Học thuyết phân chia quyền lực

Trong suốt một thời kỳ dài, các học giả của chủ nghĩa cộng sản đều gán tư tưởng phân quyền cũng như nguyên tắc phân quyền cho bộ máy nhà nước tư sản, mà phủ nhận việc áp dụng nó trong tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa.

ở Việt Nam cũng đã có một thời kỳ như vậy. Do chịu ảnh hưởng mạnh mẽ từ Hiến pháp Liên bang xã hội chủ nghĩa Xô viết 1977, mà bản Hiến pháp năm 1980 của nước ta được xem là biểu hiện cao độ nhất của nguyên tắc tập quyền: chỉ có chức năng tư pháp là được tách ra tương đối độc lập, còn chức năng lập pháp và hành pháp thì gần như nhập lại làm một.

Nhưng ngày nay quá trình hội nhập quốc tế, cũng như nhiệm vụ xây dựng Nhà nước ta theo hướng nhà nước pháp quyền đã đặt ra đòi hỏi phải xem xét những giá trị tiến bộ, tích cực của tư tưởng phân chia quyền lực, phải áp dụng những hạt nhân hợp lý của nó vào tổ chức bộ máy nhà nước, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Nhà nước.

Bởi vậy, Điều 2 Hiến pháp năm 1992 ( sửa đổi năm 2001 ) ghi nhận: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp"⁽¹⁾.

_____________

(1) Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006, tr.11

1. Sự vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực vào việc tổ chức bộ máy Nhà nước theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền.

Khái niệm nhà nước pháp quyền.
Những tư tưởng sơ khai đầu tiên về một nhà nước chịu sự ràng buộc bởi luật pháp do chính nó là người ban hành, một nhà nước vì nhân dân đã ra đời từ rất sớm trong lịch sử, nhưng thuật ngữ "nhà nước pháp quyền" lần đầu tiên được sử dụng là bởi hai nhà luật học người Đức là K.T Vancơ và R.F Môn vào năm 1813. Bản thân hai ông cho rằng nhà nước pháp quyền là nhà nước đảm bảo các nguyên tắc: tính tối cao của pháp luật; chủ quyền nhân dân thông qua cơ quan đại diện; mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật; mà mục tiêu quan trọng hơn hết cả của Nhà nước pháp quyền là "làm thế nào để tổ chức được đời sống nhân dân sao cho mỗi thành viên trong đó nhận được sự giúp đỡ và khuyến khích sự phát triển tự do tối đa và hoàn thiện năng lực tổng hợp của mình"⁽¹⁾.
Nhà triết học cổ điển Đức Imanuel Kant (1724-1804) cho rằng: "ở nơi mà nhà nước hoạt động trên cơ sở quyền lập hiến và phù hợp với ý chí chung của nhân dân, ở đó nhà nước mang tính pháp quyền, ở đó không thể có sự hạn chế quyền của công dân trong lĩnh vực tự do cá nhân"⁽²⁾. Từ đó có thể thấy mô hình nhà nước pháp quyền của Kant có những đặc điểm: tính tối cao của hiến pháp và pháp luật; chủ quyền nhân dân và sự tôn trọng, bảo vệ các quyền công dân và quyền con người.

Theo ông, mối quan hệ giữa các cơ quan trong nhà nước pháp

quyền với công dân được trực tiếp thể hiện thông qua sự phân quyền: với quyền lập pháp thuộc về nghị viện, quyền hành pháp thuộc về chính phủ và quyền tư pháp thuộc về toà án. Nhà nước pháp quyền, theo Kant, đó là một tổ chức pháp lý có sự phân quyền.

Nhận xét về tư tưởng nhà nước của Kant, Mác đã viết: "nó tuy không bao giờ thực hiện được nhưng việc thực hiện nó phải luôn luôn

_____________

(1) GS-TS Đào Trí úc: Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006, tr.18

(2) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.56

là mục tiêu của chúng ta và là đối tượng suy tưởng của chúng ta"⁽¹⁾.
Nếu như nhà nước theo quan điểm của Kant là nhà nước lý tưởng cần phải đạt đến, thì nhà nước pháp quyền theo quan điểm của V.F Heghen (1770-1831) đã được hiện thực hoá trong lý trí và thực tiễn cuộc sống hàng ngày của con người.

Theo Heghen, nhà nước cũng là pháp luật, là pháp luật phong phú, sâu sắc và phát triển nhất, là toàn bộ hệ thống pháp luật. Nhà nước là một tổ chức hoàn thiện nhất của đời sống xã hội - một xã hội mà tất cả mọi thứ trong nó đều được xây dựng trên nền tảng là pháp luật, qua pháp luật mà thể hiện sự thống trị của tự do.

Giá trị trong quan điểm của Heghen về nhà nước là ở chỗ nó hạn chế chức năng bạo lực, cưỡng chế mà đề cao tính định hướng, tính lý trí và lợi ích của nó đối với xã hội cũng như với mỗi công dân. Có thể nói Heghen đã sử dụng tư tưởng về nhà nước của mình để chống lại chủ nghĩa cực quyền lẫn chủ nghĩa vô chính phủ.
Từ sau Cách mạng tháng Mười, nước Nga Xôviết ra đời, những tư tưởng về xây dựng nhà nước kiểu mới, nhà nước xã hội chủ nghĩa bắt đầu được hoàn thiện. Mà trong đó có một tư tưởng nổi bật, là tư tưởng về pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Nền pháp chế xã hội chủ nghĩa và mô hình nhà nước pháp quyền có nhiều điểm tương đồng, cụ thể là: cả hai đều đòi hỏi tính tối cao của luật, mọi công dân, tổ chức và cả nhà nước đều phải tôn trọng và thực hiện pháp luật; cả hai đều đòi hỏi sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật, đều đòi hỏi phải kiên quyết đấu tranh chống mọi hành vi vi phạm pháp luật... và trên hết là cả hai đều đòi hỏi phải có một nền dân chủ thực sự và rộng khắp.

_____________

(1) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.57

(2) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.68

- Về mặt bản chất, pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành không phải một sản phẩm của sự tự do duy ý chí, không phải từ ý muốn của người làm luật, mà nó phải phản ánh thực tại khách quan của xã hội, nhằm đáp ứng các yêu cầu của tiến bộ xã hội.

- Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước:

Nhà nước pháp quyền về mặt lý thuyết, phải là một nhà nước mà nhân dân là chủ thể của quyền lực và nhà nước chỉ là tổ chức được ủy nhiệm quyền lực mà thôi. Khi nhà nước không thể đáp ứng được các nhu cầu của nhân dân thì nhân dân có quyền xóa bỏ nhà nước ấy đi mà thay bằng một nhà nước khác.

Còn pháp luật pháp quyền, đó phải là ý chí chung của nhân dân, nhằm bảo vệ tự do và tài sản của mỗi cá nhân trong cộng đồng. Mỗi thành viên tuân thủ ý chí chung của cộng đồng tức là tuân thủ ý chí của chính mình, nghĩa là vẫn hoàn toàn tự do.

Từ nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nhà nước pháp quyền đồng thời là sự phủ nhận đối với nhà nước chuyên chế, cực quyền, độc quyền và phát xít.

- Tôn trọng và bảo vệ quyền công dân và quyền con người:

Cùng với sự ra đời của tư tưởng nhà nước pháp quyền và sự hình thành thực sự của nhà nước pháp quyền tư sản, lần đầu tiên con người bước từ địa vị nô lệ trong xã hội thần dân lên địa vị một người chủ trong xã hội công dân. Người công dân ấy trong mối quan hệ với nhà nước là một con người - một con người mà những quyền lợi cơ bản và thiêng liêng của họ như quyền được sống, quyền được tự do, quyền sở hữu tài sản, quyền mưu cầu hạnh phúc... được nhà nước và pháp luật bảo vệ.

Những quyền lợi cơ bản của công dân cũng được đảm bảo. Nhà nước cam kết bằng pháp luật bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp, danh dự và nhân phẩm của công dân. Với nguyên tắc cơ bản là công dân có quyền làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, người dân có cơ hội để phát triển và hoàn thiện bản thân.

Các quyền của con người và công dân càng được mở rộng bao nhiêu thì quyền hạn của nhà nước càng bị giới hạn và kiểm soát chặt chẽ bấy nhiêu.

- Bảo đảm và phát huy dân chủ:

Dân chủ vừa là mục tiêu, vừa là điều kiện của nhà nước pháp quyền. Trong nhà nước pháp quyền, bởi quyền lực thuộc về nhân dân, nên với pháp luật là ý chí chung của mình, nhân dân tham gia quản lý nhà nước - đó là biểu hiện của dân chủ. Và dân chủ cũng chỉ có thể đạt được đến đúng nghĩa của nó trong xã hội nhà nước pháp quyền.

Có thể khẳng định"hạt nhân của lý luận Nhà nước pháp quyền là vấn đề dân chủ"⁽¹⁾.

- Sự ngự trị của pháp luật trong đời sống Nhà nước và xã hội:

Các tư tưởng về nhà nước pháp quyền ra đời đã thay đổi căn bản mối liên hệ giữa nhà nước và pháp luật, từ chỗ pháp luật là công cụ do nhà nước ban hành để quản lý xã hội, quản lý các thần dân đến chỗ pháp luật còn thống trị ngay cả bản thân nhà nước.

- Tổ chức theo nguyên tắc phân định quyền lực, dùng quyền lực kiểm tra và giám sát quyền lực:

Thực tiễn lịch sử cho thấy rằng các cá nhân hay tổ chức nắm giữ quyền lực nhà nước đều có xu hướng muốn lạm quyền, bởi vậy, một đặc trưng của nhà nước pháp quyền là quyền lực phải được phân định thành lập pháp, hành pháp và tư pháp, với mục đích chính là để bảo đảm quyền lực do nhân dân ủy nhiệm không bị lợi dụng.

Đặc trưng này sẽ được phân tích làm rõ hơn trong phần sau.

