BỘ TƯ pháp dự thảo báo cáO

BAN SOẠN THẢO

Ngày 29/6/2006, Luật Trợ giúp pháp lý (TGPL) ra đời tạo cơ sở pháp lý vững chắc bảo vệ các quyền con người, quyền công dân, đặc biệt là bảo vệ những người dân nghèo, yếu thế trong xã hội. Sau gần 08 năm triển khai thi hành Luật TGPL, công tác TGPL đã góp phần ổn định tình hình chính trị - xã hội, là cầu nối giữa chính quyền và nhân dân, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người được TGPL; nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân, phát huy dân chủ ở cơ sở, tích cực tham gia xoá đói, giảm nghèo, phát triển kinh tế - xã hội. Công tác TGPL đã có tác động tích cực đến việc tổ chức thực hiện pháp luật để đưa pháp luật vào cuộc sống, nhất là đối với người nghèo và người có hoàn cảnh đặc biệt ở vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn, miền núi, góp phần đáng kể vào sự ổn định, phát triển mọi mặt của đời sống xã hội, nâng cao trách nhiệm của cấp ủy, chính quyền địa phương và các cơ quan, ban, ngành trong công tác này.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, trong quá trình thi hành Luật TGPL còn một số khó khăn, vướng mắc phát sinh từ thể chế và thực tiễn đòi hỏi cần được nghiên cứu, đánh giá để đề xuất xây dựng Luật TGPL (sửa đổi) nhằm tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thuận lợi cho hoạt động TGPL.

I. Những hạn chế của khung pháp lý về tổ chức và hoạt động TGPL

Thực tiễn thi hành Luật TGPL trong 08 năm qua cho thấy một số quy định của Luật TGPL còn hạn chế, bất cập, không phù hợp với thực tiễn, cụ thể là:

trong bối cảnh hiện nay khi Đảng và Nhà nước đưa ra các chủ trương, chính sách nhằm tinh giản biên chế, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của tổ chức, bộ máy thì các tổ chức TGPL của Nhà nước được thành lập theo Luật TGPL đã bộc lộ một số điểm không còn phù hợp với thực tiễn. Mặt khác, hệ thống TGPL chưa bảo đảm tính độc lập tương đối, ảnh hưởng đến hoạt động nghiệp vụ, nhất là TGPL trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo, hành chính do Trung tâm TGPL nhà nước (sau đây gọi là Trung tâm) trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, phụ thuộc về kinh phí, biên chế, ảnh hưởng đến hoạt động nghiệp vụ, nhất là TGPL trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo, hành chính.

Những tồn tại, hạn chế nêu trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có thể kể đến những nguyên nhân chủ yếu như sau:

Về nguyên nhân khách quan:

Ngày 28/11/2013, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó quyền tự bào chữa hoặc nhờ người khác bào chữa được ghi nhận là một trong những quyền cơ bản của công dân và nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được đề cao. Do đó, vai trò của người bào chữa, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho đương sự trước các cơ quan tiến hành tố tụng ngày càng quan trọng trong việc bảo đảm hoạt động điều tra, truy tố, xét xử khách quan, công bằng, đúng người, đúng tội góp phần triển khai thực hiện Hiến pháp. Các Bộ luật tố tụng (Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Bộ luật tố tụng hành chính), Luật thi hành tạm giữ, tạm giam triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 được ban hành đã quy định cụ thể cơ chế bảo đảm quyền được TGPL trong tố tụng.

Bên cạnh đó, Liên hợp quốc đã thông qua Chương trình Phát triển bền vững giai đoạn đến năm 2030; Nghị quyết số 67/187 về Các nguyên tắc và hướng dẫn về tiếp cận TGPL trong hệ thống tư pháp hình sự thể hiện vấn đề bảo vệ quyền con người và tiếp cận TGPL ngày càng được quốc tế quan tâm. Cơ quan phòng chống ma túy và tội phạm của Liên hợp quốc (UNODC) được Liên hợp quốc giao chủ trì soạn thảo Luật Mẫu về TGPL trong hệ thống tư pháp hình sự (Luật Mẫu về TGPL). Đây là một công cụ hỗ trợ kỹ thuật để giúp các nước chọn lọc và nội luật hóa quy định về TGPL phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội quốc gia.

Từ năm 2010, nguồn hỗ trợ ODA sụt giảm mạnh vì Việt Nam đã chuyển từ nhóm các nước có thu nhập thấp sang nhóm thu nhập trung bình, trong khi ngân sách nhà nước chưa bảo đảm cho công tác TGPL, chưa có dòng ngân sách riêng cho hoạt động TGPL, nhất là các tỉnh chưa tự cân đối được ngân sách. Các địa phương cũng chịu sự tác động chung của tình trạng khủng hoảng kinh tế, vì vậy, việc đầu tư cho công tác TGPL gặp nhiều khó khăn. Bên cạnh đó, cơ cấu và điều kiện kinh tế của mỗi địa phương khác nhau nên việc đầu tư nguồn lực cho công tác TGPL khác nhau.

Về nguyên nhân chủ quan:

- Một số cán bộ cấp uỷ, chính quyền địa phương, công chức nhà nước chưa nhận thức đầy đủ về vị trí, vai trò, ý nghĩa của công tác TGPL nên chưa quan tâm, chỉ đạo, theo dõi sát sao để tổ chức thi hành các quy định của Luật TGPL; phần lớn Trợ giúp viên pháp lý chưa tập trung thực hiện vụ việc tham gia tố tụng, một số Trợ giúp viên pháp lý còn thiếu kinh nghiệm, kỹ năng hành nghề; hoạt động truyền thông về TGPL chưa đúng trọng tâm, trọng điểm, đúng đối tượng dẫn đến mục đích và hiệu quả chưa cao...

