BỘ NÔng nghiệp và phát triển nông thôn cộng hòa xã HỘi chủ nghĩa việt nam

Những thực trạng và tồn tại nêu trên có nguồn gốc từ nhiều nguyên nhân, một số trong đó sẽ được phân tích cụ thể ở các cụm vấn đề 2 và 3. Tuy nhiên, như sẽ phân tích dưới đây, nguyên nhân nổi bật là sự thiếu vắng của một khuôn khổ pháp luật đồng bộ và thống nhất điều chỉnh lĩnh vực PCTT.

- Tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất cho công tác PCTT đối với những dạng thiên tai đã xảy ra tại nước ta.

- Nâng cao nhận thức và sự tham gia của cộng đồng bằng các biện pháp cụ thể như lồng ghép nội dung về công tác PCTT vào chương trình giáo dục, xác định trách nhiệm của cá nhân, tổ chức và cộng đồng trong chu trình quản lý thiên tai, chú trọng đến vấn đề giới, người bị tổn thương và tận dụng các kiến thức, kinh nghiệm của người dân địa phương trong phòng chống thiên tai.

- Huy động mọi nguồn lực tham gia vào công tác PCTT, khuyến khích cá nhân, tổ chức tham gia vào công tác PCTT, tăng cường đội ngũ cán bộ chuyên trách tham gia vào công tác PCTT.

- Đảm bảo công tác phòng chống thiên tai được chú trọng từ giai đoạn phòng ngừa nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực của thiên tai.Đưa nội dung phòng chống thiên tai vào Kế hoạch và quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội từ trung ương đến địa phương.

- Quy định các hoạt động PCTT phù hợp với thực tiễn và chuẩn mực quốc tế.

- Phương án 1A: Giữ nguyên hiện trạng, không ban hành ra văn bản pháp luật và chính sách mới, thực hiện các quy định pháp luật đã được ban hành.

Nếu giữ nguyên hiện trạng và không có sự thay đổi nào với môi trường chính sách hiện tại, các thực trạng hiện nay về PCTT vẫn giữ nguyên những bất cập như đã đánh giá tại mục 1.1. Cộng đồng xã hội vẫn sẽ phải gánh chịu các khó khăn về kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng do thiên tai gây ra. Đời sống của người dân, đặc biệt những người dễ bị tổn thương tại các khu vực thường xảy ra thiên tai, sẽ bị ảnh hưởng nặng nề. Giải pháp này không tạo điều kiện cho việc xây dựng, quản lý một chu trình phòng chống thiên tai tốt hơn, có sự tham gia chủ động của người dân và cộng đồng, có sự đầu tư nguồn nhân vật lực thoả đáng của xã hội và nhà nước, và phù hợp các chuẩn mực và nghĩa vụ quốc tế của Việt Nam.

Các giải pháp khác không ban hành Luật nhưng ban hành các chính sách để khuyến khích, thúc đẩy hợp tác quốc tế và nâng cao trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức và cộng đồng trong lĩnh vực phòng, tránh thiên không giải quyết được triệt để những thực trạng nêu trên. Khung pháp luật về PCTT sẽ vẫn còn chồng chéo, khiếm khuyết và thiếu vắng một văn bản tổng quát cho các loại thiên tai thường xảy ra tại nước ta. Vai trò và trách nhiệm của cộng đồng và xã hội vẫn chưa được xác định cụ thể rõ ràng, tạo tiền đề cho sự tham gia chủ động vào quá trình PCTT. Nội dung PCTT vẫn không được lồng ghép vào các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Các chuẩn mực mà nghĩa vụ quốc tế của Việt Nam không có quy định và cơ chế để thực hiện. Các cán bộ làm công tác PCTT vẫn phải hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm. Từ đó, hiệu quả của công tác PCTT không có cải thiện nhiều so với hiện nay và vẫn không đáp ứng được nhu cầu thực tế. Như vậy, phương án không can thiệp bằng pháp luật sẽ không phải là phương án có lợi nhất đối với cộng đồng xã hội và nhà nước và không dẫn đến nhiều khác biệt so với giải pháp giữ nguyên hiện trạng.

Nếu chỉ sửa đổi các quy định pháp luật hiện hành thì sẽ không có một văn bản luật đủ tầm để điều chỉnh một vấn đề có tầm quan trọng về kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường và an ninh quốc phòng cho xã hội và đất nước. Với số lượng lớn và tản mát của các văn bản hiện hành, giải pháp sửa đổi không thể bổ sung các quy định một cách có hệ thống và thống nhất đối với mọi loại thiên tai về cảnh báo, theo dõi và giám sát, phòng ngừa và giảm thiểu thiên tai, quản lý tài chính, điều phối các hoạt động cứu trợ, huy động người, phương tiện cho công tác phòng chống thiên tai, hợp tác quốc tế và nâng cao trách nhiệm và nhận thức của cộng đồng trong chu trình quản lý thiên tai.Bản thân Pháp lệnh Phòng chống lụt bão, văn bản pháp luật chủ yếu điều chỉnh lĩnh vực PCTT cũng đã được sửa đổi đến hai lần mà hiện nay vẫn còn tồn tại những bất cập như những đánh giá tại mục 1.1.1. Do vậy, việc tiếp tục sửa đổi là không khả thi.Như vậy, tương tự như phương án 1A và 1B, phương án này chưa phải là một phương án tối ưu. Hệ thống pháp luật về phòng chống thiên tai sẽ không khắc phục được những hạn chế về sự chồng chéo và thiếu sót.

Việc ban hành Luật phòng chống thiên tai với mục đích điều chỉnh hoạt động phòng chống và giảm nhẹ mọi loại thiên tai sẽ pháp điển hoá các thực tiễn tốt của trong nước và quốc tế về quản lý thiên tai nhằm đạt được các mục tiêu dự kiến tại mục 1.2.

Luật phòng chống thiên tai với phạm vi điều chỉnh và các nội dung dự kiến sẽ tạo ra những tác động như sau:

- Tác động về kinh tế: Có thể làm phát sinh chi phí từ ngân sách nhà nước cho việc xây dựng luật, tuyên truyền phổ biến pháp luật và thực thi các nghĩa vụ trong luật.

Cụ thể là:

Chi phí cho công tác xây dựng luật: 300 triệu

Chi phí cho công tác phổ biến pháp luật: 1200 triệu (ước tính)

Đây là các chi phí thực hiện một lần và sẽ giảm dần qua các năm sau khi luật có hiệu lực.

Chi phí của cá nhân, hộ gia đình, tổ chức thực hiện các nghĩa vụ quy định trong luật sẽ được phân tích tại mục 2.4.4 của vấn đề 2 dưới đây.

Chi phí của xây dựng đội ngũ cán bộ chuyên trách làm công tác PCTT sẽ được ước tính tại mục 3.4.4 của vấn đề 3 dưới đây.

Tổng hợp các kinh phí này và các chi phí đã được phân tích tại vấn đề 2 và 3 so với mức thiệt hại vật chất hàng năm do thiên tai gây ra theo thống kê tại mục 1.1 nêu trên (ví dụ như lên đến sấp xỉ 23000 tỉ trong năm 2009) là vô cùng nhỏ bé để đổi lại việc có thể giảm thiểu và hạn chế các thiệt hại này diễn ra trên thực tế. Chưa kể đến tác động của việc giảm thiểu thiệt hại về tính mạng của con người là không thể đong đếm được bằng tiền. Theo đánh giá của Trung tâm phòng ngừa thiên tai châu Á (ADPC), nhờ thực hiện các nỗ lực phòng ngừa và giảm nhẹ thiên tai mà số lượng người chết do thiên tai gây ra từ năm 1990-1999 trung bình là 646 người/năm, sau 10 năm đã được giảm xuống còn khoảng 470 người/năm.

- Tác động về xã hội: Thông qua việc ban hành Luật PCTT, đời sống của người dân được ổn định, đặc biệt góp phần ổn định đời sống của các hộ nghèo, hộ gia đình chính sách, từ đó góp phần thực hiện chiến lược xoá đói, giảm nghèo và thu hẹp khoảng cách phát triển của nước ta. Thành công của công tác PCTT còn giúp người dân Việt Nam hun đúc lòng tự hào dân tộc, giúp Việt Nam nâng cao uy tín trên trường quốc tế. Ngoài ra, thực hiện công tác PCTT hiệu quả cũng còn là dịp để củng cố những tinh thần, cốt cách tốt đẹp của người Việt Nam về “lá lành đùm lá rách”, đoàn kết và tương thân, tương ái.

