PHÂn cấp quản lý TÀi khóa và TĂng trưỞng kinh tế ĐỊa phưƠng tại việt nam

Mối quan hệ giữa phân cấp chính sách tài khóa và tăng trưởng kinh tế dài hạn đã và đang thu hút nhiều sự quan tâm và tranh cãi của nhiều nhà kinh tế. Một số các nhà nghiên cứu kinh tế thì khuyến khích chính quyền trung ương nên phân cấp quản lý tài khóa sâu rộng cho chính quyền địa phương để tạo điều kiện phân bổ các nguồn lực, đặc biệt là các hàng hóa công cộng như giao thông vận tải, giáo dục, y tế, một cách hiệu quả và tối ưu hơn do đó sẽ dẫn tới tăng trưởng kinh tế trong dài hạn (Oates 1993). Oates và nhiều nhà nghiên cứu khác như Bahl và Linn (1992) và Tiebout (1956) lý giải rằng việc phân cấp quản lý chính sách tài khóa nên được thực hiện bởi vì thứ nhất chính quyền địa phương có điều kiện hiểu rõ các đặc tính của địa phương mình như thông tin, văn hóa, địa lý, lịch sử, nhân chủng học, điều kiện kinh tế hơn chính quyền trung ương để phân bổ các nguồn lực một cách tối ưu và hiệu quả nhất; thứ hai việc phân cấp sẽ giúp cho chính quyền và cư dân nắm bắt được tư tưởng, nguyện vọng và kế hoạch hành động của hai bên về hoạt động thu chi. Do đó, chính quyền địa phương có thể thực hiện tốt việc huy động các nguồn thu từ địa phương mình thông qua nghĩa vụ đóng thuế, duy trì đội ngũ công chức, đầu tư vào các hạng mục công trình và cân bằng thu chi một cách hiệu quả, giảm thiểu tối đa thâm hụt ngân sách của nhà nước.

Sau khi tiến hành chính sách Đổi Mới kinh tế từ năm 1986, Chính phủ Việt Nam đã tiến hành cải cách chính sách tài khóa sâu rộng, đặc biệt là việc phân cấp quản lý tài khóa tới ủy ban nhân dân các cấp tại 64 tỉnh thành trong cả nước bao gồm cấp tỉnh-thành, cấp quận-huyện, và cấp phường-xã với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Một trong những bước đi đầu tiên trong phân cấp quản lý tài khóa của Quốc Hội và Chính phủ Việt Nam là việc ban hành Luật Ngân sách năm 1996. Việc ban hành Luật Ngân sách năm 1996 đã tạo điều kiện tiền đề cho ủy ban nhân dân các cấp tự chủ trong các hoạt động thu chi của mình. Mặc dù việc ban hành Luật Ngân sách năm 1996 đã tạo tiền đề cho hoạt động phân cấp quản lý tài khóa tại Việt Nam nhưng các tổ chức và nhà nghiên cứu vẫn cho rằng việc phân cấp quản lý tài khóa tại Việt Nam vẫn diễn ra chậm chạp và khiêm tốn. Chính vì vậy, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã phê chuẩn Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 thay thế cho Luật Ngân sách năm 1996 nhằm thúc đẩy hoạt động phân cấp quản lý tài khóa sâu rộng hơn, đặc biệt tạo nhiều quyền hạn hơn trong quản lý các hoạt động chi tiêu tại chính quyền các cấp địa phương cụ thể là ủy ban nhân dân các cấp. Sau 5 năm (1997-2001) thực hiện Luật Ngân sách năm 1996 và 6 năm (2002-2007) kể từ khi Luật Ngân sách năm 2002 ra đời, tác động của việc phân cấp quản lý tài khóa tại 64 tỉnh thành trong cả nước tới tăng trưởng kinh tế địa phương vẫn chưa được đánh giá đầy đủ tại Việt Nam. Liệu các hoạt động chi thường xuyên và chi cho xây dựng cơ bản tại 64 tỉnh thành trong suốt giai đoạn 1997-2007 có thực sự hiệu quả và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế tại 64 tỉnh thành cả nước hay không đang là một câu hỏi cần được các cấp chính quyền và các nhà nghiên cứu chính sách trả lời. Do vậy, bài viết này sẽ cung cấp cho bạn đọc hiểu hơn về tác động của công tác phân cấp quản lý tài khóa tới tăng trưởng kinh tế tại 64 tỉnh thành phố của Việt Nam trong giai đoạn 1997-2007.

