Chưa quản lý chặt chẽ các hoạt động của Văn phòng con nuôi nước ngoài tại Việt Nam

Thời gian qua trên phạm vi cả nước có 69 Văn phòng con nuôi nước ngoài được cấp phép hoạt động, trong đó 42 văn phòng của Hoa Kỳ. Do pháp luật các nước quy định khác nhau về quyền và nghĩa vụ của tổ chức con nuôi nước ngoài, nhất là về nguyên tắc hoạt động (phi lợi nhuận hay lợi nhuận), nên các tổ chức con nuôi nước ngoài đến Việt Nam hoạt động cũng với các phương thức khác nhau, mặc dù tất cả các tổ chức này chỉ được hoạt động nhân đạo, phi lợi nhuận tại Việt Nam theo giấy phép của Bộ Tư pháp cấp.

Các nước ký kết Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với nước ta, trừ Hoa Kỳ, đều có Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế. Việc cho phép tổ chức con nuôi vào Việt Nam hoạt động là do Cơ quan trung ương nước ngoài hữu quan cấp phép. Trong khi đó, ở Hoa Kỳ các tổ chức con nuôi Hoa Kỳ là do chính quyền các bang cấp phép và quản lý (Hoa Kỳ có khoảng 3.000 tổ chức con nuôi). Nhiều tổ chức con nuôi sang Việt Nam mang tính tự phát, không có sự kiểm soát và giới thiệu của một cơ quan trung ương ở cấp liên bang. Các tổ chức con nuôi Hoa Kỳ do chính quyền bang cấp phép và quản lý theo pháp luật của từng bang. Pháp luật về nuôi con nuôi, trình tự cấp phép và quản lý tổ chức nuôi con nuôi của các bang lại rất khác nhau. Điều này gây không ít khó khăn cho các cơ quan của nước ta trong việc đánh giá, xem xét cấp phép và quản lý. Khi các tổ chức Hoa Kỳ vào đã quá nhiều (42) buộc phía Việt Nam phải tạm ngưng (còn rất nhiều tổ chức muốn vào hoạt động tại Việt Nam). Việc số đông các tổ chức con nuôi vào Việt Nam hoạt động đã tạo ra sự cạnh tranh với các tổ chức con nuôi của các nước khác và làm cho tình hình giải quyết việc nuôi con nuôi ngày càng trở nên phức tạp hơn, khó kiểm soát.

Văn phòng con nuôi của các nước hoạt động tại Việt Nam một mặt phải tuân theo pháp luật Việt Nam, mặt khác phải tuân theo pháp luật của nước nhận. Nhiều nước có các quy định rất khác nhau về hoạt động của tổ chức con nuôi nước ngoài, nhất là các quy định về tài chính. Nhiều tổ chức lại có khả năng tài chính mạnh, cơ chế xử lý tài chính mềm dẻo liên quan đến việc giải quyết nuôi con nuôi quốc tế. Trong nhiều trường hợp họ dùng tiền mặt để hỗ trợ cơ sở nuôi dưỡng. Trong khi đó các quy định của pháp luật nước ta về hỗ trợ nhân đạo, quản lý việc tiếp nhận, sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo còn thiếu và chưa cụ thể, chưa rõ ràng; không có quy định về việc cấm sử dụng tiền mặt; kỷ luật tài chính nói chung còn chưa chặt chẽ. Đây chính là những sơ hở, thiếu sót về mặt pháp lý, nên chưa bảo đảm được sự minh bạch, công khai và sử dụng đúng mục đích các khoản hỗ trợ nhân đạo.

Trong thực tiễn cả tổ chức con nuôi nước ngoài và các cơ sở nuôi dưỡng đều chưa thực hiện báo cáo đầy đủ và đúng về các khoản hỗ trợ nhân đạo cho Bộ Tư pháp. Thậm chí các báo cáo của phía tổ chức con nuôi nước ngoài và phía địa phương Việt Nam rất khác nhau. Điều này gây rất nhiều khó khăn cho việc quản lý, thống kê, theo dõi các khoản hỗ trợ nhân đạo và giám sát việc sử dụng các khoản hỗ trợ đó.