- Tác động về hệ thống pháp luật: Việc ban hành các quy định của luật mới kết hợp với việc sửa đổi các quy định dưới luật đã có sẽ tạo ra khuôn khổ pháp luật thống nhất, tổng thể và hiệu quả cho lĩnh vực PCTT. Cuối cùng, giải pháp này sẽ cho tác động tốt về luật và tăng hiệu lực của nhóm quy phạm đang tồn tại. Tuy nhiên, giải pháp này cũng dẫn đến việc thay đổi hiệu lực của một số văn bản quy phạm pháp luật. Luật mới sẽ thay thế Pháp lệnh phòng chống lụt bão năm 2000. Nghị định 14NĐ/CP/2010 sẽ cần được sửa đổi cho phù hợp với quy định về quản lý nhà nước của luật mới. Các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng chống lụt, bão, đê điều sẽ được sửa đổi, bổ sung hoặc tổng hợp lại thành các văn bản thống nhất. Các quy định về cảnh báo, dự báo tại các quy chế hiện hành sẽ được sửa đổi, bổ sung hoặc tổng hợp lại thành văn bản thống nhất. Cách tiếp cận tương tự cũng được áp dụng với các quy định về phòng chống giảm nhẹ thiên tai hiện còn đang nằm rải rác tại một số luật, văn bản dưới luật.Việc ban hành luật mới có thể có tác động đến Luật Tài nguyên nước ngày 20 tháng 5 năm 1998. Chương IV của Luật này có quy định về việc phòng chống tác hại của nước và có quy định về các biện pháp phòng chống với lụt, bão, hạn hán, xâm nhập mặn, nước biển dâng, tràn, mưa đá, mưa a-xít. Các dạng thiên tai này là một phần của đối tượng điều chỉnh của Luật mới. Vì vậy, để đảm bảo tính thống nhất trong việc điều chỉnh phòng chống thiên tai nói chung, Luật Tài nguyên nước chỉ nên lồng ghép các khía cạnh về phòng, chống tác hại do nước vào các nội dung về khai thác, sử dụng các nguồn nước. Hiện nay, Luật Tài nguyên nước sửa đổi đang trong quá trình dự thảo, vì vậy, cần có sự trao đổi thống nhất về quy định của chương VII của Dự thảo Luật Tài nguyên nước sửa đổi và Dự thảo Luật mới để tránh trùng lặp. Ngoài các văn bản pháp luật này, Luật mới không làm thay đổi hiệu lực cũng của các văn bản pháp luật khác, trong đó có luật Đê điều do Luật Đê điều chủ yếu điều chỉnh về quy hoạch của tuyến sông có đê, quy hoạch đê điều, đầu tư xây dựng, tu bổ, nâng cấp và kiên cố hóa đê điều, quản lý, bảo vệ đê, hộ đê và sử dụng đê điều. Mặc dù mục đích của việc quy hoạch, xây dựng, tu bổ, nâng cấp và kiên cố hoá đê điều để phòng lụt bão, tuy nhiên đây là một biện pháp đặc thù riêng biệt mang tính công trình, khác với quy trình của hoạt động phòng ngừa, ứng phó và khắc phục hậu quả thiên tai nói chung đang được điều chỉnh tại luật mới.

- Tác động đến quản lý nhà nước: Tăng hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực phòng chống thiên tai. Các cơ quan nhà nước được kiện toàn, và có vai trò quản lý một chu trình phòng chống thiên tai một cách có hiệu quả, từ đó giảm thiểu được số lượng thiên tai và hậu quả do thiên tai gây ra, qua đó nâng cao uy tín và tạo hình ảnh tốt đẹp của nhà nước với cộng đồng xã hội.

- Tác động đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân: Giải pháp ban hành luật có tác động đến quyền và nghĩa vụ của công dân. Bằng việc quy định một số nghĩa vụ và các hành vi bị cấm, công dân phải thực hiện các hoạt động PCTT hoặc tự hạn chế các hành vi của mình theo quy định của pháp luật. Đồng thời, thông qua việc quy định các quyền, giải pháp này góp phần nâng cao hiệu quả của công tác phòng chống thiên tai, qua đó, góp phần thực hiện quyền được pháp luật bảo hộ về tính mạng, sức khoẻ của công dân được quy định tại điều 71 của Hiến pháp 1992 (sửa đổi).Các nghĩa vụ được quy định trong Dự thảo Luật không trái với Hiến pháp và Bộ Luật Dân sự, đồng thời lại tạo ra quyền lợi cho công dân.

- Tác động đến môi trường: Giải pháp này góp phần ngăn chặn các hoạt động tiêu cực của con người làm mất cân bằng sinh thái và hủy hoại môi trường. Qua đó, giải pháp này góp phần hướng đến chiến lược phát triển bền vững, giảm thiểu được thiên tai.

Đánh giá tác động của các phương án cho thấy việc ban hành Luật Phòng chống thiên tai (phương án 1D) có lợi ích đáng kể đối với cả các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và nhân dân trong cả các lĩnh vực: Kinh tế, xã hội, hệ thống pháp luật, quyền và nghĩa vụ của công dân và môi trường.

Việc ban hành Luật sẽ làm phát sinh các chi phí thi hành Luật, tuy vậy, khi so sánh giữa lợi ích với chi phí thì có thể thấy việc ban hành Luật Phòng chống thiên tai mang lại lợi ích to lớn hơn nhiều.

So sánh tác động ảnh hưởng giữa phương án ban hành Luật với 3 phương án khác (1A, 1B và 1C) là giữ nguyên thực trạng hoặc can thiệp bằng giải pháp mà không ban hành Luật, có thể kết luận rằng giải pháp có lợi nhất đối với Việt Nam là ban hành Luật Phòng chống thiên tai. Tuy nhiên, Luật sẽ có tác động tích cực lớn nhất nếu Luật có các quy định/các giải pháp tối ưu được lựa chọn theo những vấn đề phân tích dưới đây.

- Pháp lệnh Phòng chống lụt, bão năm 2000 có đề cập đến trách nhiệm chung của mọi công dân trong phòng chống lụt, bão tại điều 9 và điều 18.⁶ Thủ tướng chính phủ đã ban hành quyết định số 1002/QĐ-Ttg ngày 13 tháng 7 năm 2009 phê duyệt đề án nâng nhận thức cộng đồng và quản lý thiên tai dựa vào cộng đồng và đã được triển khai thực hiện trên thực tế. Các chính quyền địa phương cũng đã chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện phòng chống thiên tai trong phạm vi địa phương theo phương châm 4 tại chỗ và dựa vào cộng đồng.Người dân đã nắm được tinh thần của phương châm 4 tại chỗ và quản lý thiên tai dựa vào cộng đồng. Tuy nhiên, việc thực hiện này chưa đồng bộ, cụ thể và hiệu quả chưa cao.

- Công tác phòng chống thiên tai hiện nay chủ yếu cho Nhà nước thực hiện. Nhà nước đã chú trọng đầu tư kinh phí cho công tác phòng chống thiên tai. Cụ thể là đầu tư ngân sách cho các địa phương để xây dựng, tu bổ đê điều và hỗ trợ khắc phục hậu quả thiên tai. Do vậy, người dân còn chưa thực sự chủ động thực hiện phòng chống thiên tai và còn trông chờ vào sự trợ giúp của nhà nước. Hiện tượng chủ quan vẫn còn xảy ra, các biện pháp phòng ngừa cần thiết chưa được thực hiện triệt làm gia tăng rủi ro khi thiên tai, đồng thời gây khó khăn cho công tác ứng phó kịp thời, hiệu quả. Người dân chưa nhận thức được vai trò và các trách nhiệm cụ thể của chính mình trong quá trình phòng chống thiên tai.