Dựa trên lý thuyết tăng trưởng kinh tế nội sinh và lý thuyết tài khóa, mô hình về mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và phân cấp quản lý tài khóa sẽ được trình bày thông qua mô hình như sau:

Tại đó: i được định nghĩa là tỉnh, t được định nghĩa là thời gian.

Ký hiệu	Định nghĩa các biến	Nguồn
G EXPORT HC M2 EXPENDITURE REVENUE GAP LD LA INFLATION	Tỷ lệ tăng trưởng kinh tế của tỉnh hoặc thành phố (% hàng năm) Xuất khẩu bình quân đầu người (đo lường bằng nghìn đồng VND, theo mức giá năm 1994) Tích lũy vốn đầu tư con người, đo lường bằng số sinh viên đại học và cao đẳng tốt nghiệp trên tổng số 1000 người dân Tăng trưởng cung tiền M2, biểu thị sự tăng trưởng của thị trường tài chính Phân cấp quản lý chi tiêu (chi thường xuyên và chi cho xây dựng cơ bản), đo lường bằng tỷ lệ chi tiêu của chính quyền địa phương so với tổng chi tiêu của chính quyền trung ương Phân cấp quản lý nguồn thu (nguồn thu qua thuế và các nguồn thu khác), đo lường bằng tỷ lệ các nguồn thu của chính quyên địa phương so với tổng các nguồn thu của chính quyền trung ương. Đo lường khoảng cách công nghệ giữa các địa phương (đo lường giữa tỷ lệ tăng trưởng của TP Hồ Chí Minh với các tỉnh1) Học và Làm (Learning by doing), đo lường bằng tỷ lệ giá trị gia tăng trong sản xuất công nghiệp so với GDP Tăng trưởng lao động bình quân (% hàng năm) Đo lường tỷ lệ lạm phát (% hàng năm) Nhiễu ngẫu nhiên	GSO GSO GSO IMF GSO GSO GSO GSO GSO GSO

Bên cạnh đó, bài viết này sẽ sử dụng các phương pháp ước lượng hiệu ứng cố định (Fixed Effects-FE) và hiệu ứng ngẫu nhiên (Random Effects-RE), các phương pháp này được đánh giá là hiệu quả và tối ưu hơn các phương pháp truyền thống như OLS. Việc lựa chọn phương pháp tối ưu sẽ được thực hiện thông qua các kiểm định Hausman test và Breusch and Pagan test.

Sau khi ước lượng và thỏa mãn các kiểm định như Hausman test và Breusch and Pagan test để đảm bảo ước lượng chính xác (xem bảng 2), phương pháp Random Effects (RE) là phương pháp tối ưu được lựa chọn. Phương pháp ước lượng RE cho chúng ta kết quả như sau:

Giai đoạn 1997-2001: Giai đoạn ban hành Luật Ngân sách năm 1996

Thông qua hai phương pháp ước lượng, kết quả ước lượng được trình bày trong cột 1 bảng 2 cho thấy việc phân cấp quản lý tài khóa cụ thể phân cấp quản lý các nguồn thu cho chính quyền của 64 địa phương tại Việt Nam có tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế tại địa phương đó. Hệ số biến phân cấp quản lý nguồn thu NSĐP (REVENUE) có tương quan dương và ý nghĩa về mặt thống kê ở mức 5%. Kết quả này phù hợp với lý thuyết phân cấp tài khóa và phản ánh rằng các cấp chính quyền địa phương tại Việt Nam làm tốt công tác huy động các nguồn thu từ các hoạt động kinh tế của địa phương và do đó sẽ dẫn tới tăng trưởng kinh tế của cả nước nói chung và địa phương đó nói riêng. Tuy nhiên, hệ số biến phân cấp chi tiêu NSĐP (EXPENDITURE), biến phản ánh phân cấp quản lý chi tiêu thường xuyên và chi tiêu cho đầu tư xây dựng cơ bản, là âm và có mức ý nghĩa thống kê là 1%. Kết quả ước lượng trên phản ánh rằng chính quyền địa phương tại Việt Nam chưa thực sự làm tốt công tác chi tiêu cũng như phân bổ các nguồn lực hiệu quả để tạo đà cho tăng trưởng kinh tế tại địa phương mình trong giai đoạn 1997-2001. Kết quả của các biến giải thích khác trong mô hình như hoạt động xuất khẩu, tích lũy vốn con người, tăng trưởng thị trường lao động, cải cách thị trường tài chính, lạm phát, học và làm cũng là các nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phát triển kinh tế địa phương của 64 tỉnh thành của Việt Nam.

