§æI QUAN TRäNG Vµ HÖ QU¶ KH¸CH QUAN Tõ Sù H×NH THµNH, PH¸T TRIÓN

NH÷NG BIÕN §æI QUAN TRäNG Vµ HÖ QU¶ KH¸CH QUAN Tõ Sù H×NH THµNH, PH¸T TRIÓN
CñA HÖ THèNG V¡N B¶N HµNH CHÝNH VIÖT NAM
THêI THUéC PH¸P (1789 - 1945)

T

KYÛ YEÁU HOÄI THAÛO QUOÁC TEÁ VIEÄT NAM HOÏC LAÀN THÖÙ BA TiÓu ban C¸C NGUåN T¦ LIÖU PHôC Vô NGHI£N CøU viÖt nam…

hS Nguyễn Văn Kết^*

Trước khi thực dân Pháp xâm lược và thiết lập chính quyền cai trị tại Việt Nam (1862), về cơ bản, trên lãnh thổ Việt Nam gần như duy nhất chỉ tồn tại một loại hình cơ cấu thể chế của chính quyền phong kiến quân chủ chuyên chế phương Đông (kiểu Trung Hoa). Với thể chế chính quyền này, tất cả các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đều tập trung vào một vị trí độc tôn của vua - thiên tử. Trong lịch sử pháp chế của chế độ phong kiến Việt Nam, luật pháp thành văn lần luợt được ra đời: Hình thư (1042), Quốc triều hình luật (1230 - 1341), Luật Hồng Đức (1483). Kể từ năm 1882, khi Gia Long chính thức lên ngôi, lập nên Vương triều Nguyễn, Hoàng triều luật lệ - Luật Gia Long ra đời năm 1812, khai sinh ra triều đại phong kiến và định chế pháp lý sẽ trực tiếp đối đầu với một hệ thống chính quyền và định chế mà thực dân Pháp sẽ áp đặt tại Việt Nam. Vì vậy, khi so sánh cơ cấu tổ chức chính quyền và định chế pháp lý xuất hiện tại Việt Nam trước khi Pháp xâm lược là so sánh cơ cấu chính quyền và định chế pháp lý phong kiến nói chung mà cụ thể là triều Nguyễn cùng với Hoàng triều luật lệ làm đối tượng để so sánh cụ thể về từng mặt: lịch sử tổ chức cơ quan nhà nước, hệ thống pháp luật tạo nên định chế pháp lý.

Khi nói đến tiến trình lịch sử của một quốc gia, không thể không xét đến lịch sử tổ chức cơ quan nhà nước đã hình thành trên lãnh thổ của quốc gia đó vì lịch sử tổ chức nhà nước là hệ thống những tri thức về quá trình phát sinh, phát triển của các hình thái nhà nước ở từng thời điểm hay bối cảnh lịch sử cụ thể, phản ánh hoàn cảnh ra đời, các giai đoạn và thời kỳ phát triển trong toàn bộ tiến trình lịch sử dân tộc. Mỗi kiểu nhà nước ở mỗi thời kỳ lịch sử, trong những bối cảnh lịch sử cụ thể là bức tranh chân thực phản ánh một phần quan trọng những giá trị lịch sử thông qua hoạt động điều hành thể hiện bằng hệ thống văn bản hành chính của chính quyền nhà nước đó. Vì vậy, lịch sử hệ thống văn bản hành chính cũng góp phần quan trọng trong việc phản ánh lịch sử tổ chức cơ quan nhà nước trong tiến trình lịch sử.

