Hình Mô hình hệ sinh thái xã hội lấy con người là trung tâm 31 Hình Vùng trong bậc thang không gian lãnh thổ 40 Bảng Thiệt hại nông nghiệp trong giai đoạn 2010-2014 58 Hình 2

a. Cấp quốc gia

Như vậy, ở cấp Trung ương, Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) được giao trách nhiệm quản lý thống nhất về tài nguyên và môi trường nước. Tham mưu cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện các chức năng quản lý nhà nước nói trên là Tổng cục Môi trường và Cục Quản lý Tài nguyên nước. Hai đơn vị này được phân công chịu trách nhiệm xây dựng và trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế chính sách trong lĩnh vực tài nguyên nước, bảo vệ môi trường nước; chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch trong lĩnh vực tài nguyên nước, quy định về giám sát việc khai thác, sử dụng tài nguyên nước; xác định, công bố ngưỡng giới hạn khai thác nước đối với các sông; xây dựng, tổ chức thực hiện các chương trình, dự án, đề án bảo vệ môi trường khắc phục, cải tạo cảnh quan môi trường lưu vực sông liên tỉnh bị ô nhiễm; đầu mối quốc gia về bảo vệ môi trường các lưu vực sông liên quốc gia.

Trước các thách thức về quản lý sử dụng và phát triển bền vững tài nguyên nước (TNN), sau khi Quốc hội Việt Nam ban hành Luật Tài nguyên nước (1998), Việt Nam đã bắt đầu tiếp cận quản lý tổng hợp TNN theo lưu vực sông. Theo đó, 08 Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông  (BQLQHLVS) trực thuộc Bộ NN&PTNT đã được thành lập là Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông Hồng-Thái Bình, Cầu, Nhuệ-Đáy, Cả, Vu Gia Thu Bồn, Đồng Nai, Srêpok và sông Cửu Long. Từ năm 2002, Chính phủ Việt Nam đã cơ cấu lại ngành nước và chuyển chức năng quản lý nhà nước về TNN từ Bộ NN&PTNT sang Bộ TN&MT, trách nhiệm quản lý lưu vực sông cũng được chuyển giao cho Bộ TN&MT. Có thể thấy rằng, đang có nhiều tồn tại và bức xúc không chỉ trong quy hoạch mà cả trong quản lý nguồn nước thuộc các lưu vực sông, hậu quả của cách quản lý riêng rẽ theo địa giới hành chính từ nhiều năm qua để lại đến ngày nay và cần phải được tháo gỡ. Nhà nước đã phân cấp cho hệ thống quản lý nước theo địa giới hành chính, nhưng bao quát và giải quyết các vấn đề về quản lý nguồn nước trên toàn bộ lưu vực sông cả số lượng và chất lượng thì gần như chưa có ai chịu trách nhiệm (thí dụ như các vấn đề phân chia hợp lý nguồn nước giữa các ngành dùng nước, giữa các khu vực, thượng lưu và hạ lưu, duy trì dòng chảy trên dòng chính và yêu cầu nước cho hệ sinh thái ..). Điều này gây trở ngại rất nhiều cho việc thực hiện các nguyên tắc về quản lý tổng hợp tài nguyên nước và phát triển bền vững tài nguyên nước trên lưu vực và chỉ có thể được giải quyết khi trao chức năng này cho tổ chức lưu vực sông. Nhận thức rõ vai trò và tầm quan trọng của vấn đề này, điều 64 của Luật Tài nguyên nước đã thể chế hoá về quản lý lưu vực sông bằng việc quy định nội dung quản lý quy hoạch lưu vực sông và việc thành lập cơ quan quản lý quy hoạch lưu vực sông đối với các lưu vực sông lớn ở nước ta.

Thành lập, tháng 6 năm 2000, do một Phó thủ tướng Chính phủ làm chủ tịch Hội đồng, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là ủy viên thường trực (Từ năm 2000-2002, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là ủy viên thường trực) và đại diện của nhiều bộ/ ngành khác có nhiệm vụ tư vấn giúp Chính phủ về các nội dung liên quan: các chính sách, chiến lược và thông qua quy hoạch lưu vực sông và các dự án lớn về phát triển nguồn nước, giải quyết tranh chấp về nước và các khía cạnh quốc tế về phát triển và quản lý tài nguyên nước một cách tổng hợp.