Ảnh hưởng của vấn đề

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nhận định rằng “Lụt cũng là một thứ giặc ghê gớm… Chúng ta cần phải ra sức ngăn giặc lụt cũng như chống giặc ngoại xâm” và kêu gọi mọi người là việc canh đê, phòng lụt là việc thiết thân, ai cũng phải tham gia.⁷ Nhận định này không chỉ đúng với lụt mà còn đúng với nhiều loại thiên tai khác. Để ứng phó với thiên tai hiệu quả, việc chủ động phòng ngừa và ứng phó của người dân và cộng đồng tại khu vực xảy ra thiên tai là vô cùng quan trọng. Bởi nếu chỉ trông chờ và dựa vào sự trợ giúp từ bên ngoài, việc ứng phó thiên tai có thể không kịp thời, do vậy có thể dẫn đến sự thiếu hiệu quả, làm trầm trọng thêm hậu quả do thiên tai gây ra.

Nếu người dân và cộng đồng không nhận thức và coi việc PCTT là công việc thiết thân và cần phải tham gia thì đôi khi chính người dân lại là những người không chấp hành và tuân thủ các biện pháp PCTT, dẫn đến việc cản trở, làm chậm trễ, thậm chí làm trầm trọng thêm những thiệt hại do thiên tai gây ra. Ví dụ như do chủ quan về mức độ nghiêm trọng của thiên tai, đồng thời muốn bảo vệ kết quả lao động và tài sản, trong một số trường hợp người dân đã không tuân thủ lệnh di dời và sơ tán của cán bộ làm công tác PCTT và hậu quả là xảy ra thiệt hại về tính mạng.

Nguyên nhân những tồn tại, hạn chế:

- Pháp lệnh phòng chống lụt bão đã có quy định chung về trách nhiệm của mọi công dân trong phòng, chống lụt bão nhưng còn quá chung, chưa xác địnhvai trò và trách nhiệm cụ thể của từng đối tượng trong các giai đoạn của quá trình phòng chống thiên tai.

- Chính phủ đã quyết định thực hiện đề án Nâng cao nhận thức cộng đồng và quản lý thiên tai dựa vào cộng đồng nhưng mục tiêu của đề án này chỉ nhằm nâng cao nhận thức và sự hiểu biết của cộng đồng về các khuôn khổ pháp luật hiện có chưa nhấn mạnh vào việc xác định trách nhiệm và vai trò cụ thể của người dân.

- Trong một số trường hợp khi thiên tai xảy ra với cường độ lớn, người dân không có đủ nhân lực, vật lực để thực hiện các biện phápứng phó thiên tai.

- Trong một số trường hợp, các quy định về trách nhiệm chưa rõ ràng, cụ thể dẫn đến việc khó áp dụng các chế tài vi phạm. Đồng thời, các biện pháp cưỡng chế đôi khi chưa đủ mạnh để người dân tuân thủ trách nhiệm của mình khi thực hiện phòng chống thiên tai.

2

.2. Mục tiêu cần đạt được

- Khẳng định và đề cao vai trò của người dân và cộng đồng trong việc chủ động tham gia vào công tác PCTT nhằm tự bảo vệ mình và tự cứu lấy mình, từ đó giảm thiểu tác động bất lợi từ thiên tai; huy động mọi nguồn lực trong xã hội tham gia vào công tác PCTT. Mục tiêu này phù hợp với chỉ đạo của Chủ tịch Hồ Chí Minh rằng “Lụt thì lút cả làng, muốn cho khỏi lụt thiếp, chàng cùng lo”.⁸ Tư tưởng này cũng đã được quán triệt thành “4 tại chỗ” trong Chiến lược quốc gia về Phòng, chống, giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020.⁹ 4 tại chỗ cũng đã được phát huy trong các lĩnh vực khác như phòng cháy, chữa cháy, kiểm soát dịch bệnh nguy hiểm như cúm A, cúm gà của Bộ y tế. Hiện nay, trong nhiều lĩnh vực, bên cạnh việc Nhà nước đóng vai trò quản lý, vai trò của cộng đồng đã được nhấn mạnh qua việc khuyến khích cộng đồng tham gia đầu tư và tham gia thực hiện nhưphòng … nhằm góp phần huy động nguồn lực trong xã hội tham gia, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác. Chính vì vậy, xã hội hóa là một trong các giải pháp nhằm tiết kiệm nguồn lực của nhà nước, đồng thời phát huy được sức dân đầu tư cho các lĩnh vực mà nhà nước không nhất thiết phải độc quyền. Đặc thù của công tác phòng chống thiên tai là cần có những ứng phó nhanh và kịp thời. Điều này càng cho thấy tầm quan trọng của việc phát huy vai trò và trách nhiệm của cộng đồng trong PCTT để tự mình bảo vệ mình và cứu lấy mình.

- Để thực hiện mục tiêu này, phấn đấu đến năm 2020, tăng từ 20-30% nguồn lực của cộng đồng, tổ chức, cá nhân chủ động thực hiện và hỗ trợ cho hoạt động PCTT.Tăng cường số lượng người dân chủ động tham giaphòng chống thiên tai; nâng cao hiểu biết, ý thức chấp hành pháp luật phòng chống thiên tai của người dân. Phấn đấu đến năm 2020 có từ 80-90% người dân ở các địa bàn thường xuyên xảy ra thiên tai chủ động thực hiện pḥng, tránh thiên tai theo đặc thù thiên tai của từng vùng, từng địa phương; và người dân, cộng đồng tham gia hỗ trợ cho hoạt động PCTT.

- Khẳng định vai trò quản lý của Nhà nước với trách nhiệm chỉ đạo, hỗ trợ, hướng dẫn, định hướng công tác PCTT.

- Phương án 2A: Giữ nguyên các quy định hiện hành về vai trò và trách nhiệm của cộng đồng.

- Phương án 2B:Các giải pháp khác nhưng không quy định vai trò và trách nhiệm cộng đồng trong Luật (ví dụ: tiếp tục thực hiện đề án nâng cao nhận thức hoặc thúc đẩy thực thi các quy định hiện hành về vai trò và trách nhiệm của cộng đồng trongphòng chống thiên tai).

- Phương án 2C: Sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành về vai trò và trách nhiệm của cộng đồng trong PCTT.

- Phương án 2D: Quy định vai trò và trách nhiệm của cộng đồng trong dự thảo Luật PCTT.

2.4. Đánh giá tác động của các phương án

2.4.1. Tác động của Phương án 2A:

- Tác động về tài chính:Giải pháp này sẽ không làm phát sinh chi phí từ ngân sách nhà nước do không cầnáp dụng bất cứ biện pháp nào. Tuy nhiên nếu người dân và cộng đồng không chủ động phát huy vai trò và thực hiện trách nhiệm PCTT, nhữngtổn hại do thiên tai gây ra là không thể lường trước (Xem bảng tổng hợp thiệt hại do thiên tai gây ra về người và của tại mục 1).

- Tác động về xã hội: Do các bất cập trong PCTT không được giải quyết, hiệu quả của công tác PCTT không được nâng cao. Đặc biệt, trong bối cảnh thiên tai ngày càng gia tăng về tần suất và cường độ, cộng đồng xã hội sẽ có khả năng phải gánh chịu các khó khăn về kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng do thiên tai gây ra. Đời sống của người dân, đặc biệt những người dễ bị tổn thương tại các khu vực thường xảy ra thiên tai, sẽ bị ảnh hưởng nặng nề.

- Tác động về pháp luật: Giải pháp này không tạo ra sự thay đổi đối với hệ thống pháp luật hiện hành về PCTT. Nếu giữ nguyên quy định hiện hànhvề vai trò và trách nhiệm của cộng đồng trong PCTT thì vấn đề này vẫn tiếp tục được quy định chung chung trong văn bản quy phạm pháp luật dưới Luật, do vậy, sẽ không khắc phụcđược tồn tại đã nêu tại tạiđiểm 2.1. Hiệu lực và hiệu quả thực hiện các quy định này chưa cao, chưa giảm thiểu được hậu quả của thiên tai. Công tác PCTT chưa huy động được sự tham gia của các tổ chức, cá nhân và cộng đồng.

- Tác động đến quyền và nghĩa vụ của công dân: Không có tác động mới đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

2.4.2. Tác động của Phương án 2B

- Tác động về tài chính: Giải pháp tăng cường các biện phápthúc đẩy thi hành pháp luật hiện hành: Có thể làm phát sinh chi phí từ ngân sách nhà nước nhưng những chi phí này không nhiều do các biện pháp khen thưởng, khuyến khích đều thực hiện theo các khung sẵn có của nhà nước. Tuy nhiên, tác động nâng cao hiệu quả của công tác PCTT cũng không lâu dài và bền vững vì vậy xã hội vẫn có thể phải gánh chịu các tổn hại lớn về người và của do thiên tai gây ra.

