Part III: The legal milieu of interlinkages under international

1
Introduction and overview
A major challenge to policy-makers is to develop a more integrated approach,
identifying the natural synergies between different aspects of our environment
and exploring the potential for more effective policy coordination.
Kofi Annan, United Nations Secretary-General, 1992–2006
1
The 1997 UN reforms breathed new life into an issue that academics and
experts have been debating since Stockholm – this was the idea of how
best to create a coherent and well-coordinated international governance
structure for the protection of the environment. At the 1972 Stockholm
Conference it was a critical issue that eventually led to the creation of the
United Nations Environment Programme (UNEP), not as a fully fledged
organization but as a programme that would act as a catalyst to bring all
the other organizations to work together on environmental issues. At the
Rio Earth Summit, once again the creation of this governance structure
became an important issue and the result was the Commission on Sustain-
able Development (CSD), yet another creation seeking to bridge existing
work but this time on the new concept of sustainable development.
By 1997, the failure of Rio
þ5
2 showed the ugly side of the lack of co-
operation on issues of environment and sustainable development. As the
Interlinkages and the effectiveness of multilateral environmental agreements,
W. Bradnee Chambers, United Nations University Press, 2008, ISBN 978-92-808-1149-0
3
1. Speech by the Secretary-General on the occasion of the 1999 UNU Conference on Syn-
ergies and Coordination among Multilateral Environmental Agreements, on file with the
author.
2. Rio
þ5 refers to the Fifth Anniversary of the United Nations Conference on Environ-
ment and Development held in Rio de Janeiro, Brazil, 1992.

president of the General Assembly at the time, Ismail Razali of Malaysia,
said, the results were ‘‘sobering’’; the failure reflected a new low point for
the environmental sustainable development movement. More impor-
tantly, it was a wake-up call and showed that in order to continue the
momentum of the past decades, especially in the field of treaty-making,
international policy-making would require more innovative approaches
and politically and economically
3 sound policies to recapture the atten-
tion and the commitment of the policy-makers.
4 The concept of interlink-
ages was one that ideally met these needs.
The debates that ensued over coherence and integration (interlink-
ages) were reminiscent of the political debates that had taken place at
Stockholm and at Rio on coordination, but they were to be more sophis-
ticated because they built upon the existing system of environmental
treaties and environmental institutions. Unlike past attempts to have an
integrated governance system for the environment, this time the debates
did not call for a new organization to replace all existing ones; rather they
advocated a simple notion of better cooperation between existing Multi-
lateral Environmental Agreements (MEAs) and international organiza-
tions and institutions, calling for these bodies to resolve their conflicts,
end their turf wars and create synergies in their work.
5
In many ways the concept of interlinkages was not a new one. The
roots of interlinkages can essentially be found in the practical elements
of policy-making and treaty negotiations. Academics later tried to con-
ceptualize this behaviour by developing theories and models to explain
what was happening in practice. In the policy arena interlinkages theories
emerged firstly from early international trade, navigation and commercial
agreements. Steve Charnovitz has traced the linkage between such agree-
ments and other issues such as religion, slavery, emigration, narcotics and
labour issues from as early as the mid-1800s industrial revolution period.
6
In contemporary terms, linkages models and theories have continued in
the area of global trade liberalization, investment and financing and their
3. At UNCED developed countries agreed to give 0.7% of their GNP to ODA. However,
this declined dramatically in the years following Rio in 16 out of 21 members of the
OECD’s Development Assistance Committee (DAC), which led to an overall decrease
in combined aid from 0.34% of GNP in 1992 to 0.27% in 1995 and 0.25% at present.
See OECD online statistics at www.oecd.org/dac/stats/dac (accessed 30 August 2006).
4. See W. Bradnee Chambers (2002), ‘‘Why the Summit Must Fail to Succeed’’, Special to
The Daily Yomiuri, 21 August.
5. On turf wars and cooperation problems among MEAs see Kristin Rosendal and Steinar
Andresen (2004), UNEP’s Role in Enhancing Problem-Solving Capacity in Multilateral
Environmental Agreements: Co-ordination and Assistance in the Biodiversity Conserva-
tion Cluster, FNI Report Oct. 2003. Lysaker, Norway: Fridtjof Nansen Institute, p. 29.
6. Steve Charnovitz (1998), Symposium: Linkages as a Phenomenon: An Interdisciplinary
Approach: Linking Topics in Treaties, 19 U. Pa. J. Int’l Econ. L. 330.
4
INTERLINKAGES AND THE EFFECTIVENESS OF MEAs