Thực hiện Nghị quyết số 89/2015/QH13 ngày 09/6/2015 của Quốc hội về điều chỉnh Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm 2015 và Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2016; Nghị quyết số 1023/NQ-UBTVQH13 ngày 19/8/2015 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm 2015 và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016; Quyết định số 1273/QĐ-TTg ngày 07/8/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc phân công cơ quan chủ trì soạn thảo các dự án Luật, Pháp lệnh được điều chỉnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa XIII, năm 2015 và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016, Bộ Tư pháp đã phối hợp với các cơ quan, tổ chức có liên quan xây dựng dự thảo Luật TGPL (sửa đổi).

II. Mục tiêu của việc ban hành Luật TGPL (sửa đổi) (mục tiêu chính sách)

Mục tiêu chung của việc ban hành Luật TGPL (sửa đổi) là nhằm:

1. Thể chế hóa đầy đủ chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về các chính sách xóa đói giảm nghèo, đền ơn đáp nghĩa, chính sách dân tộc và quan điểm về quyền con người, quyền công dân trong điều kiện cải cách mạnh mẽ bộ máy hành chính; cải cách tư pháp.

2. Xây dựng Luật TGPL (sửa đổi) phù hợp với quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đặc biệt là bảo đảm quyền bào chữa của người bị bắt, bị tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử; nguyên tắc tranh tụng trong xét xử; bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các văn bản pháp luật có liên quan, nhất là các bộ luật, luật về tố tụng, tổ chức bộ máy và ngân sách.

3. Bảo đảm chất lượng dịch vụ TGPL theo hướng chuẩn hóa đội ngũ thực hiện TGPL, nâng cao các điều kiện, tiêu chuẩn đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý; đa dạng hóa nguồn lực thực hiện TGPL bảo đảm các đối tượng được TGPL được giúp đỡ pháp lý khi có nhu cầu.

4. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về TGPL theo hướng xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc chủ động sử dụng các công cụ của mình để tổ chức triển khai hoạt động TGPL. Nhà nước bảo đảm tính bền vững của công tác TGPL theo hướng kiểm soát chặt chẽ chất lượng dịch vụ TGPL, ngân sách chi cho hoạt động TGPL hiệu quả, bảo đảm đúng mục tiêu.

5. Nghiên cứu luật hóa một số định hướng được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Đề án đổi mới công tác TGPL giai đoạn 2015 - 2025 và nâng tầm một số các quy định cần thiết của các văn bản dưới luật hiện hành; kế thừa các quy định còn phù hợp và khắc phục những bất cập của Luật TGPL năm 2006; đồng thời tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài gắn với điều kiện thực tiễn của Việt Nam, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và bối cảnh toàn cầu hóa.

III. Phương pháp đánh giá và những vấn đề đặt ra trong Báo cáo đánh giá tác động của Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi)

3.1. Phương pháp đánh giá

Báo cáo này được thực hiện để đánh giá các vấn đề cơ bản của Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi).

Phương pháp đánh giá sử dụng trong Báo cáo này được thực hiện theo khung phân tích đánh giá tác động pháp luật (gọi tắt là RIA), quy trình thực hiện RIA của Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) được tiến hành theo các bước sau:

Bước 1: Xác định các vấn đề ưu tiên dựa trên các tiêu chí rõ ràng: Mô tả những nội dung chính của Luật, xác định các vấn đề và nêu rõ tại sao những nội dung trong Luật là cần thiết. Sau đó dựa trên các tiêu chí để xác định các vấn đề chủ chốt cần được đánh giá. Vấn đề được xác định dựa trên các tiêu chí sau: (1) là vấn đề mới khác với các văn bản pháp luật trước đây; (2) quy định mới có thể tạo thay đổi và ảnh hưởng lớn đến kinh tế - xã hội và các đối tượng chịu tác động của Dự án Luật.

Dựa trên các tiêu chí này, Ban soạn thảo và nhóm đánh giá đã thảo luận, phân tích để xác định 6 vấn đề lớn cần được đánh giá gồm:

1) Về sự cần thiết ban hành dự án Luật TGPL (sửa đổi);

2) Về phạm vi điều chỉnh;

3) Về tổ chức thực hiện TGPL;

4) Về người thực hiện TGPL;

5) Về người được TGPL;

6) Về mô hình quản lý nhà nước về TGPL.

Bước 2: Xác định các mục tiêu của vấn đề trọng tâm cần được đánh giá.

Bước 3: Xác định các lựa chọn/phương án thay thế: liệt kê tất cả các phương án bao gồm cả phương án giữ nguyên như pháp luật hiện hành.

Bước 4: Xác định các dữ liệu và thông tin cần phân tích.

Bước 5: Xác định phương pháp thu thập dữ liệu.

Bước 6: Tiến hành thu thập số liệu.

Bước 7: Đánh giá và phân tích các dữ liệu thu thập được:

a. Đánh giá tác động kinh tế - xã hội của phương pháp lựa chọn thay thế bao gồm tác động tiêu cực và tác động tích cực của từng phương án.

b. Đánh giá tác động về sự phát triển bền vững, tính khả thi trong triển khai thực hiện.

Bước 8: Viết báo cáo.