BỘ TƯ­ pháp cộng hoà XÃ HỘi chủ nghĩa việt nam

Để chuẩn bị tiến hành Hội nghị, từ tháng 5 năm 2008, Lãnh đạo Bộ Tư pháp đã có công văn yêu cầu tất cả các địa phương (Sở Tư pháp) chủ động sơ kết tình hình thực hiện pháp luật về nuôi con nuôi tại địa phương mình, trên cả hai lĩnh vực nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài trong 5 năm qua, đánh giá về những mặt tích cực, tồn tại, bất cập, tìm ra nguyên nhân để từ đó, kiến nghị các giải pháp khắc phục. Thực hiện chỉ đạo của Bộ Tư pháp, các Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã tiến hành sơ kết/tổng kết, rà soát, đánh giá tình hình đăng ký, giải quyết việc nuôi con nuôi từ năm 2003 đến năm 2008 và báo cáo bằng văn bản về Bộ Tư pháp.

Bộ Tư pháp xin báo cáo chung về tình hình thi hành pháp luật về nuôi con nuôi trong 5 năm qua như sau:
A/ NUÔI CON NUÔI TRONG NƯỚC
I. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ TÌNH HÌNH RÀ SOÁT, KIỂM TRA VIỆC GIẢI QUYẾT CHO, NHẬN CON NUÔI TRONG NƯỚC

Trong những năm qua, việc giải quyết cho nhận nuôi con nuôi trong nước đã thực hiện tương đối tốt, đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Việc thi hành pháp luật về nuôi con nuôi đã góp phần giúp cho nhiều trẻ em có được mái ấm gia đình thay thế ở trong nước, được chăm sóc, nuôi dưỡng và giáo dục tốt. Đồng thời, thông qua việc giải quyết nuôi con nuôi, cũng góp phần quan trọng bảo đảm cho nhiều người, đặc biệt phụ nữ đơn thân hoặc các cặp vợ chồng hiếm con, được thực hiện quyền làm cha mẹ.

Tuy nhiên, từ thực tiễn thi hành pháp luật về nuôi con nuôi còn cho thấy những tồn tại, bất cập trong lĩnh vực này. Nhiều trường hợp nhận và nuôi dưỡng trẻ em như con nuôi, nhưng không làm thủ tục đăng ký tại cơ quan có thẩm quyền do trình độ am hiểu pháp luật của người dân còn thấp, chưa nhận thức được tầm quan trọng của việc đăng ký nuôi con nuôi, làm ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của các cháu. Nhiều quy định pháp luật về nuôi con nuôi còn chung chung, chưa cụ thể, thiếu thống nhất; công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật trong lĩnh vực này còn yếu, chưa được quan tâm đúng mức nên chưa nâng cao nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật trong nhân dân; cán bộ làm công tác tư pháp - hộ tịch thì chưa đủ về số lượng, chưa mạnh về chất lượng (thường thì ở mỗi xã chỉ có 01 biên chế, song lại chưa được đào tạo về kiến thức pháp luật), trong khi đó công việc của cán bộ hộ tịch - tư pháp phải giải quyết thì khá nhiều.

Do đó, trong việc thi hành pháp luật về nuôi con nuôi, khó tránh khỏi những vi phạm, sai sót. Theo báo cáo của các địa phương cho thấy, những sai sót, vi phạm chủ yếu ở phạm vi nhỏ, mức độ ít nghiêm trọng, chưa gây hậu quả nghiêm trọng cho xã hội và bước đầu Sở Tư pháp đã có các biện pháp xử lý khắc phục (đối với những trường hợp quyết định sai thì cho hủy/thu hồi quyết định nuôi con nuôi; nặng hơn và vi phạm các căn cứ của Luật hôn nhân và gia đình thì đề nghị Tòa án chấm dứt việc nuôi con nuôi; đối với cán bộ vi phạm thì có hình thức xử lý thích hợp). Dưới đây là những kết quả cụ thể.

Pháp luật về nuôi con nuôi thời gian qua đã tạo cơ sở quan trọng trong việc giải quyết việc cho, nhận nuôi con nuôi trong nhân dân. Ngoài các quy định của Luật hôn nhân và gia đình, thì Nghị định số 83/1998/NĐ-CP trước đây và hiện nay là Nghị định số 158/2005/ NĐ-CP ngày 27/12/2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch có thể coi là cơ sở pháp lý quan trọng để giải quyết việc cho, nhận con nuôi trong nước trong thời gian qua. Để thực hiện tốt công tác đăng ký và quản lý hộ tịch, cũng như thực hiện tốt công tác nuôi con nuôi trong nước, các Sở Tư pháp đã thực hiện công tác chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn nghiệp vụ về cho, nhận con nuôi ở cơ sở; các Phòng Tư pháp các huyện, thành phố, thị xã đều được tập huấn nghiệp vụ để từ đó, tập huấn lại cho cán bộ hộ tịch - tư pháp của Ủy ban nhân dân cấp xã. Đó là cách làm được hầu hết các tỉnh, thành phố thực hiện. Do đó, việc giải quyết con nuôi trong nhân dân đã từng bước đi vào nền nếp; những sai sót được kịp thời uốn nắn; những khó khăn, bất cập cũng được giải đáp kịp thời để có hướng tháo gỡ.

