu. NTP mới tập trung phần lớn vào các hoạt động như: quan trắc, dự báo, khoa học và công nghệ, năng lực tổ chức, thể chế, chính sách, nhận thức của cộng đồng và hợp tác quốc tế. Chương trình này được triển khai thực hiện bởi 14 Bộ và địa phương.

Nhằm hỗ trợ tài chính và năng lực quản lý cho NTP, Chính phủ Việt Nam cùng với Chính phủ Nhật bản và Pháp đã ký thỏa thuận hợp tác Chương trình hỗ trợ ứng phó với BĐKH (SR-PCC) vào năm 2009. Chương trình hỗ trợ được thực hiện theo từng chu kỳ tập trung vào việc ban hành và thực hiện các ma trận chính sách ứng phó với BĐKH hàng năm. Nội dung của các ma trận là cam kết xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật và chính sách của Chính phủ Việt Nam trong từng năm.

Năm 2011, Chiến lược quốc gia về ứng phó với BĐKH chính thức được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 2139/2011/QĐ-TTg. Chiến lược đã đưa ra nhận định về 7 thách thức đặt ra cho Việt Nam trong quá trình BĐKH. Trong đó, yếu tố nước biển dâng được xem là nguy hiểm nhất. Chiến lược này cũng đã thể hiện quan điểm của Chính phủ Việt Nam trong công tác ứng phó với BĐKH. Theo đó, Việt Nam coi ứng phó với BĐKH là vấn đề sống còn; trước mắt, Việt Nam tập trung nhiều hơn vào vấn đề thích ứng; các giải pháp ứng phó sẽ được thực hiện có tính hệ thống, bởi tất cả các chủ thể từ nhà nước đến tư nhân; các chiến lược khác phải dựa trên chiến lược về BĐKH. Chiến lược đề ra 4 mục tiêu cụ thể, trong đó mục tiêu hàng đầu là đảm bảo an ninh lương thực, an ninh năng lượng, an ninh nguồn nước, xóa đói giảm nghèo, bình đẳng giới, an sinh xã hội, sức khỏe cộng đồng, nâng cao đời sống, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên.

Năm 2012, Kế hoạch hành động quốc gia về BĐKH giai đoạn 2012 – 2020 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt³⁴. Kế hoạch được ban hành nhằm cụ thể hóa cho một giai đoạn nhất định nên các vấn đề trọng tâm của kế hoạch này cũng không có sự khác biệt nhiều so với Chiến lược Quốc gia về BĐKH. Tuy nhiên, danh mục gồm 65 chương trình, đề án, dự án đã được xây dựng cụ thể cùng với các cơ quan chịu trách nhiệm và tiến độ thực hiện. Đây là căn cứ xác định chính sách của Chính phủ Việt Nam trong lĩnh vực BĐKH trong những giai đoạn tiếp theo.

Cũng trong năm 2012, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Chiến lược tăng trưởng xanh³⁵. Chiến lược Tăng trưởng xanh được xem như là một nội dung quan trọng của phát triển bền vững, đảm bảo phát triển kinh tế nhanh, hiệu quả, bền vững và góp phần quan trọng vào việc thực hiện Chiến lược quốc gia về BĐKH. Các mục tiêu liên quan đến giảm phát thải khí nhà kính đã được đưa ra trong Chiến lược này. Mục tiêu đặt ra là giảm cường độ phát thải khí nhà kính từ 8 – 10% trong giai đoạn 2011 – 2020, từ 1,5 – 2% mỗi năm cho đến năm 2030, tập trung vào các hoạt động năng lượng với mức giảm phát thải từ 20 – 30% trong từng thời kỳ. Các giải pháp trong chiến lược này tập trung vào việc nâng cao hiệu quả sử dụng năng lượng, thay đổi cơ cấu nhiên liệu trong công nghiệp, vận tải, tăng tỷ trọng năng lượng tái tạo, phát triển nông nghiệp hữu cơ.