Theo quy định hiện hành, trách nhiệm kiểm tra, thanh tra việc sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo của tổ chức con nuôi nước ngoài cho cơ sở nuôi dưỡng thuộc về các cơ quan chức năng của tỉnh/thànhphố. Nhưng trên thực tế, hoạt động thanh kiểm tra tài chính còn rất yếu, chưa được quan tâm đúng mức ở nhiều địa phương. Mặc dù một số địa phương cũng đã tổ chức kiểm tra định kỳ, song chưa phát hiện ra những sai phạm của các tổ chức con nuôi nước ngoài.

Mặc dù Nghị định 68/2002/NĐ-CP đã có nhiều cải cách trong trình tự thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi, song vẫn còn một số tồn tại bất cập cần được khắc phục.

Trước hết đó là sự bất cập về thủ tục giới thiệu trẻ em làm con nuôi. Trên thực tế, việc quản lý các dữ liệu về trẻ em có đủ điều kiện để giới thiệu làm con nuôi hiện nay là do cơ sở nuôi dưỡng trực tiếp thực hiện. Mặc dù theo yêu cầu của pháp luật hiện hành, các cơ sở nuôi dưỡng của địa phương vẫn gửi danh sách trẻ em có đủ điều kiện làm con nuôi người nước ngoài về Bộ Tư pháp. Nhưng trên thực tế, đó mới thuần túy chỉ là sự cung cấp danh sách về số lượng và họ tên của trẻ em (danh sách trích ngang), chưa kèm theo hồ sơ đầy đủ để bảo đảm trẻ em đã có đủ điều kiện để cho làm con nuôi. Đồng thời, việc gửi danh sách cho Cơ quan Trung ương cũng chỉ là hình thức để thông báo, bởi thực chất, Cơ quan Trung ương không thực hiện việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi, mà các cơ sở nuôi dưỡng đã phối hợp với các tổ chức con nuôi nước ngoài giới thiệu trẻ em cho các gia đình xin nhận con nuôi. Quyền giới thiệu trẻ em nào là do cơ sở nuôi dưỡng quyết định.

Việc kiểm tra hồ sơ của trẻ em được giới thiệu làm con nuôi cũng chỉ được thực hiện có tính hình thức. Mặc dù trên thực tế, nhiều địa phương giao toàn bộ trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ trẻ em cho cơ sở nuôi dưỡng và chuyển cho Sở Tư pháp kiểm tra, nhưng Sở Tư pháp cũng chỉ kiểm tra về hình thức, chiếu lệ rồi làm công văn gửi Cục Con nuôi. Để bảo đảm an toàn về hồ sơ của trẻ em, nhiều địa phương đã chuyển tất cả hồ sơ của trẻ em cho cơ quan Công an tỉnh xác minh, cho ý kiến. Nhưng trong đại đa số các trường hợp, cơ quan Công an cũng chỉ cho ý kiến dưới góc độ an ninh, chưa chú ý đến việc xác minh làm rõ về nguồn gốc thực tế của trẻ em. Sau khi có ý kiến của cơ quan Công an, thì Sở Tư pháp chuyển hồ sơ cho Cục Con nuôi.

Do có quy định “cắt khúc” về trách nhiệm của các cơ quan như vậy, cho nên nếu có sai sót về hồ sơ của trẻ em, thì không cơ quan nào chịu trách nhiệm hoàn toàn, mà đều có sự liên đới.

6. Thiếu sự đồng bộ trong cơ chế phối hợp giữa các cơ quan liên quan

Một trong những bất cập của việc thi hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP là thiếu sự đồng bộ trong cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi. Ủy ban nhân dân cấp xã nhiều nơi chưa thực hiện đúng các quy định của Nghị định 158/2005/NĐ-CP về việc lập biên bản về tình trạng trẻ em bị bỏ rơi, mà sau đó chỉ cử cán bộ ký biên bản cho đủ thủ tục. Trong nhiều trường hợp còn chưa có sự tham gia của Công an xã. Sự phối hợp giữa các cơ quan thuộc chính quyền địa phương cũng còn hạn chế. Thậm chí có nơi chính quyền địa phương còn thông đồng với những người trung gian, môi giới trong việc thu gom trẻ em, làm sai lệch hồ sơ của trẻ em để trục lợi.