impacts on social issues such as human rights, labour and intellectual
property.
The most heated debates in this context have concerned trade and en-
vironment linkages. In the late 1980s and throughout the 1990s, there was
increased pressure towards globalization and economic interdependence.
At the regional level this produced trading blocs, which emerged in the
Americas, blocs such as the North American Free Trade Agreement
(NAFTA) and Mercosur (Southern Cone Market), which created con-
cerns about pollution and lapses in environmental standards. At the
same time in global forums, such as the Bretton Woods institutions and
the World Trade Organization (WTO), NGOs (non-governmental orga-
nizations) raised questions of balancing economic development and envi-
ronmental safety and developing countries suspected green policies from
the North as being potential protectionist measures.
It was not until the 1990s that we see interlinkages developing as a con-
cept between environmental treaties. This occurred for several reasons,
both conceptually and from a policy-making point of view. The 1987
Brundtland Report had established the connection between environmen-
tal issues and socio-economic concerns and reversed the conceptual trend
of approaching ‘‘environment’’ and ‘‘development’’ issues separately. The
Report noted: ‘‘We can see and study the Earth as an organism whose
health depends on the health of all its parts. We have the power to recon-
cile human affairs with natural laws and to thrive in the process. In this
our cultural and spiritual heritages can reinforce our economic interests
and survival imperatives.’’
7 The report laid the foundations for an inte-
grated approach under the broader principle of sustainable development.
This approach became the basic concept underlying environmental issues
as the largest gathering of countries and heads of state endorsed the con-
cept at the United Nations Conference on Environment and Develop-
ment, and developed in 1992 a global action plan for the twenty-first
century: Agenda 21.
8
From the legal standpoint the increasing number of treaties and
suggestions of how to improve their effectiveness led to concern in sev-
eral contexts. Compliance theory, spurred by Louis Henkin’s hypothesis
that ‘‘almost all nations observe almost all principles of international law
and almost all of their obligations almost all of the time’’ became a major
focus in the 1980s and linked the concepts of compliance and effec-
tiveness together. The UNCED Preparatory Committee in 1991 defined
criteria for evaluating the effectiveness of existing environmental agree-
7. The World Commission on Environment and Development (1987). Our Common Future,
Oxford: Oxford University Press.
8. Agenda 21 could be seen as one of the first approaches using interlinkages as it tries to
bridge many environmental issues and multiple sectors based on the concept of sustain-
able development.
INTRODUCTION AND OVERVIEW
5