Nhiều nội dung về ứng phó với biến đổi khí hậu và thiên tai đã đưa vào các văn kiện, Nghị quyết của Đảng. Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 18 tháng 3 năm 2002 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về Đẩy nhanh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn thời kỳ 2001 - 2010 với chủ trương ưu tiên đầu tư phát triển hệ thống thủy lợi theo hướng sử dụng tổng hợp tài nguyên nước để cấp nước cho sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, nước sinh hoạt và cải thiện môi trường, phòng chống, hạn chế và giảm nhẹ thiên tai; Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 5 tháng 8 năm 2008 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về Nông nghiệp, nông dân, nông thôn với mục tiêu tạo điều kiện sống an toàn cho nhân dân đồng bằng sông Cửu Long, miền Trung và các vùng thường xuyên bị bão, lũ, thiên tai, chủ động triển khai một bước các biện pháp thích ứng với biến đổi khí hậu toàn cầu; Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16 tháng 01 năm 2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại với quan điểm phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng phải gắn với tiết kiệm đất canh tác, bảo vệ môi trường, tăng trưởng xanh và ứng phó với biến đổi khí hậu.

Do công tác ứng phó với BĐKH còn bị động, lúng túng; thiên tai ngày càng bất thường, gây nhiều thiệt hại về người và tài sản; tài nguyên chưa được quản lý, khai thác, sử dụng có hiệu quả và bền vững, một số loại tài nguyên bị khai thác quá mức dẫn tới suy thoái, cạn  kiệt; ô nhiễm môi trường vẫn tiếp tục gia tăng, có nơi nghiêm trọng; việc khắc phục hậu quả về môi trường do chiến tranh để lại còn chậm; đa dạng sinh học suy giảm, nguy cơ mất cân bằng sinh thái đang diễn ra trên diện rộng, ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội, sức khỏe và đời sống nhân dân. Hội nghị Ban chấp hành Trung ương 7 (khóa XI) đã thông qua Nghị quyết số 24/NQ-TW về “Chủ động ứng phó với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường”. Đây là lần đầu tiên vấn đề BĐKH được đưa lên thành trọng tâm của chương trình Nghị sự của Ban chấp hành Trung ương Đảng. Nghị quyết là căn cứ quan trọng cho việc hình thành các chính sách của Việt Nam trong công tác ứng phó với BĐKH.

Theo Nghị quyết, mục tiêu đến năm 2020 Việt Nam sẽ tập trung vào công tác dự báo, đánh giá phòng tránh, giảm nhẹ thiên tai trong từng lĩnh vực, từng khu vực cụ thể; nâng cao nhận thức của người dân; nâng cao khả năng thích ứng của cơ sở hạ tầng, thủy lợi, kinh tế - xã hội. Các khu vực được tập trung thích ứng bao gồm: đồng bằng sông Cửu Long, Thành phố Hồ Chí Minh, ven biển miền Trung và đồng bằng sông Hồng. Bên cạnh đó, Nghị quyết cũng đặt ra mục tiêu đến năm 2020 sẽ giảm cường độ phát thải khí nhà kính trong các ngành, lĩnh vực.

Để xây dựng Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 24/NQ/TW, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 23/01/2014.