Ở các cơ quan cấp tỉnh, nhiều nơi chưa ban hành quy chế phối hợp giữa các cơ quan tư pháp, công an, lao động thương binh xã hội hoặc tuy có ban hành, nhưng thực tế chỉ mang tính hình thức. Mối quan hệ giữa Sở Tư pháp và Sở Lao động - Thương binh và Xã hội ở một số tỉnh còn chưa chặt chẽ. Trong khi Sở LĐTBXH quản lý các vấn đề về tiếp nhận, nuôi dưỡng, chăm sóc trẻ em, chịu trách nhiệm về “đầu vào, đầu ra” hồ sơ của trẻ, thì Sở Tư pháp chỉ chịu trách nhiệm về các vấn đề pháp lý trong hồ sơ của trẻ em để giới thiệu làm con nuôi. Nhiều vấn đề liên quan đến lai lịch, nguồn gốc của trẻ em thì Sở Tư pháp không thể biết được, nếu không được Sở LĐTBXH hoặc cơ sở nuôi dưỡng cung cấp đầy đủ và trung thực. Ngoài ra, công tác quản lý của cơ quan cấp tỉnh ở một số địa phương đối với các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em cấp huyện, do cấp huyện thành lập, cũng còn nhiều sơ hở.

Ở cấp trung ương còn thiếu sự hợp tác thường xuyên và chặt chẽ giữa Bộ Tư pháp và Bộ LĐTBXH trong việc chỉ đạo các vấn đề liên quan đến chức năng của cả hai bộ trong lĩnh vực con nuôi quốc tế (như hoạch định chính sách về nuôi con nuôi quốc tế, về cơ sở bảo trợ xã hội, về các vấn đề liên quan đến quản lý tài chính, hỗ trợ nhân đạo cho cơ sở nuôi dưỡng trẻ em). Thậm chí, trên một số vấn đề cụ thể, Bộ Lao động Thương binh và xã hội cho rằng, lĩnh vực con nuôi quốc tế đã được Chính phủ giao cho Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm, nên không có ý kiến.

Yêu cầu về sự minh bạch tài chính liên quan đến việc tiếp nhận và sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo của tổ chức con nuôi nước ngoài cho cơ sở nuôi dưỡng luôn được các quốc gia đặt ra. Trên thực tế ở nước ta, các khoản hỗ trợ nhân đạo phần lớn là do cơ sở nuôi dưỡng tiếp nhận và quản lý. Cơ sở nuôi dưỡng sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo này và có trách nhiệm báo cáo cơ quan có thẩm quyền của địa phương theo quy định. Nhưng qua kiểm tra tại một số địa phương cho thấy, cơ chế tiếp nhận, quản lý và sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo này khá lỏng lẻo. Phần lớn các khoản hỗ trợ này được thực hiện bằng tiền mặt, chỉ một số ít các tổ chức thực hiện bằng chuyển khoản. Các báo cáo của cơ sở nuôi dưỡng về việc sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo này chưa đầy đủ và chính xác. Công tác quản lý các tổ chức con nuôi nước ngoài trong công tác hỗ trợ nhân đạo cũng còn nhiều hạn chế. Do đó, cần tạo ra sự minh bạch hoá trong vấn đề này để bảo đảm việc sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo đúng mục đích vì lợi ích của trẻ em.

Các giải pháp cơ bản là:

Các cơ quan có thẩm quyền trong nước, nhất là các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em, phải tiến hành tất cả các biện pháp thích hợp để tìm mái ấm gia đình cho trẻ em ở trong nước. Chỉ sau khi đã chứng minh rằng, không tìm được mái ấm cho trẻ em ở trong nước, thì mới giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài. Các giấy tờ, trình tự, thủ tục liên quan đến tìm mái ấm cho trẻ em ở trong nước cần được hoàn thiện theo hướng chặt chẽ hơn, khắt khe hơn với những yêu cầu cao hơn.

Cùng với đó, Bộ Lao động Thương binh và xã hội cần có sự chỉ đạo đối với tất cả các Ủy ban nhân dân tỉnh để rà soát lại tất cả các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em trên toàn quốc, bảo đảm các cơ sở nuôi dưỡng phải có đủ các điều kiện để tiếp nhận, chăm sóc và nuôi dưỡng trẻ em theo quy định của pháp luật. Đồng thời, kiên quyết đóng cửa các cơ sở nuôi dưỡng không đủ điều kiện, hoặc chỉ thành lập ra để nhằm mục đích “thu gom” trẻ em cho làm con nuôi người nước ngoài, đặc biệt là các cơ sở không phải do ngành Lao động - Thương binh và Xã hội quản lý.

2. Hoàn thiện cơ chế minh bạch về thủ tục, trình tự giải quyết việc nuôi con nuôi, nhất là sự minh bạch về các vấn đề tài chính có liên quan đến nuôi con nuôi quốc tế để có thể kiểm soát được từ trung ương xuống địa phương, chống sự lạm dụng vì mục đích vụ lợi.