- Tác động về xã hội: Giải pháp có tác động tích cực đối với xã hội trong việc giảm nhẹ thiên tai nhưng do vẫn chỉđược thực hiện trên cơ sở các quy định chưa đầyđủ và hệ thống của khung pháp luật hiện hành nên tác động không toàndiện, dẫnđến hiệu quả giảm nhẹ thiên tai chưa cao. Cộng đồng xã hội vẫn có thể phải gánh chịu các tổn thất do thiên tai gây ra. Ví dụ như đối với việc thực hiện các quy định của pháp luật, các chính sách khuyến khích chỉ mang tính chất hỗ trợ, còn việc thực hiện chế tài phải thông qua các quy định của pháp luật. Đồng thời, các giải pháp khác nhưng không quy định vai trò, trách nhiệm của cộng đồng trong phòng chống thiên tai tại dự thảo Luật sẽ không phải là giải pháp triệt để nhằm huy động được sự tham gia của các tổ chức, cá nhân và cộng đồng. Việc tham gia phòng chống thiên tai của cơ quan, tổ chức và cá nhân không có cơ chế luật định sẽ khó khả thi và đạt hiệu quả như mong muốn.

- Tác động về pháp luật và quyền, nghĩa vụ của công dân: không có thay đổi như đã đánh giá tại mục 2.4.1.

- Tác động về tài chính: Giải pháp sửa đổi các văn bản pháp luật hiện hành sẽ làm phát sinh chi phí từ ngân sách nhà nước theo các khung đã quy định của nhà nước để thực hiện việc sửa đổi các văn bản pháp luật. Chi phí có thể cao hơn so với giải pháp trên. Tuy nhiên, tác động nâng cao hiệu quả của công tác PCTT cũng không tổng thể và triệt để do khung pháp luật trong lĩnh vực này chỉ giới hạn ở các dạng thiên tai liên quan đến nước như hiện được quy định tại Pháp lệnh phòng chống lụt, bão. Vì vậy xã hội vẫn có thể phải gánh chịu các tổn hại lớn về người và của do thiên tai gây ra.

- Tác động về xã hội: Đời sống của người dân và cộng đồng trong xã hội có thể được cải thiện nhưng sự cải thiện này là không lớn do không giảm thiểu được tác động tiêu cực của thiên tai một cách tổng thể và toàn diện với tất cả các dạng thiên tai thường xảy ra tại nước ta. Sự tác động xấu của những loại thiên tai không được điều chỉnh vẫn có thể gây ra sự bất ổn định đến đời sống của nhân dân, khiến cho một số hộ gia đình có thể lâm vào cảnh nghèo, qua đó có thể góp phần tác động xấu đến sự phát triển kinh tế của các địa phương có thiên tai xảy ra nói riêng và sự phát triển kinh tế xã hội nói chung của cả nước.

- Tác động về pháp luật: Số lượng các văn bản cần sửađổi là rất lớn do hiện nay các loại hình thiên tai khác nhau lạiđượcđiều chỉnh trong một số văn bản pháp luật khác nhau. Liên quan đến một loại hình thiên tai nhấtđịnh lại có nhiều văn bảnđiều chỉnh các vấnđề cụ thể khác nhau. Do đó, đểđảm bảo phát huy vai trò và trách nhiệm của cộng đồng trong PCTT, sẽ cần chỉnh sửa không chỉ những văn bản trực tiếp điều chỉnh vấnđề này như Pháp lệnh Phòng, chống Lụt bão, Luật Tài nguyên nước, LuậtĐê điều ... mà cònmột số lượng lớn các văn bản dưới luật có liên quan khác. Điều này gần như rất khóđạtđược hiệu quả dù làở mứcđộ khiêm tốn.

- Tác động đến quyền và nghĩa vụ của công dân: Có thể có thay đổi theo hướng cụ thể hoá một số quyền và nghĩa vụ của cá nhân và tổ chức nhưng chỉ giới hạn trong lĩnh vực phòng, chống lụt, bão.

2.4.4. Tác động của Phương án 2D

- Tác động về tài chính: Giải pháp ban hành luật mới có thể làm phát sinh chi phí từ ngân sách nhà nước cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ mới được quy định tại luật, đồng thời có thể làm phát sinh chi phí cho các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp cho việc thực thi các nghĩa vụ trong luật.

Kinh phí cho việc xây dựng và ban hành nghị định hướng dẫn thi hành về cơ cấu tổ chức trong lĩnh vực PCTT. Theo quy định của nhà nước, nguồn kinh phí dành cho việc xây dựng nghị định ước tính khoảng 200 triệu đồng.¹⁰

Chi phí của cá nhân, hộ gia đình thực hiện các nghĩa vụ quy định trong luật sẽ khác nhau, phụ thuộc vào từng loại hình thiên tai tại các địa phương cụ thể. Phần lớn trong số đó là những chi phí không lớn, chủ yếu để mua sắm những công cụ, vật dụng như dây chằng, bao cát, thiết bị nhận tin cảnh báo, và các vật dụng cần thiết khác cũng như nhu yếu phẩm thiết yếu …, một số vật dụng trong số nêu trên có thể sử dụng nhiều lần. Trong một số trường hợp, do chấp hành lệnh di dời, người dân có thể phải hy sinh những tài sản lớn hơn như ao nuôi hải sản hay tàu, thuyền nhưng đây là trường hợp hãn hữu và cũng là để đổi lại cho sự bảo đảm an toàn tính mạng của chính người dân. Những chi phí lớn, đòi hỏi sự trợ giúp của xã hội và nhà nước là việc sửa chữa, gia cố hoặc xây mới nhà cửa đảm bảo bền vững trước thiên tai, đặc biệt là việc phải di dời khỏi những khu vực rủi ro thiên tai cao.

Tương tự như vậy, chi phí của các doanh nghiệp, tổ chức thực hiện các nghĩa vụ được quy định trong luật cũng không lớn do đa phần các doanh nghiệp và tổ chức hiện đã có các trang thiết bị phục vụ cho công tác PCTT.

Các chi phí này là không lớn (xem đánh giá tại mục 1.4.4) và sẽ có giá trị tích cực để đổi lại hiệu quả của công tác PCTT được nâng cao, từ đó tổn thất về người và của do thiên tai gây ra được giảm thiểu.

- Tác động về xã hội: Văn bản luật mới sẽ quy định vai trò và trách nhiệm cụ thể đối với từng nhóm đối tượng trong hoạt động PCTT. Đồng thời, các chế tài liên quan đến việc thực hiện các biện pháp PCTT sẽ được bổ sung theo hướng đủ sức mạnh và đủ sự răn đe. Tất cả những nội dung này sẽ giúp nâng cao hiệu quả của công tác PCTT một cách bền vững, hiệu quả và hệ thống nhất. Kết quả là giảm bớt được hậu quả của thiên tai đối với xã hội, đặc biệt với các nhóm dân tộc thiểu số, nông thôn, người nghèo, người khuyết tật và những người dễ bị tổn thương khác.

Q

-
Tác động về hệ thống pháp luật: Việc ban hành các quy định của luật mới kết hợp với việc ban hành các văn bản dưới luật nếu cần thiết sẽ tạo ra khuôn khổ pháp luật thống nhất, tổng thể và hiệu quả cho việc chú trọng thoả đáng vào vai trò và trách nhiệm của cộng đồng trong PCTT. Cuối cùng, giải pháp này sẽ cho tác động tốt về luật và tăng hiệu lực của nhóm quy phạm đang tồn tại. Tuy nhiên, giải pháp này cũng dẫn đến việc thay đổi hiệu lực của một số văn bản quy phạm pháp luật. Luật mới sẽ thay thế Pháp lệnh phòng chống lụt bão năm 2000. Nghị định 14NĐ/CP/2010 sẽ cần được sửa đổi cho phù hợp với quy định về quản lý nhà nước của luật mới. Các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng chống lụt, bão, đê điều sẽ được sửa đổi, bổ sung hoặc tổng hợp lại thành các văn bản thống nhất. Cách tiếp cận tương tự cũng được áp dụng với các quy định về phòng, tránh và giảm nhẹ thiên tai hiện còn đang nằm rải rác tại một số luật, văn bản dưới luật.