- Sự tương ứng giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế:

Pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế có mối liên hệ qua lại chặt chẽ với nhau, làm bổ sung, hoàn thiện lẫn nhau. Bởi vậy, cần xác định được rõ ràng mối tương quan giữa hai hệ thống pháp luật này và đảm bảo rằng, khi có sự khác biệt giữa pháp luật quốc gia và

_____________

(1) GS-TS Đào Trí úc: Sđd, tr.32

(2) GS-TS Đào Trí úc: Sđd, tr.34

pháp luật quốc tế trong việc điều chỉnh cùng một quan hệ thì ưu tiên sử dụng các quy định của điều ước quốc tế mà quốc gia đó đã tham gia hoặc ký kết.

Nhưng bản chất của nó không hoàn toàn là như vậy.

Ngay trong các nhà nước cổ đại Hy Lạp, Lamã đã tồn tại sự phân chia quyền lực và giao chúng vào tay những cơ quan có chức năng chuyên biệt khác nhau, dù lúc ấy nhà nước chỉ thuộc về một giai cấp duy nhất là giai cấp chủ nô mà thôi. Việc thỏa hiệp giữa các lực lượng chính trị - xã hội không thể là câu trả lời cho hiện tượng này, mà nó chỉ có thể bắt nguồn từ yêu cầu "nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, đảm bảo cho Nhà nước và nền dân chủ cổ đại của chủ nô không bị tiêu diệt". Bởi vậy, "sự phân quyền với nghĩa phân công chức năng và kiểm soát quyền lực trở thành phương thức tồn tại của chính" nhà nước, "phân quyền càng trở nên rõ ràng thì kiểm soát quyền lực càng chặt chẽ" ⁽¹⁾. Bởi vậy có thể khẳng định phân quyền là

_____________

(1) GS-TS Đào Trí úc: Sđd, tr.39

hiện tượng phổ biến trong các xã hội khác nhau, có ý nghĩa bảo đảm sự tồn tại của nhà nước và nền dân chủ.

Ưu điểm của nguyên tắc phân chia quyền lực, kiểm tra và giám sát, kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền là ở chỗ nó đảm bảo việc ngăn chặn nguy cơ tập trung quyền lực nhà nước trong tay một cá nhân, cơ quan hay một lực lượng chính trị - xã hội nào đó như là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự lạm quyền, chuyên quyền - những mô hình trái ngược hoàn toàn với nhà nước pháp quyền. Bên cạnh đó, nguyên tắc phân quyền còn có khả năng bảo vệ nhân dân khỏi sự tùy tiện, độc đoán, mang tính quan liêu, phiền nhiễu của các cơ quan và công chức trong bộ máy nhà nước, đảm bảo các cơ quan và công chức này luôn luôn chỉ thực hiện tuân theo pháp luật.
Những nguyên lý chủ đạo của mô hình nhà nước pháp quyền là do các nhà học giả tư sản sáng tạo và tổng hợp lên từ các tư tưởng từ thời cổ đại; và chỉ từ nhà nước tư sản, người ta mới bắt đầu đặt ra yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền. Vậy, đến bây giờ, đã có nhà nước tư sản nào xây dựng thành công nhà nước pháp quyền chưa ? Điều này ta có thể trả lời dứt khoát là chưa; bởi vì nền dân chủ tư sản chưa phải là một nền dân chủ thực sự, trong một xã hội nếu vẫn còn tồn tại những người có quyền lợi kinh tế khác nhau thì không bao giờ có được một nền dân chủ thực sự, cũng có nghĩa là không bao giờ có được một nhà nước pháp quyền thực sự.

Bởi vậy, trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, ta không thể bắt chước một cách máy móc theo cách thức của một nước nào đó trước đây, mà cần phải tự tìm ra một con đường riêng, phù hợp với bản chất xã hội chủ nghĩa, phù hợp với những đặc điểm vốn có của Việt Nam.

Việc áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước ta cũng cần có một cách đi riêng.
Tiến sĩ Nguyễn Thị Hồi trong Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước đã chỉ ra rằng: việc áp dụng tư tưởng phân quyền một cách cứng rắn và triệt để như ở nhà nước Hoa Kỳ cũng không thể ngăn chặn được tình trạng lạm quyền, như giai đoạn "Chính phủ của những ông Tòa" trong những năm 1800 - 1940. Từ đó có thể thấy việc tổ chức nhà nước theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan như ở nước ta hiện nay là hoàn toàn hợp lý.

Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Chế định này hoàn toàn hợp lý bởi Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan trực tiếp nhận được sự ủy quyền của nhân dân. Điều thiết yếu là phải đảm bảo sao cho trong các hoạt động thực tiễn của mình, Quốc hội thể hiện rõ ràng là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất.

Hệ các cơ quan hành pháp với chức năng chấp hành và hành chính, là các cơ quan thường trực, tiếp xúc và tác động trực tiếp tới đời sống nhân dân. Theo kinh nghiệm của các nước cũng như thực tiễn đòi hỏi của Việt Nam, hệ các cơ quan này cần được mở rộng thêm lĩnh vực hoạt động, tăng cường thêm quyền hạn, nhằm đảm bảo phục vụ nhân dân một cách tốt nhất.

Các cơ quan tư pháp có nhiệm vụ bảo vệ sự nghiêm minh của pháp luật. Với trách nhiệm đó, cơ quan này có vai trò hết sức quan trọng trong xây dựng nhà nước pháp quyền. Đòi hỏi hiện nay là phải đảm bảo cho hoạt động của các cơ quan này thực sự độc lập, không chịu sự chi phối, ràng buộc từ bất kỳ một thế lực nào, có như vậy mới giữ được sự nghiêm minh của pháp luật.

Hiến pháp năm 1992 ra đời là sự cụ thể hóa của quá trình đổi mới đó. Bộ máy nhà nước tập quyền cao độ, cồng kềnh, hoạt động kém linh hoạt và hiệu quả, chế độ hành chính bao cấp tạo ra tệ quan liêu, lãng phí... tất cả những khuyết điểm ấy trong Hiến pháp 1980 đã được sửa đổi sâu sắc và triệt để trong bản hiến pháp mới này, nhất là sau khi được Quốc hội khóa X, kì họp thứ 11 thông qua Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ( ngày 25/12/2001).

Điều 84 Hiến pháp năm 1992 (đã sửa đổi) có 14 khoản quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, mà đáng chú ý nhất là: lập hiến và lập pháp, quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc tuân thủ Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước như kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chính sách tài chính tiền tệ, các vấn đề về ngân sách nhà nước, thuế, các chính sách dân tộc, tôn giáo của Nhà nước; quy định tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm một số quan chức cao cấp của Nhà nước theo luật định; quyết định vấn đề chiến tranh và hoà bình; quyết định các chính sách đối ngoại, phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế theo luật định...

Từ đó, ta có thể nhận thấy tuy Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng lại không phải là cơ quan đứng ra trực tiếp giải quyết tất cả mọi công việc nhà nước, mà chỉ tập trung thực hiện công việc trong một số các lĩnh vực cụ thể như sau:

- Lập pháp: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm và sửa đổi Hiến pháp, làm và sửa đổi luật. Giống như bất cứ cơ quan Nghị viện nào ở các nước khác, đây được xem là nhiệm vụ hàng đầu và quan trọng nhất của Quốc hội. Thông qua Hiến pháp và luật, Quốc hội ghi nhận ý chí và nguyện vọng của toàn Đảng, toàn dân, nhằm quản lý và điều chỉnh các mối quan hệ phức tạp trong xã hội, vì lợi ích của đất nước, của nhân dân. Nhưng hiện nay, công tác lập pháp của Quốc hội vẫn còn tồn tại rất nhiều những hạn chế như: các luật, pháp lệnh được ban hành thường đi sau thực tế đời sống, và càng không có khả năng đi trước định hướng cho xã hội; các luật, pháp lệnh được ban hành chủ yếu vẫn là luật khung, không có khả năng áp dụng ngay lập tức vào cuộc sống mà cần phải có những văn bản hướng dẫn thi hành kèm theo, làm giảm khả năng tác động cũng như giá trị pháp lý của văn bản luật: các quan hệ xã hội thực tế không được điều chỉnh bởi luật mà bởi các văn bản hướng dẫn thi hành... Ngoài ra còn rất nhiều những tồn tại khác như năng lực của các đại biểu quốc hội chưa đáp ứng được với công tác lập pháp; phần lớn dự án luật, các dự thảo nghị quyết của Quốc hội được soạn thảo bởi Chính phủ, và sau khi được Quốc hội thông qua thì lại do Chính phủ hướng dẫn thi hành, thực tế này làm Quốc hội không phát huy được hết hiệu quả của mình, đồng thời làm hoạt động của Chính phủ trở nên quá tải.

- Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước: " Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân" (điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001). Đây là một hoạt động mà Quốc hội đã tiến hành khá tốt, mà biểu hiện đã được thấy rõ thông qua tình hình đất nước trong 20 năm vừa qua: " Đất nước ta đã ra khỏi tình trạng khủng hoảng kinh tế - xã hội, có sự thay đổi cơ bản và toàn diện. Kinh tế tăng trưởng khá nhanh; sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang đẩy mạnh. Đời sống nhân dân được cải thiện rõ rệt. Hệ thống chính trị và khối đại đoàn kết toàn dân tộc được củng cố và tăng cường. Chính trị - xã hội ổn định. Quốc phòng và an ninh được giữ vững. Vị thế nước ta trên trường quốc tế không ngừng nâng cao. Sức mạnh tổng hợp của quốc gia tăng lên rất nhiều, tạo ra thế và lực mới cho đất nước tiếp tục đi lên với triển vọng tốt đẹp"⁽¹⁾.

- Thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước: Thông qua các hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội như Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình. Nhiệm vụ này của Quốc hội được tiến hành qua chất vấn các cán bộ cao cấp của Nhà nước, giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan khác, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo... Theo luật định, Quốc hội có quyền " bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn"⁽²⁾ mà cụ thể là các chức danh: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội, các Uỷ viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, các thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh... Hoạt động này của Quốc hội cũng còn rất nhiều tồn tại như: số lượng đại biểu kiêm nhiệm chiếm tỉ lệ lớn (tỉ lệ này trong Quốc hội khoá 11 là 75%, trong Quốc hội khoá 12 vừa bầu cử xong giảm xuống còn khoảng 70% ), nên dẫn tới hai vấn đề trong hoạt động giám sát của các đại biểu: do vừa thực hiện nhiệm vụ ở cơ quan hành pháp lẫn Quốc hội, nên các đại biểu thường quá tải trong hoạt động, và thường không đủ thời gian thực hiện nhiệm vụ đại biểu; thứ hai, do các đại biểu Quốc hội lại đồng thời là cán bộ của các

_____________

(1) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Đảng Cộng sản Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006, tr.17

(2) Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ( sửa đổi ), Sđd, khoản 7 điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội, tr.77

cơ quan hành pháp, nên trong công tác giám sát, kiểm tra dễ dẫn tới hành vi tiêu cực, bao che lẫn nhau do nể nang, kiêng dè...

Đối với cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân như Quốc hội, việc khắc phục ngay những hạn chế này là một đòi hỏi cấp thiết.
Chủ tịch nước và Chính phủ, theo luật định, là cơ quan hành pháp của Nhà nước.

Xét về nội dung của quyền hành pháp ở nước ta hiện nay (chấp hành và hành chính) thì quyền đó bao gồm các hoạt động chủ yếu sau đây:⁽¹⁾

- Xây dựng chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội;

- Soạn thảo chính sách và pháp luật;

- Ban hành các văn bản quy phạm dưới luật và quyết định hành chính trong tất cả các lĩnh vực;

- Đưa ra chủ trương để điều chỉnh các hoạt động kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại ở tầm vĩ mô;

- Quyết định các vấn đề về tổ chức và nhân sự trong bộ máy nhà nước (kể cả công tác đào tạo cán bộ);

- Quyết định chủ trương về khoa học và công nghệ;

- Chỉ đạo thực hiện các chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước bằng việc hướng dẫn, phối hợp, đôn đốc, kiểm tra, thanh tra, uốn nắn, giúp đỡ;

- Quản lý ngân sách, quản lý dự trữ Quốc gia;

- Xử lý hành chính.

Thiết chế Chủ tịch nước được Hiến pháp năm 1992 ghi nhận trong chương VII (từ Điều 101 đến Điều 108).

Khác với Hiến pháp 1980, chế định Chủ tịch nước hiện tại là một cá nhân. "Sự phân tách Hội đồng Nhà nước thành Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước và là điểm quan trọng nhất trong sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa hai quyền lập pháp và hành pháp, vì nó đã xóa bỏ sự kiêm nhiệm trong việc thực hiện quyền lực nhà nước"⁽²⁾.

Chủ tịch nước do Quốc hội bầu ra, chịu trách nhiệm trước Quốc hội, và thực hiện nhiều công việc do Quốc hội giao như công bố _____________

(1) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd tr.149

(2) TS Nguyễn Thị Hồi: Sđd, tr.245

Hiến pháp, luật, pháp lệnh, căn cứ nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, bãi nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ... song vẫn có những quyền hạn nhất định, như có thể tự mình bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao... ; có thể tự mình quyết định việc phong hàm, cấp sỹ quan cấp cao trong lực lượng vũ trang nhân dân, hàm, cấp ngoại giao và những hàm, cấp Nhà nước khác... Chủ tịch nước có quyền tham gia vào cả lĩnh vực lập pháp, trong việc có thể yêu cầu Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh, nếu Uỷ ban Thường vụ Quốc hội vẫn biểu quyết tán thành thì có quyền trình Quốc hội xem xét, quyết định; cả lĩnh vực hành pháp, với việc tham gia tổ chức nhân sự trong các cơ quan chấp hành của nhà nước; và lĩnh vực tư pháp tư pháp, trong việc có quyền căn cứ nghị quyết Quốc hội mà tuyên bố đại xá, hoặc tự mình có quyền đặc xá. Theo Hiến pháp 1992 thì Chủ tịch nước giữ một vai trò quan trọng trong việc điều tiết, phối hợp hoạt động giữa các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp; nhưng quyền hạn của Chủ tịch nước còn rất hạn chế. Ngay những nước tư sản theo chế độ đại nghị, quyền lực của Nguyên thủ rất bị hạn chế, nhưng ít nhất vẫn có khả năng ảnh hưởng tới Chính phủ hay có quyền giải tán Hạ viện. So sánh với bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta, Hiến pháp năm 1946, quyền hạn của Chủ tịch nước khi ấy cũng lớn hơn hiện nay rất nhiều: Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước đồng thời cũng là người lãnh đạo Chính phủ; có quyền chọn Thủ tướng trong Nghị viện để Nghị viện biểu quyết; ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng và các nhân viên khác của Chính phủ; tổng chỉ huy quân đội, có quyền chỉ định hoặc cách chức các tướng soái trong lục quân, không quân, hải quân; chủ tọa Hội đồng Chính phủ. Bởi vậy, theo thông lệ quốc tế cũng như với tinh thần của bản Hiến pháp đầu tiên của đất nước do chính Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ đạo soạn thảo, việc tăng cường quyền lực cho Chủ tịch nước là một yêu cầu đáng quan tâm.
"Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Định nghĩa này nằm ở Điều 109 của Hiến pháp ( dù có một số ý kiến cho rằng định nghĩa này là không đúng, do Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng là những cơ quan có trách nhiệm phải thực hiện những việc Quốc hội giao, nên không thể nói chỉ Chính phủ mới là cơ quan chấp hành của Quốc hội; ngoài ra còn vì Chính phủ phải chấp hành cả lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, cũng như các bản án được ban hành của Tòa án nhân dân ). Chính định nghĩa này đã thể hiện sự độc lập của hành pháp đối với lập pháp, khi Chính phủ không phải một cơ quan, một bộ phận của Quốc hội, mà là một cơ quan chấp hành theo ý chí của Quốc hội.

Nếu như cá nhân Chủ tịch nước phải bắt buộc là thành viên Quốc hội, thì phần lớn thành viên của Chính phủ lại không cần là đại biểu Quốc hội ( trừ chức vụ Thủ tướng ). Không có chung nhân viên - đó cũng là một yêu cầu của nguyên tắc phân quyền. Nếu như so sánh vị trí, vai trò, quyền hạn của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ hiện nay với Hội đồng Bộ trưởng và Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp năm 1980, có thể nhận thấy đây là một bước tiến dài, Chính phủ hiện nay có một sự độc lập lớn hơn nhiều trước Quốc hội, điều đó được thể hiện qua vài quy định mới: thành viên của Chính phủ không thể đồng thời là thành viên của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, thành viên Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội...

Thực tiễn hoạt động của Chính phủ hiện nay cho thấy đang tồn tại rất nhiều bất cập, như: hoạt động của các cơ quan hành chính vẫn còn mang tính quan liêu, bao cấp, các thủ tục hành chính còn nhiêu khê, nặng nề, khiến "hành chính" trong mắt nhiều người dân trở thành "hành là chính"; chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của nhiều cơ quan còn chồng chéo, lẫn lộn, khiến việc giải quyết sự vụ chậm chạp, mất thời gian, lại tốn kém, lãng phí; tình trạng tham nhũng, lãng phí trong bộ máy hành chính còn tồn tại và ngày càng trở thành vấn nạn nghiêm trọng, làm suy yếu bộ máy nhà nước, gây mất niềm tin trong nhân dân; trách nhiệm của cơ quan với lĩnh vực mà mình quản lý, trách nhiệm của người thủ trưởng đối với đơn vị của mình còn chưa được xác định rõ, dẫn đến tình trạng khen thưởng, lợi ích thì ai cũng nhận phần mình, nhưng trách nhiệm khi để xảy ra sai phạm thì ai cũng tránh... Công tác cải cách hành chính, khắc phục những tồn tại này đã được Đảng và Nhà nước quan tâm đẩy mạnh, nhưng thực tế cho thấy công tác này vẫn cần được quan tâm nhiều hơn nữa.
Hệ thống các cơ quan tư pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bao gồm các cơ quan tòa án và các cơ quan kiểm sát.

Hoạt động xét xử, theo luật định, thuộc về hệ thống tòa án, bao gồm Tòa án nhân dân và Tòa án quân sự các cấp. "Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật"(Điều 4 Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm tòa án nhân dân). Quy định này cho thấy sự độc lập của hoạt động xét xử đối với lập pháp và hành pháp. So với Hiến pháp năm 1980 thì Hiến pháp năm 1992 thừa nhận sự độc lập cao hơn của tòa án qua quy định mới về hoạt động tuyển chọn Thẩm phán. Từ chỗ Thẩm phán do Quốc hội và Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Hội đồng nhân dân cùng cấp, thì nay Thẩm phán do Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán tuyển chọn, xem xét miễn nhiệm, cách chức và do Chánh án Tòa án nhân dân ra quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm hay cách chức.

Sự phân công, phân nhiệm trong nội bộ ngành Tòa án cũng ngày càng được làm rõ hơn với việc thành lập các Tòa chuyên trách trong Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân các cấp (đó là: Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa hành chính, Tòa kinh tế, Tòa lao động).

Hệ thống các cơ quan kiểm sát, theo Hiến pháp năm 1992 (đã sửa đổi) bao gồm Viện kiểm sát nhân dân và Viện kiểm sát quân sự các cấp, là cơ quan có chức năng công tố nhà nước và kiểm sát hoạt động tư pháp. So với các quy định của Hiến pháp trước khi được sửa đổi, thì nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân đã bị thu hẹp lại, từ cơ quan có thẩm quyền kiểm sát chung, Viện kiểm sát nhân dân hiện nay chỉ còn có quyền kiểm sát các hoạt động trong lĩnh vực tư pháp, điều này làm tránh sự chồng chéo trong hoạt động kiểm tra, giám sát. Hiện nay, hoạt động này được giao cho ba cơ quan khác nhau, là Quốc hội với chức năng giám sát tối cao mọi hoạt động của Nhà nước, đồng thời tự kiểm tra chính bản thân mình, Hội đồng nhân dân giám sát các cơ quan nhà nước khác ở địa phương; Tổng thanh tra Chính phủ với chức năng kiểm sát hoạt động của các cơ quan thi hành và hành chính; và Viện kiểm sát nhân dân với chức năng kiểm sát các hoạt động trong lĩnh vực tư pháp. Điều này chứng tỏ sự phân công, phối hợp trong hoạt động kiểm sát ba lĩnh vực chủ yếu của quyền lực nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp; hơn thế, quy định mới này còn là sự phân công trong nội bộ hoạt động tư pháp: giữa cơ quan xét xử là Tòa án với Cơ quan giám sát là Viện kiểm sát.