Kết quả ước lượng tác động của phân cấp quản lý tài khóa trong giai đoạn 1997-2001 đã cho thấy Luật Ngân sách năm 1996 đã tác động tích cực đến công tác quản lý các nguồn thu tại địa phương. Tuy nhiên, công tác quản lý các hoạt động chi tiêu cụ thể là chi cho đầu tư xây dựng cơ bản và chi thường xuyên tại địa phương còn tương đối yếu. Điều này phán ánh chất lượng đội ngũ cán bộ địa phương chưa thực sự chuyên nghiệp và yếu trong công tác quản lý chi tiêu.

Kết quả ước lượng tác động của phân cấp quản lý chính sách tài khóa giai đoạn 2002-2007 được trình bày trong bảng 2. Trong giai đoạn này chúng tôi đưa thêm các biến như: phân cấp chi cho đầu tư xây dựng cơ bản (INVESTMENT), phân cấp chi thường xuyên (RECURRENT), và bổ sung chi tiêu của chính quyền TW cho chính quyền địa phương (TRANSFER) vào mô hình phân tích. Việc đưa thêm các biến trên vào mô hình sẽ cho bạn đọc thấy rõ hơn tác động của việc phân cấp quản lý tài khóa tới tăng trưởng kinh tế tại 64 tỉnh thành cả nước trong giai đoạn 2002-2007. Thông qua kết quả ước lượng chúng ta thấy phân cấp quản lý chi NSĐP đã tác động tiêu cực tới tăng trưởng kinh tế tại các địa phương, thể hiện thông qua hệ số biến phân cấp quản lý chi NSĐP là âm và có mức ý nghĩa là 1% (cột 3 bảng 2). Một trong những nhân tố dẫn tới quản lý chi NSĐP không hiệu quả là yếu tố chi thường xuyên. Cột 5 bảng 2 cho thấy các khoản chi thường xuyên như chi cho bộ máy hành chính được thể hiện qua biến phân cấp chi thường xuyên từ NSĐP đã tác động tiêu cực tới tăng trưởng kinh tế địa phương, hệ số của biến này là âm và có ý nghĩa thông kê là 1%. Rõ ràng các hoạt động chi tiêu thường xuyên tại các chính quyền địa phương đã không thực sự hiệu quả. Nguyên nhân chính vẫn là còn nhiều khoản chi thường xuyên tại các địa phương chưa thực sự tiết kiệm như chi mua sắm, hội nghị, khánh tiết, hỗ trợ, ôtô vượt mức quy định (Báo Lao động 2008). Đây cũng chính là căn nguyên của bộ máy hành chính tại một số địa phương đã ngốn tiền NSNN một cách thiếu tiết kiệm, nẩy sinh lãng phí.

Tuy nhiên trong giai đoạn này hoạt động phân cấp đầu tư xây dựng cơ bản từ NSĐP cũng đã tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế địa phương (xem cột 4 bảng 2). Điều này thể hiện rõ ảnh hưởng tích cực của Luật Ngân sách năm 2002 nhằm tăng thêm quyền lực cho các địa phương trong quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản tới tăng trưởng kinh tế các địa phương. Do đó, tăng trưởng kinh tế địa phương đã được cải thiện nhờ các khoản đầu tư xây dựng cơ bản từ NSĐP như giao thông vận tải, y tế, giáo dục…

Bổ sung chi tiêu của chính quyền Trung ương tới các địa phương dường như không đem lại hiệu quả kinh tế (xem cột 4 bảng 2). Kết quả phân tích cho thấy dường như chính quyền trung ương càng trợ cấp cho các khoản chi ngoài dự toán của chính quyền địa phương không những tạo ra các tác động tiêu cực tới hoạt động phân cấp tài khóa mà còn cản trở tăng trưởng kinh tế tại các địa phương. Trong khi nhiều địa phương thường xuyên phải đi vay nợ, nhận bổ sung từ NSNN, thì một số địa phương lại cho vay nguồn tiền này, để rồi không thể thu hồi nợ số tiền tới 3.200 tỉ đồng (Theo số liệu năm 2006; Báo Lao động 2008).