Ngoài việc ban hành các văn bản liên quan đến biến đổi khí hậu, Việt Nam đã triển khai rất nhiều hoạt động về BĐKH như tích cực, chủ động tham gia các Diễn đàn, Hội nghị quốc tế - tham gia đàm phán các Hội nghị Cop về BĐKH (Cop 10 –Cop 21). Cụ thể: Việt Nam đã đồng hành cùng ASEAN ứng phó với biến đổi khí hậu. Năm 2010, Việt Nam là Chủ tịch ASEAN. Thực hiện vai trò của nước chủ nhà, Nhóm công tác biến đổi khí hậu ở Việt Nam đã phối hợp rất chặt chẽ với Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Ngoại giao, cũng như các ban ngành có liên quan để xây dựng “Tuyên bố ASEAN về ứng phó với biến đổi khí hậu”. Tuyên bố này đã được Thủ tướng chính phủ Nguyễn Tấn Dũng thông qua tại Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 16 diễn ra tại Hà Nội vào ngày 9/4/2010. Bên cạnh đó, chúng ta cũng đã có những nỗ lực, có những sự đóng góp riêng cho khối ASEAN để các nước ASEAN cùng hỗ trợ nhau trong công cuộc ứng phó với biến đổi khí hậu. Với tư cách là một thành viên của Hiệp hội ASEAN, việc tham gia vào Nhóm công tác ASEAN để tăng cường khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu là trách nhiệm, là nhiệm vụ của Việt Nam nói riêng, cũng như các quốc gia nằm trong tổ chức ASEAN nói chung. Tham gia Nhóm công tác ASEAN về biến đổi khí hậu, Việt Nam sẽ được trau dồi, nâng cao nhận thức, tăng cường năng lực ứng phó với biến đổi khí hậu.

Qua đó, cộng đồng quốc tế đánh giá cao sự nỗ lực, chủ động của Chính phủ Việt Nam đối với việc chung tay ứng phó với BĐKH toàn cầu và tăng cường hỗ trợ Việt Nam về công nghệ, tài chính trong lĩnh vực này. Chương trình “Thích ứng và giảm nhẹ biến đổi khí hậu” của Chính phủ Đan Mạch năm 2008 đã đưa vào sử dụng một số mô hình thích ứng với BĐKH tại Quảng Nam và Bến Tre, được đánh giá cao và mang lại lợi ích thiết thực cho cộng đồng; mạng lưới trạm đo mưa tự động cho khu vực miền Trung, Tây Nguyên và ĐBSCL được tăng cường, góp phần hoàn thiện hệ thống cảnh báo thiên tai, lũ lụt. Chương trình SP-RCC do JICA Nhật Bản và AfD Pháp khởi sướng năm 2009 đến nay có thêm WB, Canada, Ốt-xtrây-li-a, Hàn Quốc tham gia, đã có trên 200 hành động chính sách liên quan đến BĐKH, gồm 3 trụ cột: thích ứng với BĐKH, giảm nhẹ phát thải nhà kính, khung thể chế và chính sách liên ngành, với 14 nhóm mục tiêu đã xây dựng và thực hiện, hình thành các diễn đàn đối thoại chính sách về BĐKH giữa các Bộ, ngành, các nhà tài trợ, tổ chức phi chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp. Tính đến thời điểm này, Việt Nam đã huy động được hơn 1 tỷ USD từ các nhà tài trợ và danh mục 62 dự án ưu tiên cấp bách về biến đổi khí hậu đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Thỏa thuận đối tác chiến lược Việt Nam – Hà Lan về thích ứng với BĐKH và quản lý nước: Tháng 12/2013, Hà Lan đã trình Chính phủ Việt Nam Kế hoạch ĐBSCL với mục tiêu duy trì một đồng bằng thịnh vượng, cả về kinh tế và xã hội dựa trên việc sử dụng bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và ứng phó tốt với những thách thức do BĐKH gây ra. Chương trình “Giảm phát thải khí nhà kính thông qua các nỗ lực giảm mất rừng và suy thoái rừng tại Việt Nam” do Chính phủ Na Uy tài trợ để Việt Nam tiếp tục nâng cao năng lực về thể chế và kỹ thuật ở cấp quốc gia để thực hiện REDD+, đồng thời triển khai thí điểm các mô hình thực hiện REDD+ tại một số địa phương.