Theo luật định, các Viện kiểm sát nhân dân hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân các cấp do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Hội đồng nhân dân địa phương có quyền giám sát, chất vấn, kiến nghị, có quyền được nghe báo cáo hoạt động đối với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp.

Quốc hội quản lý Viện kiểm sát nhân dân tối cao qua công tác tổ chức nhân sự bầu chọn, miễn nhiệm, bãi nhiệm Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, có quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của Viện; các đại biểu có quyền đưa câu hỏi chất vấn... Chủ tịch nước cũng có quyền tham gia vào hoạt động tổ chức nhân sự của Viện.

Hiện nay, hệ thống các cơ quan tư pháp gồm các cơ quan toà án và các cơ quan kiểm sát đã hoạt động khá có hiệu quả, nhưng bên cạnh đó vẫn còn nhiều tồn tại: chất lượng đội ngũ Thẩm phán, Kiểm sát viên chưa cao dẫn đến tình trạng án oan sai còn lớn; sự độc lập của hoạt động xét xử còn cần phải nâng cao hơn nữa...
2.2 Một vài giải pháp nhằm cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền:
Trước những tồn tại và hạn chế như vậy trong bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay, để Điều 2 Hiến pháp được thực hiện nghiêm chỉnh về sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan nhà nước, để vận dụng những hạt nhân hợp lý của tư tưởng phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước Việt Nam, nhóm nghiên cứu chúng em xin đưa ra một số đề xuất như sau:
Đối với Quốc hội:
Để xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân thì nhiệm vụ đầu tiên và quan trọng nhất là phải cải cách lại hoạt động của Quốc hội, bởi muốn mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội (bao gồm cả Nhà nước) thực sự tôn trọng pháp luật thì việc đầu tiên là phải có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ và có chất lượng cao; bên cạnh đó, cần phải có một cơ chế giám sát có hiệu quả, có khả năng hạn chế và ngăn chặn các cơ quan nhà nước vượt quá quyền hạn của mình mà xâm phạm đến lợi ích của các công dân và tổ chức khác trong xã hội. Bên cạnh đó, với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất, cơ quan đại diện cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội phải được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc dân chủ hơn nữa, đảm bảo tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Để thực hiện được các yêu cầu ấy cần phải khẳng định rõ ràng hơn nữa quyền lực cho cơ quan lập pháp này.
Đầu tiên là yêu cầu phải thay đổi công tác bầu cử đại biểu Quốc hội, đảm bảo tính dân chủ, đảm bảo tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

- Thay đổi phương thức bầu cử:

Theo quy chế hiện nay, tỉ lệ đại biểu trúng cử trên số ứng cử viên thường là trên 50% (thường là 2/3 hoặc 3/5). Tỉ lệ này là quá cao. So với lần Tổng tuyển cử Quốc hội đầu tiên ( 01/01/1946 ), ở Thủ đô Hà Nội có những đơn vị bầu cử đạt tỉ lệ này là 2/11. Tỉ lệ này càng cao càng chứng tỏ cử tri có ít cơ hội lựa chọn, và sự lựa chọn nhiều khi cũng không phản ánh đúng ý chí của người dân. Nếu một đơn vị bầu cử có 5 ứng cử viên để chọn ra 3 đại biểu, mà cả 5 ứng cử viên đều có năng lực, phẩm chất khá đồng đều sẽ gây khó khăn cho việc lựa chọn của cử tri, lại khiến tỉ lệ phiếu bầu trúng cử khó có thể đạt đa số tuyệt đối. Để giải quyết vấn đề này nên tiến hành phân chia các đơn vị bầu cử theo số lượng cử tri, mỗi đơn vị chỉ chọn ra một đại biểu duy nhất, nếu không có ứng cử viên nào giành đa số phiếu tuyệt đối thì tiến hành bầu cử vòng hai với hai ứng viên có số phiếu cao nhất ở vòng một. Cách thức bầu cử này được tiến hành ở hầu khắp các nước trên thế giới. Phương pháp này có những ưu điểm vượt trội là: đại biểu trúng cử luôn luôn với đa số phiếu tuyệt đối; nhân dân được tự mình lựa chọn đại biểu từ các ứng viên mà không cần thông qua Hội nghị hiệp thương, tăng cường tính dân chủ; không cần tổ chức ba lần Hội nghị hiệp thương ở khắp các cấp hành chính, khắp các đơn vị bầu cử, tiết kiệm một khoản chi cho ngân sách nhà nước; đại biểu được bầu ra là duy nhất trên một đơn vị bầu cử, giúp cử tri dễ dàng giám sát hoạt động của đại biểu, đảm bảo sự chịu trách nhiệm trước cử tri của đại biểu.

- Bãi bỏ công tác cơ cấu đại biểu:

Công tác cơ cấu các đại biểu trong Quốc hội cần phải bị bãi bỏ, do không đảm bảo tính dân chủ, không đảm bảo năng lực của các đại biểu mà chỉ chạy theo tỉ lệ: bao nhiêu phần trăm đại biểu là nữ, bao nhiêu phần trăm là người dân tộc thiểu số, bao nhiêu phần trăm là đại biểu trẻ... Giải pháp là không nên cơ cấu các đại biểu mà chỉ nên quy định cơ cấu về ứng cử viên: trong một đơn vị bầu cử phải có ít nhất bao nhiêu ứng cử viên nữ, hay có ít nhất bao nhiêu phần trăm là ứng cử viên trẻ... rồi để cử tri là người quyết định cuối cùng xem ứng cử viên nào xứng đáng làm đại biểu Quốc hội.
Song song với việc cải cách bầu cử là phải tiến hành xây dựng Quốc hội điện tử. áp dụng các thành tựu của ngành khoa học công nghệ thông tin trong bộ máy nhà nước là một đòi hỏi, yêu cầu bức thiết hiện nay. Bên cạnh xây dựng Chính phủ điện tử, Quốc hội điện tử cũng cần phải được chú trọng.

Xây dựng Quốc hội điện tử có những ưu điểm nổi bật, mà cụ thể là:

- Nếu tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội theo cách thức mỗi đơn vị bầu cử chỉ có một đại biểu như trên thì sẽ nảy sinh ra hai vấn đề: Vấn đề tiếp xúc cử tri của các đại biểu do trung ương giới thiệu và vấn đề đi lại của các đại biểu sinh sống ở khu vực xa Hà Nội trước mỗi kỳ họp Quốc hội. Quốc hội điện tử có thể giải quyết được cả hai vấn đề này. Thông qua diễn đàn Quốc hội điện tử, cử tri có thể tiếp cận dễ dàng với đại biểu của khu vực mình, trình bày các kiến nghị, gửi các tố cáo, khiếu nại... Thông qua diễn đàn Quốc hội điện tử, đại biểu có thể không cần tập trung ra Hà Nội mà vẫn có thể tham dự các phiên họp của Quốc hội, vẫn có thể bỏ phiếu qua mạng Internet.

- Diễn đàn Quốc hội điện tử giúp hoạt động lập pháp của Quốc hội đạt hiệu quả và chất lượng cao hơn. Chỉ cần gửi cho đại biểu dự thảo luật cùng giới hạn thời gian gửi phản hồi, đại biểu có thể tiếp xúc lấy ý kiến cử tri hoặc tự nghiên cứu xem xét vấn đề trong thời gian cho phép, và bỏ phiếu thông qua diễn đàn. Cách làm như thế giúp các văn bản luật được ban hành một cách nhanh gọn, thể hiện đầy đủ ý chí nhân dân, thực sự là hiểu biết, là trí tuệ của các đại biểu.

- Hơn thế, việc tổ chức các Phiên họp điện tử trên mạng Internet còn đảm bảo cho hoạt động của Quốc hội luôn thông suốt trong mọi tình huống bất thường. Và có thể trong tương lai không xa tiến tới việc cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân này, thông qua mạng Internet, sẽ luôn luôn thường trực, có thể giải quyết mọi vấn đề đột xuất và cấp bách của đất nước.

Về hoạt động xây dựng các dự án luật, cần nâng cao trình độ của các đại biểu, để các đại biểu, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội có thể tham gia trực tiếp vào quá trình biên soạn dự án luật, từ trình sáng kiến lập pháp đến tổ chức soạn thảo dự án. Có như vậy mới làm sáng rõ chức năng lập pháp của Quốc hội.

Để thực hiện tốt hoạt động này, Quốc hội nên có một cơ quan cố vấn, là tập thể các chuyên gia, các nhà nghiên cứu trên nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, nhằm giúp Quốc hội có khả năng nhìn nhận và nắm bắt trước các sự kiện, các vấn đề có thể nảy sinh trong tương lai, và đưa ra phương hướng hợp lý để xử lý và giải quyết. Cơ quan này cũng có thể tham gia vào quá trình thẩm tra các dự án luật, kiểm tra tính hợp hiến, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

ở Bhutan - một quốc gia Nam á, mỗi đạo luật được thông qua đều là kết quả của sự tính toán mối quan hệ giữa hai chỉ số: Tổng thu nhập quốc dân (GDP - có nghĩa là tác động của đạo luật đó đối với nền kinh tế) và Tổng hạnh phúc quốc dân (GDH - có nghĩa là tác động của đạo luật đó đối với đời sống nhân dân). Quy định rất hay này nhằm đảm bảo cho lợi ích xã hội và đời sống nhân dân luôn được xem xét tới trước khi một đạo luật được ban hành. Việt Nam cũng nên tham khảo phương cách này trong hoạt động lập pháp, mà cụ thể là nên có một quy định rằng những đạo luật có ảnh hưởng sâu rộng tới đời sống xã hội, ví dụ như dự thảo luật thuế thu nhập cá nhân hiện nay chẳng hạn, thì sau khi được Quốc hội bỏ phiếu biểu quyết cần phải lấy ý kiến nhân dân thông qua trưng cầu dân ý.

Về hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản luật do Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành cũng cần phải xem xét lại. Hiện nay hoạt động này được trao cho Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội đảm nhiệm, nhưng thật là bất cập nếu chính Uỷ ban này là người đề xuất sáng kiến, xây dựng dự thảo, biểu quyết thông qua và cuối cùng nhận luôn khâu kiểm tra tính hợp hiến của văn bản luật. Bởi vậy cần phải có một Tòa án hiến pháp độc lập, hoặc ít nhất trước mắt cũng phải cho phép các Tòa án, các cơ quan hành chính khi giải quyết các vụ việc cụ thể mà phát hiện văn bản luật có quy định về vấn đề đó là trái với Hiến pháp thì có quyền không tiếp tục giải quyết vụ việc mà trình lên cơ quan cấp trên để xin ý kiến chỉ đạo.

Hoạt động lập hiến của Quốc hội được quy định trong Hiến pháp hiện nay cũng còn nhiều bất cập.

Thứ nhất là không quy định cá nhân hay tổ chức nào có quyền đề nghị sửa đổi Hiến pháp. Trong cả bốn bản Hiến pháp của nước ta mới chỉ có Hiến pháp năm 1946 là có quy định về vấn đề này: việc sửa đổi Hiến pháp được thực hiện khi có hai phần ba tổng số Nghị viên yêu cầu.

Thứ hai, cơ chế biên soạn và sửa đổi hiến pháp theo cách thức Quốc hội thông qua với tỉ lệ theo luật định và hỏi ý kiến nhân dân như hiện nay chưa phát huy được tính dân chủ, chưa cho phép nhân dân tham gia trực tiếp vào công việc xây dựng Hiến pháp. Nhất thiết cần phải tiến hành trưng cầu dân ý về bản Hiến pháp mới được ban hành hay sửa đổi.

Kinh nghiệm ở các nước dân chủ Bắc Âu cho thấy cần phải có một số đại biểu chuyên trách làm nhiệm vụ giám sát, được gọi là Thanh tra Quốc hội. Các Thanh tra Quốc hội được giao một số quyền riêng, cho phép họ có thể đi sâu giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp, đảm bảo các cơ quan này không thể vượt quá quyền hạn của mình mà xâm phạm đến lợi ích của công dân hay các tổ chức trong xã hội.

Xu hướng tổ chức bộ máy nhà nước hiện nay trên thế giới là tăng cường quyền lực cho hệ các cơ quan hành pháp. Đó không chỉ do nguyên nhân đảng đa số trong Nghị viện được đứng ra thành lập Chính phủ, và người đứng đầu đảng chiếm đa số đó được trở thành Thủ tướng, mà còn có nguyên nhân bắt nguồn từ sự hợp lý trong cách tổ chức như thế nữa. Bởi hành pháp là có quan hệ hàng ngày hàng giờ với nhân dân, có quan hệ chặt chẽ với nhân dân. Để một nhà nước thực sự là Nhà nước pháp quyền thì hơn hết cả cần phải có một hệ cơ quan hành pháp thật mạnh, luôn luôn đặt mình dưới luật, luôn luôn hoạt động vì lợi ích của nhân dân.

Nếu đã tiến hành trưng cầu dân ý về Chủ tịch nước thì cũng nên trao thêm quyền hạn cho chức danh này. Nhiều chuyên gia nghiên cứu hiện nay cho rằng nên đưa Chủ tịch nước về lại vị trí là trung tâm của hoạt động hành pháp như trong Hiến pháp năm 1946. Xét thấy phương cách này cũng có những ưu điểm của nó.

Thứ nhất, Nguyên thủ quốc gia sẽ thực sự là người đứng đầu Nhà nước, trực tiếp tham gia quản lý, điều hành đất nước, chứ không chỉ mang nặng tính nghi lễ, hình thức như hiện nay. Điều này là hoàn toàn hợp lý, bởi nếu đã quy định thủ trưởng đơn vị là người chịu trách nhiệm về những vấn đề nảy sinh trong đơn vị mình, thì người đứng đầu Nhà nước cũng phải chịu trách nhiệm trước những vấn đề nảy sinh trong bộ máy nhà nước; và đi đôi với trách nhiệm luôn luôn là quyền hạn. Tổ chức như vậy mới tạo ra sự thống nhất trong cả nước: ở cấp nào đi chăng nữa, trung ương hay địa phương thì người thủ trưởng luôn phải chịu trách nhiệm về đơn vị mình.

Thứ hai, khi Chủ tịch nước trực tiếp quản lý việc thi hành pháp luật và nền hành chính quốc gia thì Thủ tướng sẽ trở về với nguyên nghĩa Tiếng Anh ban đầu của nó là "prime-minister" hay "bộ trưởng quan trọng nhất", là cánh tay phải giúp đỡ Chủ tịch nước trong việc quản lý và điều hành đất nước. Như vậy sẽ không cần tới chức danh Phó Chủ tịch nước nữa. Một ưu điểm lớn là khi Thủ tướng vẫn giữ nguyên chức vụ là Trưởng Ban chỉ đạo trung ương về Đấu tranh phòng chống tham nhũng thì hoạt động đấu tranh với vấn nạn này sẽ được tăng cường và đẩy mạnh, do Thủ tướng đã giảm bớt được một phần công việc trong quản lý hành pháp.

Thứ nhất, những chức năng trùng lặp, chồng chéo giữa các bộ như vấn đề đấu thầu giữa Bộ Xây dựng với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, vấn đề quản lý đất nhà ở giữa Bộ Xây dựng với Bộ Tài nguyên và Môi trường... cần phải được giải quyết dứt điểm, bằng cách quy định một bộ duy nhất quản lý và thực hiện.

Thứ hai, các cơ quan thuộc Chính phủ nếu có thể thì nên đưa về các bộ có liên quan, và vẫn giữ nguyên sự độc lập tương đối trong tổ chức và hoạt động của nó.

Thứ ba, các cơ quan liên ngành, liên cấp thuộc Chính phủ không nên là một tổ chức pháp nhân riêng, có trụ sở, tài khoản, biên chế... mà " Những tổ chức nào mà Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu thì Văn phòng Chính phủ là bộ máy thường trực của tổ chức liên ngành đó; Những tổ chức nào mà Phó Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu, một Bộ trưởng làm Phó thường trực thì để cho bộ là bộ máy thường trực, trừ một số rất ít đặt tại Văn phòng Chính phủ; Những tổ chức do Bộ trưởng, Thứ trưởng đứng đầu thì đưa hết về các bộ làm bộ máy thường trực"⁽¹⁾.

Thứ nhất là cơ quan thông tin chiến lược, có nhiệm vụ nắm bắt thông tin về mọi mặt, từ các vấn đề kinh tế - xã hội trong nước tới tình hình quốc tế, nghiên cứu đưa ra các dự báo sớm, giúp Thủ tướng chủ động đề ra các chính sách kịp thời, hiệu quả.

Thứ hai, theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, Chính phủ có nhiệm vụ thống nhất quản lý ngân sách nhà nước, và Bộ Tài Chính chịu trách nhiệm điều hành hoạt động phân bổ ngân sách (Điều 20, 21). Nhưng theo kinh nghiệm của các nước khác trên thế giới cũng như trong khối ASEAN thì thường có một cơ quan riêng thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm về hoạt động này, tách khỏi Bộ Tài chính.

Thứ ba, cần một cơ quan chuyên về phụ trách các cán bộ công chức cao cấp, bởi đây là đội ngũ cán bộ có chuyên môn, trình độ cao, nên cần có một cơ quan giúp Thủ tướng quản lý, bố trí họ vào các vị trí phù hợp, nhằm thực hiện nhiệm vụ hành pháp một cách nhanh chóng và đạt hiệu quả cao nhất. Hầu hết các nước trong khối ASEAN đều có ban Công vụ trực thuộc Chính phủ.

Cả ba cơ quan cố vấn này càng được bố trí nhỏ gọn càng tốt, chỉ gồm các chuyên gia hàng đầu về phân tích tình hình, quản lý tài chính và quản lý nhân sự, như thế mới giúp giải quyết nhanh chóng

_____________

(1) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd, tr.228

các vấn đề, đóng góp ý kiến cho Thủ tướng xem xét, đưa ra các quyết định kịp thời và đúng đắn, phát huy hiệu quả của hoạt động hành pháp.

Hiện nay Việt Nam được xếp hạng khá cao trên thế giới về thực hiện Chính phủ điện tử, nhưng những hoạt động này vẫn chưa nhiều, chưa phổ biến và cũng chưa trở thành một hoạt động thường xuyên. Để tăng cường hoạt động hành pháp thiết nghĩ việc hoàn thiện Chính phủ điện tử là một vấn đề rất cấp thiết.

Thông qua hệ thống thông tin trực tuyến, Chính phủ có thể nhanh chóng tiếp nhận thông tin từ các bộ, cơ quan ngang bộ cũng như từ các chính quyền địa phương, chỉ đạo kịp thời các biện pháp đối phó với tình hình.

Cũng thông qua hệ thống mạng toàn cầu Internet, các dịch vụ hành chính công của Nhà nước có thể được thực hiện nhanh chóng. Nhiều nước ở Châu Âu đã cho phép đăng ký kết hôn, đăng ký khai sinh, ký kết hợp đồng kinh tế - thương mại... trên mạng. Thậm chí như ở Đan Mạch, Chính phủ còn tiến hành chi trả các khoản mua sắm của mình thông qua mạng, và đang dự tính sẽ sử dụng phương cách này để trả lương cho nhân viên nhà nước.