ments.
9 In 1993, Martti Koskenniemi also talked of the need for interna-
tional law to concentrate more on making existing treaties more effective
and on designing better treaties.
10 In 1995, in an article reflecting on sev-
eral years of environmental treaty-making and the emergence of issues
for the future of public international environmental law, Edith Brown
Weiss introduced the concept of ‘‘treaty congestion’’; a concept that
soon became a catchword in international legal discourse
11 as well as in
the policy-making world. Brown Weiss argued that success in negotiating
a large number of new MEAs has led to ‘‘treaty congestion’’ that has had
a number of side effects. These side effects included ‘‘operational ineffi-
ciency’’ (the time and resources required by a country to participate in
numerous policy forums), inconsistencies and overlap between treaty
coverage, and a general overload at the national level in implementing
international agreements.
12
This concept slowly became defined in policy literature as a concern
for treaty conflicts and the reason why environmental treaties, though
strongly connected with natural ecosystems, had few connections as legal
instruments. At the time, there was also a growing realization that inter-
national legal mechanisms have not been adequate. For instance, the au-
thors of the Vienna Convention on the Law of Treaties could never have
imagined the explosion in the number of treaties that would take place in
the few decades since its adoption. Many would agree that it is therefore
unable to deal with the complexity and uncertainty that exist over the
legal relationships between successive treaties.
13
During this period, environmental scientists began to see the need to
address more concretely the complexities and the interconnectivity of is-
sues such as climate change, biodiversity loss, soil degradation and water
issues. As the negotiations on climate change intensified, the enormity of
its scope and how it had the potential to be a major direct driver of envi-
ronmental change soon became apparent. In 1997, the first group of prac-
9. See Peter Sand, ed. (1992) The Effectiveness of International Environmental Agreements,
Cambridge: Grotius.
10. Martti Koskenniemi (1993) Breach of Treaty or Non-Compliance? Reflections on the
Enforcement of the Montreal Protocol, 3 Y.B. Int’l Envtl. L. 123. Also see David G.
Victor (1996) The Early Operation and Effectiveness of the Montreal Protocol’s Non-
Compliance Procedure, ER-96-2, Laxenburg, Austria: International Institute for Ap-
plied Systems Analysis, May.
11. Gunter Handl observed that ‘‘treaty congestion’’ had ‘‘become [a] buzz word . . . in
international environmental legal discourse’’. See Gunter Handl (1997) Compliance
Control Mechanisms and International Environmental Obligations, 5 Tul. J. Int’l &
Comp. L. 29, 29–30.
12. Edith Brown Weiss (1995) International Environmental Law: Contemporary Issues and
the Emergence of a New World Order, 81 Geo. L. J. 675, 697–702, 698.
13. See Bethany Lukitsch Hicks (1999) Treaty Congestion in International Environmental
Law: The Need for Greater Coordination, 32 U. Rich. L. Rev. 1643, 1659.
6
INTERLINKAGES AND THE EFFECTIVENESS OF MEAs

titioners and science experts convened a small workshop in Israel on
the synergies between the so-called Rio Agreements (UNFCCC, CBD,
UNCCD and Forestry Principles).
14 The following year, one of the scien-
tists, Robert Watson, who believed in the importance of the interlinkages
issue very early on, led a collaboration of other scientists under a joint
project of the World Bank, UNEP and NASA. The project looked at
the primary scientific connections between some of the key environmen-
tal and development issues.
15 The ground-breaking report concluded
that the scale of human demands had now grown so large that human
beings are degrading the ecosystems upon which their health and liveli-
hood depend at an unprecedented rate with a potential for surprises and
non-linearities. They argued, however, that sustainable development can
be realized by adopting an appropriate mix of technologies, policies and
practices that explicitly recognize the linkages among environmental sys-
tems and human needs. The report stressed that environmental issues can
be addressed in an integrated manner through many of the same technol-
ogies and policy instruments that are used to contend with the issues sep-
arately, but in different combinations and through improved institutions.
These initiatives and concepts culminated in the first international con-
ference on the concept of ‘‘interlinkages’’
16 convened by the United Na-
tions University and UNEP in 1999. The conference involved most of the
key international actors that were significant in moving the interlinkages
concept forward, including the MEA secretariats, UN and international
organizations and respected experts and NGOs. Up until this point, these
diverse groups saw the interlinkages concept as a threat to their own co-
herent programmes and had fervently defended their turf. This confer-
ence was the first time they were assembled in one place. For smaller
conventions, such as Ramsar, the concept provided the opportunity to
reinforce its own importance and link to more recent MEAs that had sig-
nificant implications for their own mandates. For larger MEAs, like the
Climate Change Convention, the connection with issues other than their
own was seen as an unwanted distraction, particularly when the FCCC

tải về 0.91 Mb.

Chia sẻ với bạn bè của bạn: