Kiến nghị bổ sung quy định về đại lý điều tiết (Regulated Agent) vào Dự thảo Luật Hàng không C

Nghiên cứu Dự thảo lần 3 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật HKDD Việt Nam và trên cơ sở đối chiếu với các tiêu chuẩn về an ninh hàng không được quy định tại Annet (Phụ lục) 17- Công ước Chicago 1944 (bản số 9 sửa đổi lần thứ 12, hiệu lực ngày 1/07/2011), chúng tôi nhận thấy, Dự thảo này cần có quy định bổ sung về “Đại lý điều tiết” (Regulated agent).

Việc bổ sung các quy định về “Đại lý điều tiết” (Regulated agent) vào dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật HKDD Việt Nam xuất phát từ các yêu cầu cụ thể như sau:

- Yêu cầu thứ nhất là để tuân thủ các tiêu chuẩn và khuyến nghị thực hiện tại Annex 17- Công ước Chicago 1944.

Tại Annex 17- Công ước Chicago 1944, ấn bản thứ 8 sửa đổi lần thứ 11, có hiệu lực ngày 1/07/2006, ICAO¹[1] đưa ra khái niệm “Đại lý điều tiết”²[2]. Và đến Phụ lục 17- Công ước Chicago 1944 (bản số 9 sửa đổi lần thứ 12, có hiệu lực ngày 1/07/2011), ICAO vẫn xác định đây là giải pháp hiệu quả nhằm giúp các nước đang phát triển đơn giản hóa thủ tục an ninh hàng hóa hàng không mà vẫn đảm bảo được các yêu cầu của an ninh hàng hóa hàng không. Qua các đợt thanh tra, đánh giá về việc thực hiện trách nhiệm của quốc gia thành viên theo các cam kết quốc tế, một trong những điểm ICAO đã đánh giá Việt Nam chưa đáp ứng được các quy định của Công ước HKDD quốc tế năm 1944 về tiêu chuẩn thực hiện đơn giản hóa thủ tục an ninh hàng hóa vận chuyển bằng đường hàng không³[3] và khuyến nghị Việt Nam cần xây dựng áp dụng mô hình Đại lý điều tiết để khai thông luồng hàng hóa vận chuyển hàng không.

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định cần đẩy mạnh việc rà soát, sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật để phù hợp với thông lệ quốc tế và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên và khẳng định xu hướng các đạo luật phải giữ vị trí trung tâm, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội.

Vì vậy, việc quy định thiết lập Đại lý điều tiết như một biện pháp đảm bảo an ninh hàng không nói chung và an ninh hàng hóa vận chuyển bằng đường hàng không nói riêng vào trong Dự án Luật là sự thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng, tuân thủ công ước Chicago 1944 và các tiêu chuẩn thực thi về đảm bảo an ninh hàng không mà Việt Nam là thành viên.

- Yêu cầu thứ hai là khả năng đáp ứng của cơ sở hạ tầng giao thông, cơ sở hạ tầng đảm bảo an ninh hàng hóa vận chuyển bằng đường hàng không và nhu cầu đơn giản hóa thủ tục về an ninh hàng hóa.

Cơ sở hạ tầng giao thông quá tải, nạn kẹt xe thường xuyên khiến các doanh nghiệp trong chuỗi cung ứng hoạt động vận chuyển không chủ động được kế hoạch tiến độ cho việc vận chuyển hàng hóa đến Cảng hàng không làm thủ tục. Bên cạnh đó, đối với doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực công nghệ như Samsung Việt Nam ở Khu công nghiệp Yên Phong - Bắc Ninh, Intel Việt Nam ở Khu công nghệ cao Quận 9 - TP. Hồ Chí Minh... thì yếu tố bí mật của sản phẩm mới tung ra thị trường là yếu tố sống còn, hơn nữa, khoảng cách đến sân bay thường có bán kính trên 25km, nên thời gian dành cho việc vận chuyển hàng xuất từ nhà máy ra Ga hàng hóa hàng không là rất ít. Chính vì thế, việc hoàn tất các thủ tục vận chuyển hàng hóa bằng đường hàng không, kể cả thủ tục Hải quan và thủ tục an ninh tại nhà máy hay tại cơ sở xử lý hàng hóa hàng không sẽ giúp cho các doanh nghiệp chủ động được kế hoạch, tiến độ cũng như đảm bảo được tính bí mật của sản phẩm mới.

Khoản 2 Điều 119 Luật HKDD 2006 quy định về việc đơn giản hóa thủ tục trong vận chuyển hàng không, trong đó chỉ ra rằng tổ chức, cá nhân có liên quan phải cung cấp trang bị, thiết bị và dịch vụ để đảm bảo luồng lưu thông hàng hóa được thông suốt. Tuy nhiên, tại Việt Nam, nhờ quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, đặc biệt với sự thông thoáng về chính sách kinh tế và các quy định của pháp luật hàng không đã góp phần thúc đẩy tốc độ phát triển không ngừng của ngành hàng không Việt Nam. Tình trạng tăng trưởng nhanh về sản lượng hàng hóa vận chuyển qua đường hàng không với tỷ lệ bình quân 20%/năm⁴[4], giao thương hàng hóa càng diễn ra nhanh chóng với quy mô lớn, trong khi đó điều kiện, khả năng đáp ứng của cơ sở hạ tầng phục vụ cho việc vận chuyển hàng hóa bằng đường hàng không, đặc biệt là khả năng đáp ứng về dịch vụ đảm bảo an ninh⁵[5] cho hàng hóa hàng không là hạn chế, đã khiến hàng hóa lưu thông bị chậm trễ, ảnh hưởng đến không chỉ hoạt động sản xuất kinh doanh trong nước mà còn ảnh hưởng đến hoạt động vận chuyển thương mại của các hãng hàng không. Việc mở rộng nhà ga hàng hóa, tăng cường trang thiết bị đòi hỏi phải có thời gian và có sự hỗ trợ của ngân sách nhà nước. Do đó, việc thiết lập mô hình Đại lý điều tiết tại nhà máy hay cơ sở xử lý hàng hóa sẽ phát huy được nguồn lực của doanh nghiệp trong đầu tư trang thiết bị, phương tiện phục vụ cho công tác an ninh hàng hóa nhằm giảm bớt gánh nặng của ngân sách trong đầu tư mở rộng cơ sở hạ tầng.

Như vậy, việc quy định về thiết lập Đại lý điều tiết trong Dự án Luật là tạo tiền đề cho sự xuất hiện hợp pháp của Đại lý điều tiết, nhằm góp phần khắc phục các hạn chế trong khả năng đáp ứng của cơ sở hạ tầng giao thông, cơ sở hạ tầng đảm bảo an ninh hàng hóa vận chuyển bằng đường hàng không và đảm nhu cầu đơn giản hóa thủ tục về an ninh hàng hóa.

- Yêu cầu thứ 3 là đã tồn tại mô hình tương tự Đại lý điều tiết và mô hình này đang phát huy được hiệu quả trong thực tiễn hoạt động vận chuyển hàng hóa ở Việt Nam.

Đặc trưng nổi bật của Đại lý điều tiết là địa điểm của Đại lý điều tiết nằm ngoài Cảng hàng không sân bay, hàng hóa xuất phát từ Đại lý điều tiết sẽ được chở thẳng ra tận sân đỗ để chất xếp lên tàu bay mà không phải làm thủ tục kiểm tra soi chiếu hàng hóa tại Ga hàng hóa hàng không. Tất cả các thủ tục về vận chuyển hàng hóa sẽ được hoàn tất tại cơ sở xử lý hàng hóa của Đại lý điều tiết, bao gồm cả thủ tục an ninh hàng hóa hàng không và thủ tục Hải quan. Toàn bộ cơ sở vật chất phục vụ cho việc xử lý, phân loại và hoàn tất thủ tục cho hàng hóa vận chuyển bằng đường hàng không do Đại lý điều tiết trang bị.

Trong thực tiễn vận chuyển hàng hóa hàng không tại Việt Nam, để đảm bảo tiến độ kế hoạch sản xuất, cuối năm 2009, Samsung Electronics Việt Nam (SEV) thông qua Công ty TNHH ALSB⁶[6] để xin Cục Hàng không phê chuẩn thực hiện dịch vụ trọn gói cho hàng hóa của SEV tại kho hàng của Công ty ALSB tại Khu công nghiệp Yên Phong - Bắc Ninh, bao gồm dịch vụ phục vụ hàng hóa và dịch vụ đảm bảo an ninh, trang thiết bị phục vụ do ALSB trang bị. Nhưng vì chưa có quy định về đăng ký, thành lập, hoạt động Đại lý điều tiết, do đó, đến 15/04/2010 khi có ý kiến chỉ đạo của Chính phủ thì mới thực hiện được thủ tục thông quan cho hàng hóa của SEV tại kho hàng của ALSB và cuối năm 2011 mới tiến hành hoạt động soi chiếu hàng hóa tại đây. Việc Chính phủ chỉ đạo các bộ ngành có liên quan tạo điều kiện cho ALSB thực hiện cung cấp dịch vụ trọn gói cho SEV tại kho hàng của ALSB thể hiện mức độ quan tâm của Chính phủ trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp tại Việt Nam để góp phần phát triển kinh tế đất nước. Tuy nhiên, vì chưa có bất kỳ quy định nào về đăng ký, thành lập, hoạt động Đại lý điều tiết nên việc làm này đã thể hiện rõ nét cơ chế xin cho; tạo nên sự thiếu bình đẳng đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.

Vì vậy, quy định về Đại lý điều tiết trong Dự thảo luật là để hợp pháp hóa hình thức Đại lý điều tiết vốn đã tồn tại trong thực tiễn kinh doanh hàng hóa hàng không tại Việt Nam. Đồng thời, tạo tiền đề cho việc hình thành các quy định về chủ thể, điều kiện đăng ký, hoạt động,... của Đại lý điều tiết, tạo điều kiện thuận lợi, bình đẳng cho hoạt động của các doanh nghiệp hoạt động vận chuyển hàng hóa hàng không.

Để luật hóa hoạt động Đại lý điều tiết hàng hóa hàng không, cần phải sửa đổi, bổ sung Dự thảo theo hướng sau:

- Bổ sung thêm Đại lý điều tiết vào nhóm các biện pháp bảo đảm an ninh hàng không tại Điều 191 Luật HKDD 2006. Trong Annex 17 - Công ước Chicago 1944, bản sửa đổi lần thứ 11 và Doc.8973-7⁷[7] chỉ ra Đại lý điều tiết là giải pháp đơn giản hóa thủ tục an ninh hàng hóa hàng không mà vẫn đảm bảo được các yêu cầu của an ninh hàng hóa hàng không. Do đó, bổ sung thêm Đại lý điều tiết là biện pháp trong nhóm biện pháp đảm bảo an ninh hàng không tại Điều 191 là phù hợp. Đồng thời việc bổ sung này còn nhằm luật hóa biện pháp Đại lý điều tiết phù hợp với tiêu chuẩn và quy định của ICAO.

- Bổ sung thêm Điều luật mới quy định về Đại lý điều tiết ngay sau Điều 193 ở Chương VIII Luật HKDD 2008 với nội dung cụ thể như sau:

“Điều 194: Thiết lập Đại lý điều tiết

1. Đại lý điều tiết là đại lý, công ty giao nhận hàng hoá hoặc tổ chức khác thực hiện kinh doanh với một hãng hàng không và được Nhà chức trách Hàng không Việt Nam cho phép thực hiện kiểm tra, giám sát an ninh hàng không đối với hàng hoá, thư, bưu phẩm, bưu kiện.

2. Việc thiết lập đại lý điều tiết phải phù hợp với mục đích bảo đảm an ninh hàng không và tính chất hoạt động hàng không dân dụng.

3. Đại lý điều tiết chịu trách nhiệm bảo đảm an ninh hàng không đối với hoạt động của mình; xây dựng quy chế an ninh hàng không dân dụng.”

Việc bổ sung khái niệm Đại lý điều tiết tại Khoản 1 và quy định về sự phù hợp trong việc thiết lập Đại lý điều tiết tại Khoản 2 Điều luật bổ sung là để thể hiện sự phù hợp với tiêu chuẩn và quy định của ICAO. Đồng thời tạo tiền đề cho sự xuất hiện hợp pháp của Đại lý điều tiết và tạo cơ sở pháp lý cho việc hình thành các quy định về chủ thể, điều kiện đăng ký, hoạt động,... của Đại lý điều tiết, nhằm tạo thuận lợi, bình đẳng cho các doanh nghiệp hoạt động vận chuyển hàng hóa hàng không đủ điều kiện được quyền đăng ký trở thành Đại lý điều tiết.

Khoản 3 Điều Luật bổ sung là nhằm luật hóa trách nhiệm bảo đảm an ninh hàng không cho Đại lý điều tiết. Đồng thời việc quy định Đại lý điều tiết phải xây dựng quy chế an ninh là phù hợp với pháp luật, thực tiễn Việt Nam và tiêu chuẩn ICAO.

Như vậy, để Đại lý điều tiết hàng hóa hàng không phát huy được hiệu quả thì cần phải có các quy định trong Luật HKDD, qua đó tạo ra hành lang pháp lý cho hoạt động Đại lý điều tiết, tạo được sự thống nhất về chủ trương và biện pháp quản lý đối với hoạt động này; đảm bảo sự tuân thủ tiêu chuẩn và quy định của ICAO về đảm bảo an ninh hàng không và đơn giản hóa thủ tục an ninh./.