Từ thực tiễn các nước như vậy, trong tình hình nước ta hiện nay, việc ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động hành chính công có thể tiến hành qua việc: nhận yêu cầu và cấp một số loại giấy tờ như chứng nhận kết hôn, giấy khai sinh, giấy phép kinh doanh, giấy phép đầu tư, khai thác...; hoặc giải quyết một số thủ tục như hải quan, kiểm toán...; hoặc là nhận đơn thư yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của nhân dân... thông qua hệ thống mạng.

Chính phủ điện tử phải được phổ cập đến cấp cơ sở xã, phường, việc này đòi hỏi một khoản đầu tư lớn, cũng như một khoảng thời gian lâu dài để cán bộ, nhân viên cũng như nhân dân làm quen với phương thức làm việc mới, nhưng hiệu quả và giá trị của nó mạng lại cũng sẽ là rất lớn: giải quyết thủ tục hành chính nhanh gọn, tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp tổ chức sản xuất cũng như cho đời sống nhân dân... Thực hiện Chính phủ điện tử là một bước quan trọng tiến tới bộ máy hành chính đơn giản, gọn nhẹ, phục vụ tốt nhất cho nhân dân.

Mục tiêu lâu dài của Chính phủ điện tử là có thể tiến tới thu chi ngân sách nhà nước qua hệ thống mạng. Các doanh nghiệp có thể nộp thuế thông qua hình thức chuyển khoản thẳng vào tài khoản của kho bạc nhà nước thông qua giao dịch điện tử; Nhà nước cũng có thể chi các khoản mua sắm, trả lương cho bộ máy công nhân viên chức hay chuyển giao, hỗ trợ kinh phí cho các cơ quan như trường học, bệnh viện, các viện nghiên cứu, các tổ chức chính trị - xã hội... bằng phương thức này. áp dụng cách làm này có thể làm giảm bớt hàng vạn hóa đơn, chứng từ, biên lai... được sử dụng mỗi năm, giúp công tác lưu trữ cũng như hạch toán đơn giản và nhanh gọn hơn nhiều; hơn nữa lại đảm bảo được sự công khai, minh bạch trong thu chi ngân sách nhà nước, phù hợp với quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002; và đồng thời cũng là một biện pháp đấu tranh phòng chống tham nhũng có hiệu quả.

Từ đó, nhóm nghiên cứu xin đề ra một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, các tòa án sơ thẩm không thể tiếp tục phụ thuộc vào lãnh thổ hành chính như hiện nay, Tòa án cần độc lập với chính quyền địa phương; các Thẩm phán, dù là ở cấp cơ sở cũng cần được do trung ương bổ nhiệm. Như vậy sẽ chỉ có một Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán duy nhất, do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao làm chủ tịch. Quy định này giúp hệ thống xét xử được độc lập về tổ chức đối với các cơ quan hành chính địa phương; đồng thời tạo ra sự đồng bộ trong đội ngũ Thẩm phán, do chỉ có một mặt bằng đánh giá thống nhất trong cả nước.

Thứ hai, các cấp Tòa án hoạt động không phụ thuộc nhau, không có tòa nào có thẩm quyền xét xử cao hơn các tòa khác, mà chỉ quan hệ với nhau bằng quan hệ tố tụng: Tòa sơ thẩm bị kháng cáo thì Tòa phúc thẩm xét xử, Tòa phúc thẩm bị kháng cáo thì Tòa giám đốc thẩm xét xử. Quy định này đảm bảo sự phân công, phân nhiệm ngay trong bản thân ngành tòa án, tăng cường tính độc lập của từng tòa án, tránh hiện tượng thỉnh thị án, duyệt án.

Thứ ba, nên kéo dài nhiệm kỳ của các Thẩm phán từ 5 năm như hiện nay lên thành 7 năm, với những Thẩm phán của Tòa án nhân dân tối cao có thể kéo dài nhiệm kỳ lên tới 12 năm giống như quy định ở Nga. Bên cạnh đó cũng phải đảm bảo chế độ lương bổng, phụ cấp của các Thẩm phán, để hành pháp không thể lấy đây làm sức ép lên cơ quan xét xử, cũng như không khiến các Thẩm phán vì có cuộc sống khó khăn mà dễ bị mua chuộc.

Thứ tư, phải không ngừng tăng cường hoạt động bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cũng như giáo dục đạo đức cho các Thẩm

phán, để họ thực sự là những con người có đủ cả tài cả đức, đảm bảo giữ vững sự nghiêm minh của pháp luật, đảm bảo xét xử đúng người đúng tội.
Đối với Viện kiểm sát nhân dân:
Các cơ quan kiểm sát có hai chức năng chính là thực hiện quyền công tố nhà nước và giám sát các hoạt động tư pháp. Nhưng do thực tế hiện nay ở hầu hết các nước trên thế giới đều không có cơ quan nào nắm giữ những chức năng như vậy, nên nhóm nghiên cứu xin mạnh dạn đưa ra khuyến nghị tách Viện kiểm sát nhân dân hiện nay thành hai cơ quan riêng: Viện Công tố thực hiện chức năng công tố nhà nước, nằm dưới sự điều hành, quản lý của Chính phủ; và Uỷ ban giám sát Tư pháp trực thuộc Tòa án nhân dân tối cao. Đây cũng là một đòi hỏi của sự phân công, phân nhiệm rõ ràng trong bộ máy nhà nước, nhằm đảm bảo cho sự nghiêm minh của pháp luật, vì lợi ích của nhân dân.

Thực tế hiện nay cho thấy hoạt động điều tra để khởi tố các vụ án hình sự chủ yếu do các cơ quan điều tra của Chính phủ đảm nhiệm: cơ quan điều tra Bộ Công an, Thanh tra Chính phủ... Bởi vậy, việc tách Điều tra viên và Công tố viên ra thành hai cơ quan độc lập với nhau là hoàn toàn bất hợp lý: Công tố viên sẽ khó nắm bắt tình hình thực tế vụ việc, và Điều tra viên không nhận được chỉ đạo cụ thể để tiến hành tác nghiệp... Bởi vậy, việc thành lập Viện công tố thuộc Chính phủ, thống nhất chỉ đạo các hoạt động điều tra, khởi tố các vụ án hình sự là hoàn toàn hợp lý.

Viện công tố vẫn sẽ hoạt động theo chế độ thủ trưởng như Viện kiểm sát nhân dân hiện nay, với Viện trưởng do Chủ tịch nước hoặc Thủ tướng đề nghị Quốc hội phê chuẩn.

Còn Uỷ ban giám sát Tư pháp trực thuộc Tòa án nhân dân tối cao, có thể do chính Chánh án hoặc Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao làm Chủ nhiệm. Có nhiệm vụ kiểm tra, giám sát các hoạt động trong lĩnh vực tư pháp, từ điều tra, khởi tố tới xét xử. Có thể coi Uỷ ban này gần giống như Tòa phá án của Pháp: "Tòa này không xét nội dung vụ kiện mà chỉ đảm bảo sự tôn trọng việc áp dụng luật lệ tố tụng một cách chính xác. Tòa án này có quyền hủy bỏ các bản án xét xử không đúng thủ tục và giao hồ sơ cho một tòa án cùng cấp để xử lại"⁽¹⁾.

Uỷ ban giám sát Tư pháp này nên hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Các thanh tra của Uỷ ban có thể là các Thẩm phán, các Công tố viên có nhiều kinh nghiệm, được lựa chọn bởi Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán và do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao bổ nhiệm. Nhiệm kỳ của các thanh tra này có thể là 7 hoặc 12 năm giống nhiệm kỳ của các Thẩm phán.
Tóm lại, hoạt động tư pháp hiện nay cần phải đẩy mạnh hơn nữa tính độc lập của mình; xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp có đủ đức đủ tài, đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, thực sự là "người canh giữ tự do cá nhân, bảo đảm sự tôn trọng nguyên tắc... theo những điều kiện do luật định"⁽²⁾.
Qua tất cả những phần đã trình bày ở trên, có thể thấy sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan nhà nước: Quốc hội - nắm quyền lập pháp và giám sát chung, Chủ tịch nước và Chính phủ nắm quyền hành pháp, Tòa án nhân dân nắm quyền tư pháp là một đòi hỏi tất yếu. Đòi hỏi cải cách bộ máy nhà nước hiện nay là củng cố vai trò là cơ quan quyền lực cao nhất của Quốc hội, tăng cường quyền lực cho cơ quan hành pháp, bảo đảm sự độc lập của cơ quan tư pháp; đồng thời, cần mở rộng dân chủ, tạo điều kiện cho nhân dân tham gia vào tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong cả ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bên cạnh đòi hỏi phải phân công, phân nhiệm một cách rạch ròi thì giữa các nhánh cơ quan vẫn cần có mối liên hệ mật thiết, đảm bảo sự thống nhất của quyền lực nhà nước, đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng. Điều này được thể hiện qua quyền giám sát của Quốc hội; các cơ quan khác có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội; qua việc hành pháp tham gia bổ nhiệm các chức vụ tư pháp; cũng như tư pháp có quyền xét xử các cá nhân hành pháp.

Sự phân tách các lĩnh vực hoạt động trong sự thống nhất của quyền lực nhà nước là nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền, đảm bảo mọi cơ quan nhà nước đều đứng dưới pháp luật, không nằm ngoài hay nằm trên pháp luật, đảm bảo cho quyền lực do nhân dân ủy thác không thể bị lạm dụng mà dẫn đến tình trạng chuyên quyền, độc tài.

Còn phân quyền là thực hiện công việc một cách trọn gói, đã giao quyền cho cơ quan nào thì cơ quan đó làm tất cả.

_____________

(1)(2) TS Nguyễn Thị Hồi: Sđd, tr.212

những công việc hành chính sự vụ mà có thể giao cho các địa phương tự giải quyết thì Chính phủ nên giao lại, không nên ôm đồm tất cả như hiện nay, mà chỉ tập trung vào quản lý tầm vĩ mô, trên phạm vi cả nước mà thôi.