Và một số mô hình thích ứng với BĐKH áp dụng trong sản xuất nông nghiệp như mô hình “Nông nghiệp các-bon thấp”, dự án do ADB tài trợ; mô hình “Cải thiện nông nghiệp có tưới”, dự án do WB tài trợ; mô hình “Thích ứng BĐKH ở ĐBSCL” do JICA tài trợ; mô hình “Ảnh hưởng của BĐKH đến sử dụng đất ở ĐBSCL – Sự thích ứng của các hệ thống canh tác trên nền lúa” dự án CLUES do ACIAR tài trợ; mô hình canh tác lúa cải tiến (SRI); mô hình trồng rừng ven biển thích ứng với BĐKH… đã mang lại những kết quả lớn, góp phần thực hiện thắng lợi chiến lược ứng phó với BĐKH, từng bước xây dựng nền nông nghiệp xanh, phát thải thấp, phát triển bền vững.

Cùng với sự hỗ trợ của cộng đồng quốc tế, sự nỗ lực, chủ động của các Bộ, ngành, địa phương đã đem lại những kết quả đáng kể trong năng lực ứng phó với BĐKH: Nhận thức về BĐKH của các ngành, các cấp, tổ chức và người dân đã có bước chuyển biến tích cực; Thể chế, chính sách, bộ máy tổ chức về BĐKH bước đầu được thiết lập; Nhiều hoạt động thích ứng với BĐKH, phòng chống thiên tai, giảm nhẹ phát thải khí nhà kính được thực hiện; Vai trò, vị thế của Việt Nam được nâng cao và hỗ trợ của cộng đồng quốc tế được tăng cường.

b. Các văn bản, chính sách nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu ở cấp Bộ ngành/ địa phương

Để triển khai các chủ trương chính sách của Đảng và Chính phủ, các Bộ ngành đã xây dựng kế hoạch ứng phó với BĐKH của ngành, như Bộ Y tế, Bộ TN và MT, Bộ NN và PTNT, Bộ Công thương, Bộ GTVT, Bộ LĐTB&XH…

Sau khi đã xây dựng Kịch bản biến đổi khí hậu, nước biển dâng cho Việt Nam³⁶, ngày 20-12-2010, Bộ trưởng Bộ TN&MT ban hành Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu của Bộ TN&MT giai đoạn 2011-2015³⁷.

Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu của Bộ TN&MT giai đoạn 2011-2015 bao gồm 4 mục tiêu: (1) Xác lập được cơ sở khoa học cho ứng phó với biến đổi khí hậu ở Việt Nam: các kịch bản biến đổi khí hậu, mô hình số độ cao có độ chính xác cao, cơ sở dữ liệu về biến đổi khí hậu làm định hướng để các Bộ, ngành, địa phương triển khai các hoạt động ứng phó với biến đổi khí hậu; (2) Xây dựng được cơ chế, chính sách quản lý, điều hành, hướng dẫn thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (gọi tắt là Chương trình mục tiêu quốc gia) trên phạm vi toàn quốc và nâng cao năng lực quản lý nhà nước về biến đổi khí hậu của ngành tài nguyên và môi trường; (3) Đánh giá được mức độ tác động của biến đổi khí hậu và nước biển dâng trên phạm vi cả nước đối với các lĩnh vực: tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ, biển và hải đảo; đề xuất được các giải pháp khả thi, hiệu quả để ứng phó với biến đổi khí hậu; (4) Nâng cao khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu của từng lĩnh vực thuộc ngành tài nguyên môi trường, đặc biệt là năng lực dự báo khí tượng thủy văn phục vụ phòng tránh thiên tai đang ngày càng gia tăng do biến đổi khí hậu.

Kế hoạch hành động gồm 9 nhiệm vụ trọng tâm, đó là:

Bên cạnh đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương triển khai Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu, cụ thể: Bộ đã tham mưu tích cực cho Ban Chỉ đạo quốc gia trong những định hướng, chỉ đạo chung, đồng thời triển khai những định hướng chỉ đạo này thành những nhiệm vụ cụ thể của Ban Chủ nhiệm Chương trình để triển khai tới các Bộ, ngành, địa phương.