Bằng các chứng cứ lịch sử thành văn hiện có, cơ cấu chính quyền đầu tiên trên lãnh thổ Việt Nam cho đến trước khi Pháp xâm lược Việt Nam là hình thái cơ cấu chính quyền của chế độ phong kiến quân chủ chuyên chế. Tính từ đầu Công nguyên cho đến thế kỷ X là hình thái cơ cấu chính quyền cai trị của các triều đại phong kiến phương Bắc. Từ thế kỷ thứ X đến trước khi Pháp xâm lược và áp đặt bộ máy cai trị thực dân tại Việt Nam (1862) chỉ có một cơ cấu chính quyền của chế độ phong kiến quân chủ chuyên chế hình thành và tồn tại qua các triều đại Đinh, Lê, Lý, Trần,… và cuối cùng là vương triều nhà Nguyễn - triều đại cuối cùng của chế độ phong kiến Việt Nam. Về cơ bản, suốt toàn bộ thời gian dài nói trên chỉ tồn tại một loại hình thái cơ cấu chính quyền kiểu chế độ phong kiến quân chủ chuyên chế phương Đông. Cả sau khi thực dân Pháp xâm lược Việt Nam đến năm 1945 (cụ thể là đến 24/8/1945, khi Bảo Đại - ông vua cuối cùng của vương triều phong kiến cuối cùng tuyên bố thoái vị), mới chấm dứt sự tồn tại của chế độ phong kiến, cơ cấu chính quyền phong kiến ở Việt Nam. Song, một thực tế lịch sử khác đã xảy ra trong tiến trình lịch sử dân tộc: từ cuối thế kỷ XIX (1862), một cơ cấu chính quyền cai trị thực dân - một hình thái chính quyền mới, chế độ thuộc địa của Pháp hình thành, tồn tại được áp dụng đầu tiên tại Nam Kỳ, sau này cho cả Việt Nam và Đông Dương - Liên bang Đông Dương (1887). Một cơ cấu chính quyền mới tồn tại song lập và chi phối hình thái cơ cấu chính quyền phong kiến cũ: vương triều nhà Nguyễn. Các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp mới của hình thái chính quyền thực dân thuộc địa thể hiện bằng một hệ thống văn bản hành chính mới được hình thành và tồn tại đến khi nhà nước dân chủ nhân dân đầu tiên ra đời tại Việt Nam vào năm 1945.

Như vậy có thể khẳng định, sự hình thành và phát triển hệ thống văn bản hành chính thời thuộc Pháp đã góp phần tác động có tính bước ngoặt về cơ cấu thể chế chính quyền kéo theo cơ cấu lập pháp, hành pháp và tư pháp của hệ thống chính quyền nhà nước tại Việt Nam từ cuối thế kỷ XIX. Từ thời điểm này, lịch sử tổ chức cơ quan nhà nước ở Việt Nam “được” bổ sung một hình thái tổ chức cơ quan nhà nước mới - tổ chức cơ quan nhà nước thuộc địa theo kiểu cộng hoà lập hiến bên cạnh hình thái nhà nước phong kiến phương Đông (theo kiểu Trung Hoa). Từ thực tế hoạt động của một hình thái tổ chức nhà nước mới (dù chỉ là nhà nước thực dân ở thuộc địa) song vẫn có thể rút ra những kinh nghiệm nhất định về lĩnh vực quản lý nhà nước, xã hội không thể bỏ qua khi xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân sau này.

Như vậy, tính từ khi thực dân Pháp chiếm được ba tỉnh miền Đông Nam Bộ, thiết lập chế độ thuộc địa với một kiểu hệ thống chính quyền mới dưới quyền điều hành của các đô đốc hải quân mở đầu cho việc xuất hiện một thể chế chính quyền mới với các định chế pháp lý theo kiểu cộng hoà lập hiến (châu Âu) xuất hiện trên lãnh thổ Việt Nam đã từng bước thay thế cho một cơ cấu chính quyền và định chế pháp lý kiểu cũ - phong kiến phương Đông.

b) Về định chế pháp lý

Định chế pháp lý của chính quyền thực dân thời thuộc Pháp thể hiện một cách cụ thể quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thông qua thẩm quyền ban hành, giá trị pháp lý của chính hệ thống văn bản hành chính thời kỳ này.