Chủ trương xã hội hóa các lĩnh vực trong đời sống xã hội của Đảng và Nhà nước trong thời gian gần đây thực chất cũng là đòi hỏi Chính phủ giao lại những việc có thể giao cho chính quyền địa phương, và chính quyền địa phương giao lại những việc có thể giao lại cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội thực hiện, mà biểu hiện cụ thể là chuyển từ hình thức chính quyền phụ thuộc sang hình thức chính quyền tự quản.
Thuật ngữ "Chính quyền trung ương" và "Chính quyền địa phương" được sử dụng ở nước ta từ sau Cách mạng Tháng 8 năm 1945. Từ Hiến pháp năm 1959, "Chính quyền địa phương" được đổi lại tên gọi thành "Hội đồng nhân dân" và "Uỷ ban nhân dân". Có thể hiểu hai thuật ngữ này là không có gì khác nhau, và ngày nay chúng vẫn được dùng thay cho nhau, nhưng theo Sắc lệnh số 63/SL năm 1945 của Chủ tịch nước thì Chính quyền địa phương "là một pháp nhân công, có thể tự quyết định một số công việc của địa phương không cần xin ý kiến cấp trên mà chỉ chịu sự giám hộ hành chính ( hậu kiểm )"⁽¹⁾, quy định này khác cơ bản so với hiện nay, từ sau năm 1960, các Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được coi là "một pháp nhân có thẩm quyền tự chịu trách nhiệm, chỉ hoạt động trong phạm vi được phân cấp đến đâu làm đến đó"⁽²⁾. Từ hai định nghiã này có thể nhận thấy chính quyền địa phương hiện nay có thẩm quyền tự quyết thấp hơn nhiều so với bản Hiến pháp năm 1946.

Vì Việt Nam ta là một nhà nước đơn nhất nên tuyệt đối không thể coi "Hội đồng nhân dân là Quốc hội, và Uỷ ban nhân dân là Chính phủ ở địa phương", làm như vậy sẽ gây ra tình trạng địa phương cục bộ, nhà nước bị chia nhỏ; nhưng cũng không thể tiếp tục cơ chế tập trung cao độ vào trung ương như hiện nay, dẫn đến sự quá tải trong hoạt động của Chính phủ, và không đảm bảo được chủ quyền nhân dân ở cấp chính quyền địa phương. Bởi vậy, cần xem xét lại cơ cấu tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này, thực hiên sự phân quyên, phân cấp một cách hợp lý, đảm bảo dân chủ ở cơ sở,

_____________

(1) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd, tr.389

(2) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd, tr.390

đảm bảo nguyên tắc pháp quyền trong bộ máy nhà nước.

Trong bản thân cách hiểu về Hội đồng nhân dân cũng còn rất nhiều những vấn đề cần làm rõ.

Nếu theo Hiến pháp thì Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, là cơ quan dân cử, từ đó có thể hiểu Hội đồng nhân dân thuộc nhánh lập pháp; nhưng về hoạt động thì cơ quan này lại có chức năng chủ yếu là thực hiện các chính sách, chủ trương, pháp luật của trung ương tại địa phương mình, nên lại được xem là thuộc nhánh hành pháp. Bên cạnh đó, các đại biểu Hội đồng nhân dân là đại biểu cho nhân dân tại địa phương mình, chứ không phải công chức nhà nước, họ là đại diện cho những người chủ - nhân dân, chứ không phải những người thừa hành quyết định của cơ quan hành chính. Bởi vậy, cần phân định rõ Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước hay cơ quan hành pháp, là cơ quan dân cử hay cơ quan chấp hành. Mà theo nhóm nghiên cứu thì hợp lý nhất là xếp cơ quan này vào nhánh lập pháp, với chức năng chủ yếu là quyết định một số các vấn đề ở địa phương được trung ương ủy quyền.

Cần phân biệt rõ chức năng, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, mà cụ thể là:⁽¹⁾

Hội đồng nhân dân có các thẩm quyền:

- Tự quyết định trong một số lĩnh vực.

- Tự quyết định nhưng phải hỏi xin ý kiến các cơ quan cấp trên trong một số lĩnh vực.

- Chất vấn, giám sát các cơ quan cùng cấp.

- Tư vấn hoạt động cho cơ quan hành pháp khi cơ quan này yêu cầu.

- Là một pháp nhân đầy đủ, có quyền vay nợ, phát hành trái phiếu, huy động các nguồn vốn xây dựng địa phương.

Uỷ ban nhân dân có các thẩm quyền:

- Chấp hành, thực thi các nghị quyết của Hội đồng nhân dân.

- Quản lý tài chính, tài sản, nhân sự tại địa phương.

- Chỉ đạo, hướng dẫn, phối hợp, kiểm tra, tổ chức công việc... cho các cơ quan của mình cũng như cho chính quyền cấp dưới.

_____________

(1) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd, tr.285

(2) Điều 2 Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội- www.vietlaw.org.vn.

Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khóa 10 ban hành ngày 28/12/2000 có thể được xem là một hình mẫu về "phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước"⁽²⁾ đối với địa phương.

Theo đó, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội có quyền tự chủ trong một số các lĩnh vực hoạt động, mà cụ thể là:

- Chính quyền thành phố có quyền lập quy, tự đặt ra các quy tắc trong một số các lĩnh vực trên cơ sở các luật và các quy định của Quốc hội và Chính phủ.

- Có ngân sách riêng, chủ động trong việc thu chi, có quyền huy động các nguồn vốn đầu tư kể cả việc phát hành trái phiếu xây dựng Thủ đô.

- ở một số lĩnh vực như quản lý đầu tư, tổ chức đấu thầu, sắp xếp các doanh nghiệp nhà nước thuộc thành phố, khuyến khích xã hội hóa các dịch vụ công ích, quản lý và phát triển hạ tầng xã hội, quản lý nhà đất trong thành phố, quản lý bộ máy và công chức thành phố... thì chính quyền thành phố được phép tự quyết định mà không cần xin phép Chính phủ, nhưng vẫn chịu sự kiểm tra, giám sát của Chính phủ.

- Tự quản lý, tự cân đối các hoạt động kinh tế trên địa bàn Thủ đô.

Mô hình phân cấp, phân quyền đối với Hà Nội như trên cần được mở rộng ra khắp các tỉnh, thành trong cả nước, tuy nhiên, cũng phải xem xét tới tình hình cụ thể ở từng địa phương, tùy thuộc vào tính chất thành thị hay nông thôn mà tổ chức lại các cơ quan chính quyền địa phương cho hợp lý.
Có thể dễ dàng nhận thấy sự khác biệt rất lớn giữa đời sống đô thị và đời sống nông thôn; nhưng hiện nay, việc tổ chức chính quyền cấp cơ sở ở hai khu vực này lại được cào bằng như nhau. Đó là một điều rất bất hợp lý.

Với chính quyền cơ sở ở khu vực nông thôn, nên theo quy định trong Hiến pháp năm 1946, tức là kiện toàn và tăng cường cho chính quyền cấp xã và cấp tỉnh, giao cho chúng quyền tự quyết rộng rãi trên nhiều lĩnh vực trên địa bàn mình; còn ở cấp huyện chỉ cần có cơ quan hành chính đại diện, mà không cần có cơ quan đại diện nhân dân ở cấp này. Cách tổ chức như vậy khẳng định vai trò của cấp quản lý chung ở địa phương là cấp tỉnh, cũng như vị trí của cấp cơ sở là cấp xã, còn cấp huyện chỉ là một cấp trung gian mà thôi.

Với chính quyền đô thị, do đô thị là một khu vực nhỏ lại tập trung dân cư đông đúc, trên địa bàn có nhiều các trung tâm cơ quan hành chính, trường học, bệnh viện, nơi giải trí... nên cần có cách quản lý khác với ở vùng nông thôn.

Nếu như ở vùng nông thôn, chính quyền được chia ra nhiều cấp khác nhau, từ tỉnh, huyện tới xã, thì ở đô thị chỉ nên có một cấp chính quyền duy nhất; ở những đô thị lớn như Hà Nội hay thành phố Hồ Chí Minh, nếu cần có thêm các chính quyền cấp cơ sở cấp quận, phường thì chỉ cần các Uỷ ban nhân dân làm nhiệm vụ đại diện hành chính, được bổ nhiệm từ trên xuống, nhằm thay mặt cho chính quyền thành phố giải quyết các công việc hành chính trong địa bàn. Nguyên nhân của yêu cầu này là do đô thị là một thể thống nhất, với hệ thống đường xá giao thông, hệ thống điện, hệ thống cấp thoát nước, vệ sinh môi trường... Việc chia cắt đô thị thành các quận, các phường rồi chia nhau quản lý các mảnh của một hệ thống nhất như hiện nay là hoàn toàn không phù hợp và cần phải bãi bỏ.

Hiện tại cả nước có 59 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc trung ương.

Đây sẽ là cấp hành chính quan trọng bậc nhất, vì trực tiếp nắm vai trò quản lý, điều hành các hoạt động của nhân dân; Chính phủ và các bộ sẽ chỉ là các cơ quan chuyên môn chuyên hoạt động hoạch định chính sách và quản lý vĩ mô, mà không tham gia vào giải quyết các vấn đề cụ thể của nhân dân nữa. Để đảm bảo được điều này, chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ được tổ chức bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, đứng đầu là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân.

Hội đồng nhân dân bao gồm các đại biểu do nhân dân bầu ra theo hình thức bỏ phiếu phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Cơ quan này có chức năng lập quy, quyết định các vấn đề trên địa bàn tỉnh, thành mình, trong khuôn khổ pháp luật và quy định của chính quyền trung ương.

ủy ban nhân dân gồm Chủ tịch Uỷ ban do nhân dân bầu cử, trên cơ sở Thủ tướng bổ nhiệm, và các giám đốc sở chuyên ngành, với chức năng chủ yếu là thực hiện các quyết nghị của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Hiện nay, cần phải có các quy định tăng cường quyền giám sát của các đại biểu Hội đồng nhân dân đối với Uỷ ban nhân dân, cho phép bỏ phiếu tín nhiệm một cách định kỳ và thường xuyên đối với các thành viên của Uỷ ban nhân dân. Ngoài ra, để đảm bảo sự phân công, phân quyền giữa chức năng quy định của Hội đồng nhân dân và chức năng thừa hành của Uỷ ban nhân dân, cần quy định các đại biểu không thể đồng thời là các thành viên của Uỷ ban nhân dân; bên cạnh đó cần khuyến khích các đại biểu là các cán bộ hưu trí có đủ năng lực, hiểu biết, đủ điều kiện sức khỏe, để tuy không có sự dùng chung nhân viên nhưng Hội đồng nhân dân vẫn có đầy đủ hiểu biết về tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phương...