Năm 1995, Lào, Thái Lan, Campuchia, Việt Nam đã ký Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mêkong (gọi tắt là Hiệp định Mêkong 1995). Tất cả các nước thành viên đồng ý “Hợp tác trong tất cả các lĩnh vực phát triển bền vững, sử dụng, quản lý và bảo vệ tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan của lưu vực sông Mêkong như giao thông thủy, giảm nguy cơ lũ lụt, thủy sản, nông nghiệp, thủy điện và bảo vệ môi trường. Ủy hội sông Mêkong duy trì các cuộc đối thoại định kì với hai nước khác ở thượng nguồn là Trung Quốc và Myanma. Hội đồng Ủy hội sông Mêkong quốc tế đã phê chuẩn Chiến lược phát triển lưu vực dựa trên quản lý tổng hợp tài nguyên nước cho hạ lưu sông Mêkong trong phiên họp Hội đồng lần thứ 17 ngày 26/1/2011. Việc thực hiện Chiến lược này sẽ thúc đẩy hợp tác cấp vùng về phát triển bền vững tài nguyên nước và giúp giải quyết các tác động biến đổi khí hậu và bảo vệ các hệ sinh thái và sinh kế.

Theo Nghị định 120/2008/NĐ-CP, Ủy ban lưu vực sông được hình thành có chức năng giám sát, điều phối hoạt động trong việc thực hiện quy hoạch lưu vực sông; đề xuất ban hành các chính sách, kiến nghị các giải pháp về bảo vệ môi trường nước, khai thác, sử dụng và phát triển tài nguyên nước phòng, chống và giảm thiểu tác hại do nước gây ra trên lưu vực sông. Đây là một bước tiếp về hoàn thiện thể chế và hành lang pháp lý cho quản lý tổng hợp tài nguyên nước theo lưu vực sông ở Việt Nam.

Về cơ cấu tổ chức, theo Nghị định 120/2008/NĐ-CP, đối với các Ủy ban lưu vực sông lớn, Chính phủ cử một Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường làm chủ tịch Ủy ban, thành viên là đại diện lãnh đạo các bộ, ngành liên quan và lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh của tỉnh nằm trong lưu vực sông. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phối hợp với các tỉnh, thành phố trên lưu vực sông Cầu, Nhuệ - Đáy và Đồng Nai xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ thành lập 03 Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông, gồm Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Cầu (2007); Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - Đáy (2009) và Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai (2009). Các Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông đã đi vào hoạt động, thực hiện chức năng chỉ đạo, điều phối đã được quy định thông qua các Phiên họp toàn thể của Ủy ban. Văn phòng Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông đặt tại Tổng cục Môi trường.

Đối với Ủy ban lưu vực sông liên tỉnh hoặc tiểu ban lưu vực sông liên tỉnh thì Chủ tịch là một lãnh đạo Ủy ban nhân dân tỉnh, hoạt động theo chế độ luân phiên (nhiệm kỳ 2 năm) và các thành viên là đại diện lãnh đạo Ủy ban nhân dân các tỉnh nằm trong lưu vực sông, đại diện Bộ Tài nguyên và Môi trường, các bộ ngành liên quan và các đơn vị quản lý công trình bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước có quy mô lớn trong lưu vực sông. Chủ tịch của Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông là chủ tịch ủy ban nhân dân của một trong số các tỉnh nằm trong lưu vực sông, và chuyển giao luân phiên giữa các địa phương (nhiệm kì 2 năm). Hỗ trợ cho chủ tịch Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông là Phó chủ tịch thường trực do Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc thêm một Phó chủ tịch do Thứ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (như Ủy ban sông Nhuệ- Đáy), các ủy viên là đại diện lãnh đạo các tỉnh trong lưu vực sông và các bộ, ngành có liên quan. Ủy ban bảo vệ môi trường các lưu vực sông hàng năm đều tổ chức các đoàn công tác làm việc với các địa phương thuộc 3 lưu vực sông, đánh giá tình hình triển khai nhiệm vụ, tiến độ xây dựng, phê duyệt và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ, dự án ưu tiên. Các Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông cũng đã đề xuất một số kiến nghị nhằm tạo điều kiện triển khai các Đề án bảo vệ môi trường lưu vực sông như kiến nghị ban hành cơ chế tài chính đặc thù cho công tác bảo vệ môi trường lưu vực sông, xây dựng quy định về các ngành nghề cấm hoặc hạn chế đầu tư trên lưu vực sông...

Điều đáng nói, đến nay các mô hình này đều được đánh giá là không hiệu quả, chưa khai thác được tiềm năng của các lưu vực sông, đồng thời chưa bảo vệ được môi trường các lưu vực sông. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, nhưng có thể thấy những nguyên nhân chính sau: (i) khung tổ chức về quản lý tài nguyên nước chưa tập trung thống nhất từ trung ương đến địa phương; (ii) chưa có văn bản quy hoạch lưu vực sông hay quy hoạch tài nguyên nước lưu vực sông đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; (iii) với cả hai hình thức nêu trên, thì chưa có cơ chế thu hút người dân trong lưu vực chủ động tham gia công tác quản lý lưu vực sông. Chẳng hạn, với 4 lưu vực sông được tổ chức theo mô hình Ban quản lý Quy hoạch lưu vực sông tồn tại nhưng không sát với địa phương, xa dân, xa điều kiện thực tế lưu vực.