Khi xem xét về giá trị pháp lý, thẩm quyền ban hành và công dụng của hệ thống văn bản hành chính trong hệ thống pháp luật của quốc gia. Một đặc trưng cần chú ý: mỗi hệ thống văn bản hành chính đều gắn liền với một chế độ xã hội và một hình thức chính quyền nhà nước nhất định. Vì vậy, ta có thể tìm thấy mẫu số chung trong hình thái hệ thống văn bản hành chính của chính quyền phong kiến và hình thái hệ thống văn bản hành chính theo hình thức chính thể cộng hoà lập hiến. Đó là hệ thống công cụ quản lý nhà nước, quy định các chế tài của pháp luật quốc gia. Với hình thái văn bản hành chính phong kiến, dù là thuộc thời Bắc thuộc hay thời kỳ các triều đại phong kiến độc lập tự chủ của Việt Nam: Đinh, Lê, Lý, Trần, Lê … đều tập trung quyền hành lập pháp, hành pháp và cả tư pháp vào tay “thiên tử”. Hệ thống thang bậc thấp cao về giá trị pháp lý của văn bản hành chính cũng từ “thiên tử” trở xuống. Giá trị pháp lý và công dụng của hệ thống văn bản này thực sự thể hiện tính quân chủ chuyên chế của chính quyền phong kiến. Còn với hình thái văn bản theo hình thức chính thể cộng hoà lập hiến chỉ xuất hiện tại Việt Nam từ khi thực dân Pháp áp đặt chế độ cai trị (1862) với hệ thống về giá trị pháp lý của văn bản hành chính có một cơ cấu hoàn toàn khác biệt. Nếu văn bản hành chính có giá trị cao nhất của chế độ phong kiến là của vua, do vua ban hành thì văn bản hành chính có giá trị cao nhất của hình thái mới này là do một tập thể - nghị viện (Parlement bao gồm: Hạ nghị viện - Chambre và Thượng nghị viện - Sénat) thông qua : luật, đạo luật (loi). Tổng thống Pháp chỉ là người đứng đầu cơ quan hành pháp tối cao và ban hành sắc lệnh (décret) để công bố và chỉ đạo thi hành các đạo luật mà quốc hội đã thông qua. Với quyền lập pháp tại các thuộc địa, theo bản Sénalus - Consulte ngày 03/5/1854, hoàng đế (sau là tổng thống) Pháp nắm quyền lập pháp đối với các thuộc địa mà nước Pháp đã có và sẽ có sau năm 1854. Vì vậy, Liên bang Đông Dương cũng nằm trong quy định này.

Như vậy, có thể khái quát quá trình hình thành văn bản hành chính Việt Nam trong tiến trình lịch sử từ đầu Công nguyên đến thời hiện đại có hai hình thái cơ bản:

- Hình thái hệ thống văn bản hành chính của chế độ phong kiến (phong kiến đô hộ phương Bắc và phong kiến Việt Nam) với ngôn ngữ viết là chữ Hán. Đó là hệ thống văn bản hành chính của nhà nước phong kiến chuyên chế tập quyền, quyền lập pháp và hành pháp đều trong tay một cá nhân: thiên tử.

- Hình thái hệ thống văn bản hành chính của chính quyền thực dân Pháp tại Việt Nam từ năm 1862 đến trước năm 1945, theo kiểu cộng hoà lập hiến, bằng chữ Pháp và chữ quốc ngữ Latinh. Sau năm 1945, là hệ thống văn bản hành chính cùng hình thức thể loại, cấu trúc nội dung nhưng khác về bản chất: của nhà nước dân chủ nhân dân và xã hội chủ nghĩa, hoàn toàn bằng chữ quốc ngữ Latinh.