- Tác động đến quyền và nghĩa vụ của công dân: Dự thảo luận quy định cụ thể về quyền của cá nhân, tổ chức trong việc tiếp cận các thông tin về PCTT; tham gia đóng góp ý kiến vào việc lập kế hoạch, phương án PCTT; hưởng lợi ích từ việc thực hiện các biện pháp PCTT; tham gia các chương trình tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và kiến thức về PCTT; được nhận hoàn trả hoặc bồi thường công lao động, vật tư, phương tiện tham gia ứng phó khẩn cấp thiên tai theo lệnh huy động của cơ quan có thẩm quyền; được xét hưởng chế độ chính sách theo quy định của pháp luật khi bị thương, bị thiệt hại tính mạng trong khi tham gia ứng phó thiên tai; và được hỗ trợ khi bị ảnh hưởng nặng bởi thiên tai. Những quyền này hoàn toàn phù hợp với các quy định khác của hệ thống pháp luật hiện hành, nhằm hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu quả của công tác phòng, tránh và giảm nhẹ thiên tai, qua đó, góp phần thực hiện quyền được pháp luật bảo hộ về tính mạng, sức khoẻ của công dân được quy định tại điều 71 của Hiến pháp 1992 (sửa đổi).

Dự thảo luật cũng quy định chi tiết các nghĩa vụ mà các cá nhân, tổ chức cần thực hiện trong chu trình quản lý thiên tai nhằm nâng cao trách nhiệm của cộng đồng trong việc thực hiện các hoạt động PCTT. Đồng thời, Dự thảo luật cũng có quy định cấm 11 hành vi có tác động cản trở nghiêm trọng việc thực hiện các hoạt động PCTT. Các nghĩa vụ và hành vi bị cấm được quy định trong Dự thảo luật đặt ra thêm các nghĩa vụ mới cho các cá nhân và tổ chức. Tuy nhiên, các nghĩa vụ mới này không trái với các quy định hiện hành của hệ thống pháp luật Việt Nam và là quy định cần thiết nhằm đảm bảo hiệu quả của hoạt động PCTT.

So sánh, đánh giá lợi ích giữa 4 phương án cho thấy, phương án 2D là giải pháp tốt nhất, huy động được sự tham gia của các tổ chức, cá nhân và cộng đồng vào công tác phòng chống thiên tai, qua đó bảo đảm công tác PCTT hiệu quả.

Các biện pháp, nguồn lực bảo đảm cho hoạt động PCTT bao gồm: trách nhiệm, tổ chức và lực lượng của cộng đồng; trách nhiệm, tổ chức và lực lượng của các cơ quan nhà nước trong hoạt động PCTT và kinh phí cho hoạt động này. Vấn đề 2 ở trên đã kết hợp xem xét một số khía cạnh liên quan đến vai trò của cộng đồng, vì vậy phần này sẽ tập trung phân tích những nội dung chính sau: (i) cơ cấu tổ chức các cơ quan thực hiện hoạt động PCTT và (ii) nguồn tài chính phục vụ cho hoạt động PCTT

3.1.1. Về cơ cấu tổ chức:Cơ cấu tổ chức của các cơ quan thực hiện hoạt động PCTT đã được phát triển cả ở trung ương và địa phương. Do đặc thù và yêu cầu của công tác PCTT cũng như sự chú trọng quan tâm của Đảng và nhà nước đối với lĩnh vực này, Ban chỉ đạo phòng chống lụt bão trung ương là một trong các ban chỉ đạo hiện nay hoạt động thường xuyên và hiệu quả. Ban do Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn làm trưởng ban. Văn phòng thường trực đặt tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn với bộ máy nhân sự là các cán bộ kiêm nhiệm có bề dày kinh nghiệm trong hoạt động PCTT của Cục quản lý đê điều và phòng chống lụt bão thuộc Tổng cục Thuỷ lợi. Bên cạnh những điểm mạnh này của cơ cấu tổ chức, cũng còn tồn tại một số bất cập nhất định mà nổi bật là việc thiếu vắng một bộ phận chuyên trách với nguồn nhân lực và cơ sở vật chất chuyên nghiệp phục vụ hoạt động PCTT đặc biệt là ở cấp địa phương. Ở cấp tỉnh, hệ thống các ban chỉ huy phòng chống lụt bão và tìm kiếm cứu nạn có văn phòng thường trực đặt tại các chi cục thuỷ lợi (hoặc trực thuộc Sở NN&PTNT hoặc UBND). Diễn biến phức tạp của thiên tai hiện nay với việc gia tăng tần suất và cường độ khiến việc sử dụng các nguồn nhân lực kiêm nhiệm hoạt động theo thời vụ tại địa phương như hiện nay chưa đáp ứng thật sự hiệu quả đòi hỏi của thực tế.

3.1.2. Về tài chính: Luật ngân sách nhà nước quy định dự phòng ngân sách cho “phòng chống thiên tai và các nhu cầu cấp bách khác” là từ 2% đến 5% ngân sách, không có một tỉ lệ cụ thể riêng cho PCTT. Như vậy, về cơ bản, ngân sách nhà nước đã được quy định tương đối cụ thể cho hoạt động này. Ngoài ra, về nguyên tắc, nguồn tài chính có thể được huy động từ quỹ dự trữ tài chính của địa phương.¹¹ Bên cạnh đó, mặc dù hiện nay vẫn có những quy định về việc đóng góp của người dân vào quỹ phòng chống lụt bão của địa phương nhưng mức thu không còn phù hợp với thực tế hiện nay.¹² Một số địa phương không triển khai thu trên thực tế do hiểu và giải thích các quy định chưa chính xác. Ngoài ra còn có các khoản đóng góp, hỗ trợ tự nguyện của cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước được huy động khi xảy ra thiên tai. Như vậy, có thể thấy ngân sách nhà nước hiện nay là nguồn chủ yếu cho hoạt động PCTT. Trong khi cường độ và mức độ thiên tai ngày càng gia tăng với những biểu hiện bất thường và phức tạp thì các nguồn đầu tư của xã hội hầu như chưa quan tâm đầu tư đến lĩnh vực này. Các nguồn đóng góp của xã hội thường trên cơ sở tự nguyện, nhằm mục đích cứu trợ sau khi thiên tai xảy ra. Gần như chưa có sự đầu tư của xã hội vào việc xây dựng các công trình PCTT hoặc công trình đa mụctiêu kết hợp PCTT, cung cấp các dịch vụ trong hoạt động PCTT, bao gồm cả dịch vụ bảo hiểm, dịch vụ phân phối, cung cấp hàng cứu trợ.

- Về nguồn tài chính: Nguồn tài chính chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước nên chưa huy động được các nguồn lực đa dạng và dồi dào của xã hội và cộng đồng. Còn nhiều lĩnh vực trong PCTT vì chưa có đầu tư của xã hội nên chưa thể phát triển để góp phần giảm nhẹ rủi ro thiên tai. Ví dụ như bảo hiểm rủi ro thiên tai là một hình thức kinh doanh có thể phát huy hiệu quả với đặc điểm thiên tai của nước ta nhưng hiện nay vẫn chưa phát triển và thu hút được đầu tư tư nhân ở Việt Nam. Hay việc xây dựng các công trình đa chức năng kết hợp phục vụ PCTT là lĩnh vực có thể thu hút đầu tư tư nhân nhưng hiện nay vẫn còn để trống.

- Về cơ cấu tổ chức: Một phần do các hình thức thiên tai phổ biến ở Việt Nam là lụt bão nên từ lâu chức năng trong lĩnh vực này thường được quy định cho cán bộ Cục đê điều (trên trung ương) và Chi cục thủy lợi hoặc (cấp địa phương) kiêm nhiệm. Thêm vào đó, do tính thời vụ của các hiện tượng thiên tai ở nước ta và điều kiện nguồn lực của đất nước trước kia còn khó khăn dẫn đến việc cần quy định cơ chế kiêm nhiệm.