Một trong những giải pháp để thực hiện minh bạch về tài chính trong lĩnh vực con nuôi là cần hoàn thiện các quy định về phí, lệ phí giải quyết việc nuôi con nuôi trên cơ sở phù hợp với yêu cầu đòi hỏi của Công ước Lahay về nuôi con nuôi mà Việt Nam chuẩn bị tham gia. Một điều cần lưu ý nữa là, cần tách bạch hai hoạt động hỗ trợ nhân đạo và giải quyết việc nuôi con nuôi thành hai hoạt động biệt lập, không phải là điều kiện của nhau trong công tác quản lý. Có như vậy mới có thể kiểm tra, giám sát tốt việc thực hiện pháp luật về nuôi con nuôi, cũng như theo dõi, kiểm tra việc sử dụng đúng pháp luật các khoản thu từ phí, lệ phí giải quyết việc nuôi con nuôi trong phạm vi cả nước.

Tăng cường vai trò của Cơ quan Trung ương trong lĩnh vực nuôi con nuôi là hết sức cần thiết, một mặt, nhằm đáp ứng yêu cầu khi tham gia Công ước Lahay, mặt khác nhằm tập trung quản lý thống nhất lĩnh vực nuôi con nuôi vào một đầu mối.

Cơ quan con nuôi Trung ương cần được củng cố, tăng cường cả về số lượng và chất lượng để có thể đảm nhiệm được trọng trách nặng nề hơn trong điều kiện nước ta tham gia Công ước Lahay. Trong cơ chế xử lý vấn đề nuôi con nuôi, Cơ quan con nuôi Trung ương phải là đầu mối trong việc tìm mái ấm gia đình cho trẻ em, chịu trách nhiệm về hồ sơ của cha mẹ nuôi, bảo đảm trẻ em có đủ điều kiện để cho làm con nuôi theo quy định của pháp luật và đã có sự tự nguyện đồng ý của những người có quyền cho con nuôi. Trong khuôn khổ Công ước Lahay, Cơ quan Trung ương phải trực tiếp tiến hành mọi biện pháp thích hợp nhằm: i) cung cấp các thông tin pháp luật, số liệu thống kê và biểu mẫu chuẩn về nuôi con nuôi; ii) báo cáo về tình hình thực thi Công ước và trong chừng mực có thể, loại bỏ mọi trở ngại đối với việc thực hiện Công ước. Đây là hai nhiệm vụ tối quan trọng mà Cơ quan Trung ương phải trực tiếp thực hiện, không được ủy quyền cho cơ quan nào. Đồng thời, trong khuôn khổ pháp luật nước mình, Cơ quan Trung ương có trách nhiệm “loại bỏ mọi trở ngại đối với việc thực thi Công ước”. Đây cũng là công việc nặng nề và phức tạp, đòi hỏi sự cương quyết, nghiêm túc, tinh thần trách nhiệm cao của bộ máy cán bộ công chức làm việc trong lĩnh vực nuôi con nuôi.

Ngoài ra, Cơ quan con nuôi Trung ương còn có trách nhiệm trực tiếp hoặc phối hợp với cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác tiến hành mọi biện pháp thích hợp nhằm ngăn chặn việc thu lợi bất chính liên quan đến nuôi con nuôi hoặc ngăn chặn mọi hành vi khác trái với mục đích của Công ước. Đây là một nhiệm vụ không đơn giản đối với Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, khi mà các hoạt động trung gian, môi giới bất hợp pháp, các hành vi tham nhũng, đưa và nhận hối lộ trong lĩnh vực con nuôi quốc tế diễn ra ngày càng tinh vi hơn và nghiêm trọng hơn.

Tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương để bảo đảm việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi trong và ngoài nước một cách chặt chẽ, đúng pháp luật luôn là yêu cầu của bất cứ một sự cải cách nào. Đó là sự phối hợp giữa các bộ, ban, ngành ở Trung ương từ công tác hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật về nuôi con nuôi, đến việc xử lý từng vụ việc cụ thể. Đồng thời, cũng cần quy định rõ trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan đối với từng khâu trong toàn bộ quy trình giải quyết, qua đó cũng xác định được rõ hơn sự phối hợp giữa các ngành là để xử lý vấn đề gì.