Kết quả của các biến giải thích khác trong mô hình cũng giống như kỳ vọng của tác giả. Hoạt động xuất khẩu, tích lũy vốn con người, tăng trưởng thị trường lao động, cải cách thị trường tài chính, lạm phát, học và làm cũng là các nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phát triển kinh tế địa phương của 61 tỉnh thành của Việt Nam. Việc cải cách thị trường tài chính tiền tệ tại Việt Nam trong gian đoạn 2002-2007 đã đem lại tác động tích cực cho tăng trưởng kinh tế địa phương. Do đó, hoạt động cải cách thị trường tài chính tiền tệ nên được tiếp tục thực hiện để thúc đẩy kinh tế trong dài hạn cũng như hấp thụ hiệu quả các nguồn đầu tư nước ngoài. Do vậy trong tương lai, việc sử dụng hệ thống tài chính để giám sát các hoạt động thu chi của các chính quyền địa phương sẽ góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và nâng cao chất lượng của hoạt động phân cấp tài khóa tại các địa phương.

Mặc dù việc phân cấp quản lý chính sách tài khóa là thiết thực đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam nhưng chính quyền trung ương nên quan tâm giám sát chặt chẽ các hoạt động đầu tư tại các địa phương. Trong giai đoạn đầu của phát triển kinh tế, chính quyền trung ương nên tiến hành các dự án đầu tư xây dựng cơ bản mang tính chiến lược để đảm bảo ổn định chính sách vĩ mô của nhà nước. Tiếp tục tinh giảm đội ngũ công chức địa phương làm việc không hiệu quả và nâng cao chất lượng để đảm bảo một đội ngũ công chức có thể thực hiện quản lý chính sách tài khóa hiệu quả và đáp ứng yêu cầu mong mỏi của người dân địa phương. Các dự án lớn và công trình mang tính chất chiến lược quốc gia phải có sự tham gia ý kiến và giám sát của cư dân địa phương. Cuối cùng, chính quyền trung ương tiếp tục cải cách thị trường tài chính tiền tệ để đảm bảo phân phối và giám sát việc chi tiêu và thu chi của chính quyền địa phương. Do vậy, việc chi tiêu lãng phí và tình trạng tham nhũng trong các khoản chi tiêu cho xây dựng cơ bản sẽ được giảm.

AKAI, N. & SAKATA, M. (2002) Fiscal decentralization contributes to economic growth: Evidence from state-level crosssection data for the United States. Journal of Urban Economics, 52, 93-108.

BAHL, R. & LINN, J. (1992) Urban public finance in developing countries, Oxford, Oxford University Press.

BIRD, R. & WALLICH, C. (1993) Fiscal decentralization and intergovernmental relations in transition economies: Towards a systematic framework of analysis. Country Economics Department Working Paper. Washington D.C, World Bank.

DAVOODI, H. & ZOU, H. F. (1998) Fiscal decentralization and economic growth: A cross-country study. Journal of Urban Economics, 43, 244-257.

IIMI, A. (2005) Decentralization and economic growth revisited: An empirical note. Journal of Urban Economics, 57, 449-461.

OATES, W. (1993) Fiscal decentralization and economic development. National Tax Journal, XLVI, 237-243.

SHAH, A. & THOMPSON, T. (2004) Implementing decentralized local governance: a treacherous road with potholes, detours and road closures. The World Bank Policy Research. Washington, DC, Working paper No. 3353.

TIEBOUT, C. (1956) A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, 64, 416-424.

WOLLER, G. M. & PHILLIPS, K. (1998) Fiscal decentralization and LDC economic growth: an empirical investigation. Journal of Development Studies, 34, 139-148.

Anh Xuân. (2008) Sử dụng ngân sách nhà nước ở nhiều ngành địa phương: Lãng phí cả vốn và cơ hội. Báo Lao động, số 154 Ngày 08/07/2008. http://www.laodong.com.vn/Home/Lang-phi-ca-von-va-co-hoi/20087/96440.laodong