- Về nguồn tài chính: Có nhiều lý do khiến chưa huy động được các nguồn đầu tư của xã hội vào hoạt động PCTT bao gồm: (i) đầu tư vào hoạt động PCTT nói chung và một số lĩnh vực riêng trong PCTT còn khá mới mẻ đối với xã hội, (ii) một số lĩnh vực đầu tư nếu không có chính sách ưu tiên, ưu đãi đi kèm sẽ không hấp dẫn với các nhà đầu tư vì khó đem lại lợi nhuận, (iii) một số lĩnh vực chưa có quy định rõ ràng tư nhân có được phép đầu tư hay không

3.2. Mục tiêu cần đạt được

- Về cơ cấu tổ chức: có một đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp và hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật đi kèm tại các địa phương nhằm hỗ trợ công tác PCTT; tạo điều kiện nâng cao hiệu quả của hoạt động PCTT trong các giai đoạn phòng ngừa, ứng phó và khắc phục hậu quả; đảm bảo đáp ứng được với đòi hỏi ngày càng cao của thực tiễn hiện nay.

- Về nguồn tài chính: Huy động được nguồn lực của xã hội đầu tư vào các lĩnh vực của PCTT tạo thành một nguồn hỗ trợ trong hoạt động PCTT, qua đó nâng cao ý thức và tính tự chủ trong cách tiếp cận của cộng đồng đối với vấn đề này. Việc xã hội hóa các nguồn thu của quỹ trong đó có các nguồn cơ bản từ ngân sách nhà nước, từ đóng góp của các cá nhân và tổ chức trong và ngoài nước cũng phù hợp với thực tiễn của các quốc gia trong khu vực Châu Á- Thái Bình Dương.

3.3. Các phương án để lựa chọn

- Phương án 3A: Giữ nguyên hiện trạng

- Phương án 3B: Tăng cường các biện pháp thúc đẩy việc thi hành pháp luật hiện hành, tăng cường tuyên truyền

Về cơ cấu tổ chức: Thực hiện các dự án, chương trình tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ làm công tác PCTT ở địa phương; khuyến khích các cán bộ kiêm nhiệm tham gia các chương trình nâng cao năng lực; áp dụng các chính sách trợ cấp, phụ cấp cho cán bộ kiêm nhiệm.

Về nguồn tài chính: Tăng cường tuyên truyền về việc đầu tư vào lĩnh vực PCTT; áp dụng các chính sách ưu tiên khuyến khích đầu tư.

- Phương án 3C: Sửa đổi bổ sung văn bản hiện hành

- Phương án 3D: Ban hành văn bản mới

Ban hành Luật về PCTT, trong đó có quy định các mục tiêu và nguyên tắc quan trọng để huy động nguồn lực xã hội và phát huy vai trò của xã hội cho hoạt động PCTT cũng như phạm vi trách nhiệm, thẩm quyền và cơ cấu tổ chức của hệ thống các cơ quan PCTT.

Về cơ cấu tổ chức: Để đạt được những mục tiêu đã nêu, Luật cần quy định những nguyên tắc cơ bản về vị trí và vai trò của nhà nước trong hoạt động PCTT, trách nhiệm chung của Chính phủ và trách nhiệm cụ thể của ủy ban nhân dân các cấp. Các quy định cụ thể về việc thành lập các cơ quan chỉ đạo, chỉ huy về PCTT và cơ cấu tổ chức của các cơ quan này sẽ được Chính phủ quy định chi tiết trong Nghị định hướng dẫn thi hành, để đảm bảo các cơ quan nhà nước có thể thực hiện được những trách nhiệm quy định trong Luật. Ưu tiên kế thừa và phát huy các ưu điểm của cơ cấu tổ chức trong lĩnh vực phòng chống lụt bão. Kết hợp với việc thành lập bộ phận chuyên trách ở cấp độ và phạm vi cần thiết.




V
ề nguồn tài chính: Luật cần quy định rõ các nguyên tắc chỉ đạo trong hoạt động PCTT như “cá nhân chủ động, cộng đồng giúp nhau, nhà nước hỗ trợ”. Phù hợp với nguyên tắc này, Luật sẽ quy định về việc nhà nước có chính sách khuyến khích cá nhân, tổ chức chủ động thực hiện các biện pháp phòng chống thiên tai, đầu tư xây dựng các công trình và áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ vào các hoạt động phòng chống thiên tai. Khuyến khích bảo hiểm thiên tai. Bên cạnh đó, Luật cũng cần khẳng định việc nhà nước sẽ bảo vệ quyền lợi hợp pháp liên quan của cá nhân, tổ chức. Để phù hợp với nguyên tắc chỉ đạo ở trên về vai trò của các bên trong hoạt động PCTT cũng như nâng cao ý thức tự chủ của người dân, khi liệt kê danh sách các nguồn tài chính, Luật có thể đưa nguồn đầu tư của nhân dân, tổ chức lên đầu tiên, sau đó mới đến các quỹ xã hội, nguồn đóng góp tự nguyện của dân và cuối cùng là ngân sách nhà nước. Luật cũng cần khẳng định cụ thể về quyền của các doanh nghiệp được tham gia đầu tư trong các lĩnh vực PCTT mà trước đây thường do nhà nước đảm nhiệm.

3.4. Đánh giá tác động của các phương án

3.4.1. Tác động của Phương án 3A

- Tác động về mặt tài chính: Sẽ không làm phát sinh chi phí từ ngân sách nhà nước nhưng có thể gây ra tổn hại lớn hơn rất nhiều cho nguồn lực của xã hội do không giảm nhẹ được hậu quả của thiên tai.

- Tác động về mặt xã hội: Do không có biện pháp, thực trạng về ảnh hưởng của thiên tai đến các tầng lớp nhân dânvẫn không thay đổi. Đời sống của người dân, đặc biệt những nhóm người dễ bị tổn thương tại các khu vực thường xảy ra thiên tai, nếu bị ảnh hưởng nặng nề có thể gây ra những tác động tiêu cực về mặt xã hội. Một trong những tác động đó là khả năng khiến phân hóa giàu nghèo trong xã hội ngày càng lớn đi đôi với việc bần cùng hóa của những nhóm người dễ bị tổn thương. Hậu quả bởi thiên tai có thể ảnh hưởng đến trật tự, an ninh xã hội, tác động đến tâm lý người dân. Điều này sẽ cản trở việc đạt được những mục tiêu phát triển xã hội nói chung.

- Tác động về mặt hệ thống pháp luật: Giải pháp này không tạo ra sự thay đổi và do vậy không gây ra xáo trộn đối với hệ thống pháp luật hiện hành về PCTT. Tuy nhiên, với việc giữ nguyên hiện trạng, những bất cập liên quan đến các quy định pháp luật trong lĩnh vực này vẫn tồn tại.

- Tác động về mặt tài chính: Có thể làm phát sinh một số chi phí từ ngân sách nhà nước nhằm thực hiện các hoạt động tuyên truyền để khuyến khích nguồn lực của xã hội đầu tư vào hoạt động PCTT hoặc chi phí từ ngân sách nhà nước và nguồn hỗ trợ của các tổ chức quốc tế nhằm thực hiện các chương trình nâng cao năng lực cán bộ. Vấn đề về tính chuyên môn của đội ngũ cán bộ và khả năng huy động nguồn lực của xã hội cũng có thể được giải quyết, tuy nhiên từ góc độ rất hạn chế như đã phân tích ở trên. Vì vậy, tác động nâng cao hiệu quả của công tác PCTT không lâu dài và bền vững và xã hội vẫn có thể phải gánh chịu các tổn hại lớn về người và của do thiên tai gây ra.

- Tác động về mặt xã hội: Giải pháp này có tác động tích cực nhất định đối với xã hội trong việc PCTT. Tuy nhiên, do những hạn chế đã phân tích, giải pháp này khó phát huy được hiệu quả, không giải quyết được triệt để những vấn đề bất cập. Do đó, ít có khả năng giải pháp này có thểgóp phần ngăn ngừa và giảm thiểu đáng kể những tác động tiêu cực về mặt xã hội mà thiên tai có thể gây ra như đã phân tích ở trên.

- Tác động về mặt hệ thống pháp luật: Giải pháp này không tạo ra sự thay đổi về mặt quy định pháp luật do vậy không gây ra xáo trộn đối với hệ thống pháp luật hiện hành về PCTT. Tuy nhiên, cũng như giải pháp trên, những bất cập trong lĩnh vực này liên quan đến các quy định pháp luật vẫn tồn tại.