Như vậy, sự hiện diện chính thức của hệ thống văn bản hành chính mới, đặc biệt là hệ thống văn bản hành chính bằng chữ quốc ngữ Latinh không chỉ trong hoạt động của chính quyền thực dân mà đã xuất hiện chính thức trong hoạt động quản lý nhà nước của triều đình nhà Nguyễn vào những năm đầu thế kỷ XX là một biến cố lớn trong lịch sử hình thành và phát triển hệ thống văn bản hành chính Việt Nam, trong lịch sử nền hành chính và cả lịch sử văn hoá Việt Nam. Đây là một trong những dấu ấn có tính buớc ngoặt của sự biến đổi nền hành chính nói chung và sự hình thành, phát triển của hệ thống văn bản hành chính tại Việt Nam. Tuy nhiên, như đã trình bày trong các chương đầu, sự biến đổi có tính bước ngoặt nói trên theo hướng phát triển tích cực, không chỉ trong lịch sử tổ chức hoạt động quản lý nhà nước, lịch sử hình thành và phát triển của hệ thống văn bản hành chính và nền hành chính Việt Nam, cao hơn cả là lịch sử phát triển ngôn ngữ tiếng Việt, văn hoá Việt Nam. Song đây là sự phát triển không nhằm mục đích “khai hoá văn minh” của các nhà thực dân. Nỗ lực thúc đẩy để thiết lập một nền hành chính mới, một cơ cấu tổ chức nhà nước mới, một nền hành chính và hệ thống văn bản hành chính mà các nhà cai trị thực dân thực hiện hoàn toàn trên cơ sở của mưu đồ cai trị và để cai trị một cách hiệu quả nhất thông qua sự hình thành và phát triển ở những lĩnh vực nói trên. Kết quả của sự phát triển hệ thống văn bản hành chính và ngôn ngữ tiếng Việt đã diễn ra trong thời thuộc Pháp hoàn toàn vuợt ngoài mục đích, mong muốn (và cả kiếm chế) của chính quyền thực dân. Đó là kết quả của sức sống của dân tộc Việt Nam, của quá trình chống “Pháp hoá” của văn hoá Việt Nam như đã từng xảy ra trong suốt 1000 năm Bắc thuộc của công cuộc chống “Hán hoá”.

Thông qua biến đổi có tính bước ngoặt trong lịch sử hình thành hệ thống văn bản hành chính tại Việt Nam trong thời thuộc Pháp, ta có thể xác định một cách rõ ràng về vai trò và vị trí có tính bước ngoặt của hệ thống văn bản hành chính thời Pháp thuộc như sau:

- Bằng việc xác lập hệ thống văn bản hành chính của chính quyền thực dân tại thuộc địa, một hệ thống văn bản hành chính mới với những biến đổi quan trọng về các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong hoạt động quản lý nhà nước tại Việt Nam. Những biến đổi này hoàn toàn khác so với hệ thống văn bản hành chính của chính quyền phong kiến Việt Nam đương thời là nhà Nguyễn.

- Sự hình thành và tồn tại hệ thống văn bản hành chính của chính quyền thực dân Pháp tại Việt Nam đã làm thay đổi hoàn toàn về thể loại, thể thức, công dụng, giá trị pháp lý so với hệ thống văn bản hành chính của các triều đại phong kiến Việt Nam.

- Bằng việc khai thác triệt để phương tiện ngôn ngữ thể hiện - chữ quốc ngữ Latinh sau này là ngôn ngữ viết chính thức của dân tộc Việt Nam, một hình thức văn bản hành chính mới ra đời : văn bản hành chính bằng "chữ quốc ngữ Latinh" tiện dụng, phù hợp với ngôn ngữ tiếng Việt.

Điều này có tác dụng khá sâu sắc trong việc hình thành hệ thống văn bản hành chính mới, là tiền đề về hình thức và thể loại cho hệ thống văn bản hành chính của Nhà nước dân chủ nhân dân của Việt Nam sau năm 1945. Ngay cả hệ thống văn bản hành chính của vương triều nhà Nguyễn từ những năm đầu của thế kỷ XX đến năm 1945, bên cạnh những văn bản hành chính có tính đặc trưng của chính quyền phong kiến như sắc, chiếu, chỉ, tấu, sớ,… còn có các văn bản mới giống như các văn bản trong hệ thống văn bản hành chính của chính quyền thực dân Pháp: nghị định, thông tư, ...