Bên cạnh đó, cần phải có một Ban chỉ đạo địa phương về đấu tranh phòng chống tham nhũng, nằm dưới sự chỉ đạo của Ban chỉ đạo trung ương thuộc chính phủ, và phải báo cáo công tác, chịu sự giám sát, kiểm tra, đôn đốc của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
- Chính quyền cấp huyện - xã:

Chính quyền cấp quận ở đô thị có thể bị bãi bỏ, như đã trình bày ở phần trên, còn chính quyền cấp huyện ở khu vực nông thôn cũng chỉ nên có cơ quan đại diện hành chính mà không có cơ quan dân cử ở cấp này. Cơ quan hành chính ở cấp huyện đứng đầu là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh bổ nhiệm, có nhiệm vụ đại diện cho tỉnh giải quyết các sự vụ hành chính trong phạm vi lãnh thổ huyện, giám sát, tư vấn hoạt động của các chính quyền xã.

Do xã là một cộng đồng cư dân gắn bó với nhau từ lâu đời, mối quan hệ đó không ai có thể phá vỡ được, bởi vậy, phải tổ chức chính quyền cấp xã dưới hình thức giao cho nhân dân tự quản.

Hội đồng nhân dân xã do nhân dân bầu ra, cũng có chức năng, quyền hạn tương tự như Hội đồng nhân dân tỉnh. Nhưng chính quyền huyện có quyền giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã, thậm chí có quyền giải tán cơ quan này khi nhận thấy có sai phạm.

Uỷ ban nhân dân xã đứng đầu là Chủ tịch Uỷ ban, có thể do nhân dân bầu, có thể do Hội đồng nhân dân bầu, mà cũng có thể do cấp trên bổ nhiệm. Nên có sự linh hoạt trong quy định này tùy vào điều kiện cụ thể của từng địa phương: mật độ dân số, trình độ và ý thức tham gia hoạt động chính trị của nhân dân, mức độ đô thị hóa của vùng nông thôn...

Kết luận
Tư tưởng phân chia quyền lực đã xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử các học thuyết chính trị - pháp lý thế giới.

Ban đầu nó chỉ được biểu hiện một cách sơ khai trong tổ chức bộ máy nhà nước các quốc gia cổ đại. Trên cơ sở đó, các học giả đương thời đã xây dựng những nền tảng tư tưởng đầu tiên của một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong xây dựng nhà nước về sau này: quyền lực không thể giao trọn vẹn cho một cá nhân, một tập thể, mà phải được chia tách ra, trao vào những bàn tay khác nhau, như thế mới đạt hiệu quả cao nhất.

Trong thời kỳ Cách mạng Tư sản, tư tưởng phân chia quyền lực đã được các học giả tư sản cấp tiến phát triển và hoàn thiện, mà đỉnh cao là gắn với những cái tên như: John Locke, Charles Louis Montesquieu, Jean-Jacques Rousseau... Từ đây, phân chia quyền lực đã chính thức trở thành một học thuyết đầy đủ, trọn vẹn và hoàn hảo, đã trở thành hòn đá tảng trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nước của mọi nước tư sản.

Dựa theo quan điểm này một cách máy móc, nhiều học giả đã phủ nhận tư tưởng phân quyền, để không áp dụng nó trong tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa, giống như sự phủ nhận của phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa trong lòng một xã hội xã hội chủ nghĩa.

Nhưng ngày nay, trước những đòi hỏi phải cải cách lại bộ máy nhà nước ta theo hướng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân, việc xem xét lại vị trí, vai trò của tư tưởng phân quyền đã trở thành một yêu cầu bức thiết.

Tư tưởng phân chia quyền lực và mô hình Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân có mối liên hệ chặt chẽ với nhau.

Tư tưởng phân chia quyền lực chỉ có thể phát huy hết những ưu điểm của nó trong một xã hội thực sự dân chủ, khi nhân dân thực sự là chủ thể của quyền lực nhà nước, khi nhà nước thực sự bảo vệ và tôn trọng các quyền của công dân... hay nói một cách khác là trong một xã hội pháp quyền.

Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân chỉ có thể trở thành hiện thực khi bản thân các cơ quan nhà nước luôn phải phục tùng pháp luật do chính nó ban hành; và để đảm bảo cho các cơ quan nhà nước luôn nằm dưới pháp luật thì còn cách thức nào có hiệu quả hơn việc áp dụng nguyên tắc phân quyền ? Từ đó có thể khẳng định sự phân công, phân quyền giữa các cơ quan trong việc phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước là một đòi hỏi bắt buộc, là một nhân tố cấu thành không thể thiếu của mô hình Nhà nước pháp quyền.

Trong quá trình chuẩn bị cho việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và các Luật tổ chức nhà nước cho phù hợp với yêu cầu của thời đại và thông lệ quốc tế, nhóm nghiên cứu chúng em xin viết bản báo cáo kết quả nghiên cứu này với đôi dòng khuyến nghị, rất mong những hạt nhân hợp lý, những điểm tiến bộ của nguyên tắc phân quyền sẽ được áp dụng sâu rộng trong tổ chức bộ máy nhà nước: các cơ quan tối cao của Nhà nước - đại diện cho ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp cần phải được tổ chức độc lập hơn nữa, tránh chồng chéo, lẫn lộn; đảm bảo công tác thanh, kiểm tra, công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng được tiến hành hiệu quả... Bên cạnh đó cần phải tiến hành phân cấp, phân nhiệm một cách rõ ràng giữa trung ương và địa phương, đảm bảo không có sự trùng lặp, chồng chéo trong quản lý giữa các cấp.

1. 
   Bàn về khế ước xã hội, Jean- Jacques Rousseau, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2006
   
2. 
   Bàn về tinh thần pháp luật, Charles Louis Montesquieu, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2006
   
3. 
   Bàn về tự do, John Stuart Mill, Nxb Tri thức, Hà Nội, năm 2006
   
4. 
   Bảy mươi năm Đảng Cộng sản Việt Nam, các tác giả, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2000
   
5. 
   Bước vào thế kỷ 21, Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1999 - 2000 của Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1999
   
6. 
   Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, TS Trần Hậu Thành, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2005
   
7. 
   Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ( sửa đổi ), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006
   
8. 
   Hiến pháp Việt Nam ( Năm 1946, 1959, 1980 và 1992 ), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1995
   
9. 
   Khảo luận thứ hai về chính quyền - Chính quyền dân sự, John Locke, Nxb Tri thức, Hà Nội, năm 2007
   
10. 
    Lịch sử thế giới cổ đại, Lương Ninh (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội, năm 2002
    
11. 
    Lịch sử Văn minh Thế giới, Vũ Dương Ninh (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội, năm 2007
    
12. 
    Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1997
    
13. 
    Luật tổ chức Quốc hội ( sửa đổi năm 2007 ), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2007
    
14. 
    Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo về tình hình phát triển thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1998
    
15. 
    Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương ở Philippine, ThS Nguyễn Thị Minh Hà, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002
    
16. 
    Phân quyền và tản quyền trong tổ chức và quản lý hành chính ở Pháp, Trần Đại Thắng, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2/1996
    
17. 
    Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, TS Nguyễn Thị Hồi, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2005
    
18. 
    Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, quản lý xã hội bằng pháp luật, trích "Báo cáo chính trị của BCH Trung ương Đảng khoá VII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 4/1996
    
19. 
    Thuyết " Tam quyền phân lập " và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại, Viện khoa học xã hội Việt Nam, Viện thông tin khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1992
    
20. 
    Từ điển Hành chính, Tô Tử Hạ ( chủ biên ), Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội, năm 2003
    
21. 
    Từ điển Luật học, Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Nxb Từ điển bách khoa, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006
    
22. 
    Từ điển Triết học, Nxb Tiến bộ, Matxcơva, năm 1986
    
23. 
    Văn kiên đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Đảng Cộng sản Việt Nam Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2001
    
24. 
    Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Đảng Cộng sản Việt Nam Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006
    
25. 
    Việt Nam thực hiện cam kết, Báo cáo của Ngân hàng Thế giới - Ngân hàng phát triển Châu á tại Hội nghị nhóm Tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, năm 2002
    
26. 
    Về " phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản " tại Cộng hoà Liên bang Đức, Đặng Quốc Tiến, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 8/2004
    
27. 
    Về cương lĩnh đổi mới và phát triển, Viện Mác - Lênin, Nxb Thông tin lý luận, Hà Nội, năm 1991
    
28. 
    Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, LS Nguyễn Văn Thảo, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006
    
29. 
    Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, GS-TS Đào Trí úc, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006
    

1. 
   Declaration of the Rights of Man and of the Citizen, Approved by the National Assembly of France, 1789, translate by Marquis de Lafayette and Thomas Jefferson
   
2. 
   Polictics, Aristote, 350BC, Translated by Benjamin Jowett
   
3. 
   Two treatises of Gorvernment, John Locke, Reprinted, The sixth time, by A. Millar and H. Woodfall
   
4. 
   Federal Constitution of The Swiss Confederation, Adopted in the votation of April 18, 1999, certified as accurate by decision of the Federal Government of August 11, 1999 and based on the Federal Decree of December 18, 1998.
   

1. 
   www.constitution.org
   
2. 
   www.cpv.org.vn
   
3. 
   www.na.gov.vn
   
4. 
   www.chinhphu.vn
   
5. 
   www.loc.gov
   
6. 
   www.moj.gov.vn
   
7. 
   www.nclp.org.vn
   
8. 
   www.vietlaw.org.vn
   
9. 
   www.wikipedia.org
   
10. 
    www.basel.ch
    
11. 
    www.admin.ch/ch