- Tác động về mặt tài chính: Có thể làm phát sinh một số chi phí từ ngân sách nhà nước nhằm thực hiện việc sửa đổi, bổ sung các văn bản có liên quan (chi phí ước tính cho việc sửa đổi một văn bản là 100-150 triệu). Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, giải pháp này không giải quyết được triệt để và hiệu quả các vấn đề bất cập nêu trên vì vậy xã hội vẫn có thể phải gánh chịu các tổn hại lớn hơn rất nhiều về người và của do thiên tai gây ra.

- Tác động về mặt xã hội: Giải pháp này có mục tiêu giải quyết trực tiếp các vấn đề bất cập trong lĩnh vực này và có thể tạo ra tác động tích cực nhất định về mặt xã hội khi hoạt động PCTT có những chuyển biến tích cực. Tuy nhiên như đã phân tích ở trên, do việc chỉnh sửa không đảm bảo giải quyết được triệt để và đồng bộ với những vấn đề bất cập khác nên cộng đồng xã hội vẫn có thể phải gánh chịu các tổn thất nhiều mặt do thiên tai gây ra trong dài hạn.

- Tác động về mặt hệ thống văn bản pháp luật: Giải pháp này như đã phân tích ở trên là khó khả thi do số lượng lớn văn bản có liên quan. Nếu cố gắng thực hiện được sẽ gây ra sự xáo trộn đáng kể trong hệ thống văn bản pháp luật mà hiệu quả không cao do những bất cập đã phân tích ở phần giải pháp. Những bất cập của khung pháp luật hiện hành trong lĩnh vực này như sự tản mạn, cồng kếnh, khó hệ thống, khó thực thi áp dụng vẫn tồn tại và hơn nữa còn có thể gia tăng về mức độ.

- Tác động về mặt tài chính: Sẽ làm phát sinh chi phí từ ngân sách nhà nước nhiều hơn so với các phương án trên, cụ thể:

(i) Kinh phí cho việc xây dựng và ban hành nghị định hướng dẫn thi hành về cơ cấu tổ chức trong lĩnh vực PCTT. Theo quy định của nhà nước, nguồn kinh phí dành cho việc xây dựng nghị địnhước tính khoảng 200triệu đồng.¹⁶

(ii) Kinh phí cho việc thực hiện các chính sách khuyến khích xã hội đầu tư vào các lĩnh vực PCTT. Kinh phí này phát sinh do việc nhà nước thực hiện một số chính sách ưu đãi về quyền sử dụng đất, thuế… Kinh phí này có thể làm giảm nguồn thu của ngân sách. Tuy nhiên việc sụt giảm nguồn thu này cũng tương tự như việc nhà nước phải thực hiện một số chính sách khuyến khích, hỗ trợ về thuế nông nghiệp, giống cây trồng, vật nuôi cho cá nhân, hộ gia đình sau thiên tai. Trong khi đó, biện pháp này chỉ có tác dụng một lần, nhằm khắc phục hậu quả, không có tác động dài hạn và bền lâu như chính sách khuyến khích đầu tư.

(iii) Kinh phí cho việc đầu tư vào cơ sở vật chất và lương, chế độ, chính sách cho đội ngũ cán bộ chuyên trách về PCTT. Tuy nhiên, các chi phí phát sinh này là cần thiết và sẽ có giá trị tích cực nhằm nâng cao hiệu quả của công tác PCTT. Các chi phí này là ít hơn rất nhiều so với những tổn thất to lớn về người và của do thiên tai gây ra. Chi phí cho các cán bộ làm công tác chuyên trách về PCTT: 661.5 triệu – 1102.5 triệu/ 1 tháng (ước tính theo số lượng các cán bộ bổ sung thêm là 3-5 người/1 tỉnh (x63 tỉnh x mức lương trung bình là 3,5 triệu/tháng) và theo quy định của Bộ Luật lao động hiện hành về chế độ tiền lương của công chức nhà nước).

- Tác động về xã hội: Việc ban hành Luật PCTT có quy định các nguyên tắc chính về trách nhiệm và cơ cấu tổ chức của các cơ quan nhà nước cũng như việc huy động nguồn đầu tư từ xã hội để nâng cao ý thức chủ động của người dân và doanh nghiệp cùng với Nghị định hướng dẫn thi hành Luật sẽ tạo thành một khung pháp lý rõ ràng điều chỉnh lĩnh vực này. Đây chính là cơ sở nền tảng cho việc giải quyết các bất cập đã nêu một cách triệt để, giúp nâng cao hiệu quả của công tác PCTT, giảm bớt được hậu quả của thiên tai đối với xã hội, đặc biệt với các nhóm dân tộc thiểu số, nông thôn, người nghèo, người khuyết tật và những người dễ bị tổn thương khác.

- Tác động về hệ thống pháp luật: Việc quy định trong Luật PCTT những nguyên tắc chính kết hợp với việc Chính phủ ban hành Nghị định hướng dẫn thi hành như đã phân tích sẽ góp phần xây dựng được một hệ thống văn bản pháp luật tổng thể, rõ ràng, dễ tra cứu và áp dụng trong hoạt động PCTT.

3.5. Kết luận và kiến nghị

So sánh giữa 4 phương án cho thấy, phương án 3D là giải pháp tốt nhất. Việcquy định các biện pháp bảo đảm thực hiện về phòng chống thiên tai trong dự thảo Luật PCTT sẽ tạo cơ sở pháp lý quan trọng để tăng cường trách nhiệm của các cấp, các ngành, địa phương; nâng cao chất lượng nguồn nhân lực cho công tác này; kinh phí cho công tác phòng chống thiên tai được quan tâm đầu tư; động viên, khuyến khích những người làm công tác phòng chống thiên tai tập trung với công việc, qua đó nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác phòng chống thiên tai.

Việc đánh giá tác động được tiến hành trước và trong quá trình soạn thảo Dự thảo Luật. Ở cấp trung ương,có sự tham vấn trực tiếp với các cán bộ một số bộ ngành liên quan đến công tác phòng chống thiên tai. Ở cấp địa phương,các cán bộ thuộc các ban, ngành liên quan đến công tác PCTT, thành viên của một số ban Chỉ huy Phòng chống lụt, bão và Tìm kiếm cứu nạn cấp tỉnh và người dân tại một số xã thường xảy ra thiên tai tại các tỉnh Phú Thọ, Thanh Hoá, Nghệ An và An Giang được tham vấn để mở rộng phạm vi đánh giá.Các thông tin vàkết quả các báo cáo công tác, báo cáo tổng kết việc thực hiện Pháp lệnh phòng chống lụt, bão của Bộ và các địa phương cũng được sử dụng trong quá trình đánh giá.

Báo cáo đánh giá tác động này đã trình bày các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án. Trên cơ sở các bằng chứng đưa ra, phương án khuyến nghị là giải pháp hiệu quả và hữu hiệu nhất.

Kết quả của việc đánh giá tác động quy phạm được phân tích và trình bày theo từng phương án, nhưng điều này không có nghĩa là các vấn đề được đánh giá trên không có mối liên hệ với nhau. Trên thực tế, lợi ích của các phương án đều dựa trên giả thiết rằng đã lựa chọn các phương án tốt nhất cho các vấn đề khác nhau. Sự cải cách của mỗi vấn đề đều có tác dụng làm tăng cường lợi ích của các vấn đề khác. Việc lựa chọn các phương án có mối quan hệ lô gic và tương hỗ này sẽ đem lại những kết quả khả quan nhất cho cả nhà nước, doanh nghiệp và nhân dân nói chung.

Kết quả đánh giá các phương án của 3 nhóm vấn đề chính cho thấy cần xây dựng Luật PCTT (Phương án 1D của vấn đề 1). Dự thảo Luật Phòng chống thiên taicần quy định vai trò và trách nhiệm cụ thể của cộng đồng (Phương án 2D của vấn đề 2) và các biện pháp bảo đảm thực hiện hoạt động phòng chống thiên tai (Phương án 3D của vấn đề 3).

Nghị quyết số 30c/NQ-CP của Chính phủ ngày 8 tháng 11 năm 2011 đã ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020. Theo đó, một trong các nhiệm vụ của chương trình là:

Sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về xã hội hóa theo hướng quy định rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc chăm lo đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân; khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia cung ứng các dịch vụ trong môi trường cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh;

Xây dựng, hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân, trọng tâm là bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, lấy ý kiến của nhân dân trước khi quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng và về quyền giám sát của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.

Cắt giảm và nâng cao chất lượng thủ tục hành chính trong tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, nhất là thủ tục hành chính liên quan tới người dân, doanh nghiệp.

Tiến hành tổng rà soát về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế hiện có của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, các cơ quan, tổ chức khác thuộc bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương (bao gồm cả các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước); trên cơ sở đó điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan, đơn vị nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, bỏ trống hoặc trùng lắp về chức nãng, nhiệm vụ, quyền hạn; chuyển giao những công việc mà cõ quan hành chính nhà nýớc không nên làm hoặc làm hiệu quả thấp cho xã hội, các tổ chức xã hội, tổ chức chính phủ đảm nhận.

Trên cơ sở nhận thức rõ các nhiệm vụ được đề ra trong chương trình cải cách hành chính của Chính phủ, Dự thảo Luật đã tiếp thu và thể hiện tinh thần cải cách thủ tục hành chính qua một số quy định như sau:

Hoạt động phòng chống thiên tai được xã hội hóa theo hướng phòng chống thiên tai là trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi tổ chức, cá nhân, trong đó cá nhân chủ động, cộng đồng giúp nhau, nhà nước hỗ trợ. Nhà nước có chính sách khuyến khích tổ chức, cá nhân chủ động thực hiện các biện pháp phòng chống thiên tai, đầu tư xây dựng các công trình và áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ vào các hoạt động phòng chống thiên tai. Nhà nước bảo vệ quyền lợi hợp pháp liên quan của tổ chức, cá nhân tham gia phòng chống thiên tai. Nhà nước có chính sách khuyến khích doanh nghiệp bảo hiểm được phép thành lập và hoạt động kinh doanh loại hình bảo hiểm thiên tai tại Việt nam. Đặc biệt khuyến khích việc thực hiện bảo hiểm thiên tai tại các vùng thường xuyên xảy ra thiên tai và bảo hiểm thiên tai cho các hộ nghèo, cận nghèo theo quy định của pháp luật (Điều 4, khoản 2 và Điều 5, khoản 1 và 3). Đồng thời, Nguồn lực cho hoạt động phòng chống thiên tai bao gồm nhân lực, vật tư, thiết bị, phương tiện, nhu yếu phẩm và nguồn tài chính của nhà nước, tổ chức, cá nhân phục vụ phòng chống thiên tai (Điều 6). Quy định này đã thể hiện tinh thần xã hội hóa, theo đó nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng nhằm hỗ trợ người dân trong phòng chống thiên tai, nhưng bên cạnh đó, khuyến khích tổ chức, cá nhân, các thành phần kinh tế tham gia vào các hoạt động trong lĩnh vực này để nâng cao hiệu quả và chất lượng của công tác phòng chống thiên tai.

Kế hoạch phòng chống thiên tai được xây dựng theo hướng từ địa phương cơ sở để tổng hợp lên các cấp cao hơn và cuối cùng ở cấp quốc gia. Trong quá trình xây dựng này, tổ chức, cá nhân có quyền và nghĩa vụ tham gia đóng góp vào việc xây dựng kế hoạch phòng chống thiên tai của địa phương (Điều 16). Quy định này vừa đảm bảo tăng cường tính dân chủ, sự tham gia rộng rãi của người dân vào quá trình xây dựng kế hoạch, vừa nâng cao tính chủ động và nhận thức của người dân về hoạt động phòng chống thiên tai.

Để đảm bảo việc phòng chống thiên tai có hiệu quả lâu dài và bền vững, Chủ đầu tư phải đảm bảo các yêu cầu về phòng chống thiên tai khi lập dự án đầu tư xây dựng khu đô thị, điểm dân cư nông thôn và công trình hạ tầng kỹ thuật theo quy định của pháp luật về môi trường, xây dựng và quy hoạch đô thị.(Điều 18). Tuy nhiên, quy định này không làm phát sinh thêm thủ tục hành chính mới, thay vào đó, các chủ đầu tư chỉ phải áp dụng các quy định pháp luật về môi trường, xây dựng và quy hoạch đô thị hiện có.

Hệ thống các cơ quan phòng chống thiên tai được quy định trong Dự thảo trên cơ sở hệ thống hiện có của các cơ quan chỉ đạo, chỉ huy phòng chống lụt bão nhằm kế thừa tính hiệu quả, tận dụng nguồn lực hiện có và không làm phát sinh thêm cơ cấu tổ chức mới. Bên cạnh đó, cùng với việc mở rộng phạm vi điều chỉnh của luật và quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan phòng chống thiên tai, bộ phận giúp việc của các cơ quan này cần được kiện toàn và củng cố theo hướng chuyên trách để đáp ứng được khối lượng công việc ngày càng gia tăng và thực hiện nghĩa vụ hợp tác quốc tế theo các điều ước mà Việt Nam là thành viên.

Với các quy định này, Dự thảo luật Phòng chống thiên tai đã quán triệt tinh thần cải cách thủ tục hành chính mà Chính phủ đề ra. Dự thảo không làm phát sinh thủ tục hành chính mới.

1. 
   Vấn đề giới trong lĩnh vực phòng chống thiên tai
   

2. 
   Các điều khoản lồng ghép bình đẳng giới được quy định trong Dự thảo luật Phòng chống thiên tai
   

3. 
   Tác động của các quy định lồng ghép bình đẳng giới của Dự thảo luật Phòng chống thiên tai
   

Bên cạnh đó, Dự thảo luật chỉ quy định quyền lợi, biện pháp và chính sách ưu tiên cho phụ nữ, không có quy định cụ thể về sự tham gia của phụ nữ vào đội ngũ cán bộ thực hiện công tác phòng chống thiên tai. Quy định này một mặt thể hiện sự bình đẳng, không phân biệt sự tham gia của phụ nữ và nam giới trong đội ngũ cán bộ này. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc điểm đặc thù của hoạt động phòng chống thiên tai là một công việc nặng nề và khó khăn, thời gian làm việc ngoài giờ nhiều với cường độ cao. Do vậy, việc không quy định cụ thể sự tham gia là để ngỏ cho khả năng tham gia linh hoạt nhằm giảm nhẹ các công việc khó khăn, vất vả cho phụ nữ.

4. 
   Các biện pháp đảm bảo thực hiện các quy định lồng ghép bình đẳng giới của Dự thảo luật Phòng chống thiên tai
   

Trách nhiệm thực hiện các quy định lồng ghép về giới cũng đã được quy định cụ thể tại các quy định của Dự thảo luật. Trách nhiệm công bố các thông tin cảnh báo, dự báo thiên tai phù hợp với nhu cầu của nhiều đối tượng trong đó có phụ nữ và các nhóm đối tượng dễ bị tổn thương được quy định tại Điều 14, khoản 6 bao gồm Bộ Tài nguyên và Môi trường, Viện Khoa học và Công nghệ Việt Nam và Bộ Thông tin và Truyền thông. Trách nhiệm lồng ghép vấn đề giới trong việc xác định, đánh giá rủi ro thiên tai thường gặp, các tình huống thiên tai, biến đổi khí hậu ảnh hưởng đến lĩnh vực quản lý của bộ, ngành địa phương thuộc về tất cả các bộ, ngành và ủy ban nhân dân các cấp (Điều 16, khoản 4). Trách nhiệm lồng ghép vấn đề giới trong hoạt động ứng phó và tìm kiếm cứu nạn thuộc về Ủy ban nhân dân các cấp, các bộ, ngành và Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm cứu nạn (Điều 32, khoản 7). Trách nhiệm lồng ghép vấn đề giới trong việc phân bổ nguồn lực cứu trợ thuộc về Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Chữ thập đỏ Việt Nam và các tổ chức các nhân tham gia hỗ trợ và phân bổ nguồn lực (Điều 35, khoản 3).

Với các quy định nêu trên, Dự thảo Luật Phòng chống thiên tai đã lồng ghép vấn đề giới vào các quy định của Dự thảo và đảm bảo việc thực thi các quy định này nhằm đảm bảo quyền lợi của phụ nữ và các nhóm đối tượng dễ bị tổn thương trong các giai đoạn của hoạt động phòng chống thiên tai./.