Theo báo cáo của các Sở Tư pháp, thì việc đăng ký nuôi con nuôi ở cơ sở đã được Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện tương đối đầy đủ, kịp thời. Cán bộ chuyên trách Tư pháp - hộ tịch tận tụy với công việc, bám sát dân, nên đã giúp Ủy ban nhân dân xã thực hiện tốt công tác quản lý, đăng ký cho, nhận nuôi con nuôi trên địa bàn. Việc đăng ký cho, nhận nuôi con nuôi nhìn chung đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục, không để sai sót lớn. Thái độ phục vụ nhân dân từng bước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, tạo thuận lợi cho người dân về mặt thời gian, trình tự trong giải quyết giao, nhận con nuôi, giải đáp nhiều bức xúc trong nhân dân liên quan đến lĩnh vực này.

Các Sở Tư pháp đã kịp thời hướng dẫn và cung cấp đầy đủ các loại Sổ sách, biểu mẫu hộ tịch theo quy định cho Phòng Tư pháp cấp huyện để cung cấp cho Ủy ban nhân dân cấp xã, phục vụ nhu cầu của người dân khi đăng ký việc cho, nhận nuôi con nuôi. Việc sử dụng mẫu biểu, ghi chép vào sổ đăng ký việc nhận nuôi con nuôi, quản lý hồ sơ cho, nhận nuôi con nuôi được lưu trữ rõ ràng, đầy đủ, chế độ thông tin báo cáo về công tác hộ tịch nhìn chung được thực hiện đảm bảo yêu cầu và đúng quy định pháp luật.

Hầu hết các trường hợp nhận nuôi con nuôi đều xuất phát từ tình cảm và tính nhân đạo. Nhiều địa phương chú trọng đến việc kiểm tra, theo dõi về tình hình phát triển của trẻ em sau khi cho làm con nuôi, thậm chí có địa phương còn hỗ trợ kinh phí cho các cháu bị ốm đau, bệnh tật phải đi bệnh viện.

2. Những tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những kết quả đã đạt được như nêu trên, việc thực hiện pháp luật về nuôi con nuôi trong các năm qua cho thấy cũng còn nhiều hạn chế, bất cập, cụ thể như sau:

- Theo phản ánh của các địa phương cho thấy, Nghị định 158/2005/NĐ-CP không có quy định về việc trẻ em có cha, mẹ được đưa vào trung tâm nuôi dưỡng, thì phải thông báo tìm người trong nước nhận làm con nuôi. Do đó, để đảm bảo nguyên tắc ưu tiên cho trẻ em đoàn tụ gia đình hoặc làm con nuôi trong nước, cần có văn bản hướng dẫn để các Trung tâm nuôi dưỡng trẻ em thực hiện việc thông báo tìm người nhận trẻ em làm con nuôi trong nước, trước khi cho làm con nuôi người nước ngoài đối với trường hợp trẻ em còn cha mẹ. Nếu không có quy định như vậy, thì trẻ em không có cơ hội được nhận làm con nuôi trong nước.

- Do các quy định pháp luật về điều kiện cho, nhận nuôi con nuôi chưa cụ thể, rõ ràng, đặc biệt pháp luật không có quy định cấm, nên trong thực tế đã phát sinh những trường hợp người dân lợi dụng việc làm con nuôi của thương binh, người có công với cách mạng, người thuộc dân tộc ít người... chỉ để hưởng chế độ, chính sách ưu tiên của nhà nước mà không bảo đảm mục đích của việc nuôi con nuôi. Thậm chí có trường hợp cho con đẻ làm con nuôi, để rồi lại sinh con tiếp, vi phạm pháp luật và chính sách về kế hoạch hóa gia đình (sinh con thứ 3, thứ tư…). Trong những vụ việc vi phạm, nổi lên nhất là vi phạm về mục đích nuôi con nuôi.

- Vẫn còn nhiều trường hợp nuôi con nuôi trên thực tế nhưng không đăng ký theo quy định của pháp luật về cho, nhận nuôi con nuôi mà chỉ có sự thỏa thuận của hai bên (bên cho con nuôi và bên nhận con nuôi); còn tồn tại nhiều hình thức nuôi con nuôi có tính chất “dân gian” trong nhân dân (như việc nuôi con nuôi theo phong tục tập quán, nuôi con nuôi tình nghĩa, con nuôi lập tự...), làm mất đi ý nghĩa, giá trị của việc nuôi con nuôi đích thực, ảnh hưởng đến quyền lợi của con nuôi, bố mẹ nuôi; nhiều trường hợp đến nay con nuôi đã lớn tuổi, không đủ điều kiện để làm thủ tục đăng ký tại cơ quan có thẩm quyền.

- Việc mở sổ ghi chép việc đăng ký nuôi con nuôi ở một số xã miền núi, vùng biên giới, vùng sâu, vùng xa còn thiếu hoặc rất sơ sài; nhiều nơi không thực hiện mở sổ và theo dõi việc đăng ký nuôi con nuôi... làm cho công tác quản lý, thống kê hộ tịch gặp nhiều khó khăn.

- Trong quá trình giải quyết việc cho, nhận nuôi con nuôi vẫn còn hiện tượng hồ sơ không đầy đủ; thủ tục không bảo đảm (trẻ em từ đủ 9 tuổi trở lên không ký vào tờ khai); việc lưu trữ hồ sơ cho, nhận con nuôi vẫn còn một vài cấp cơ sở thực hiện không đúng quy định pháp luật, hồ sơ lưu không đầy đủ, hoặc không lưu hồ sơ.

- Trong quá trình giải quyết việc cho nhận nuôi con nuôi ở nhiều địa phương, số trẻ em bị bỏ rơi xảy ra nhiều, có thời điểm số lượng trẻ em bị bỏ rơi tăng đột biến, gây khó khăn cho công tác quản lý và nuôi dưỡng.

- Việc thực hiện thủ tục thông báo tìm người trong nước nhận trẻ em làm con nuôi, trước khi cho làm con nuôi người nước ngoài, chỉ được tiến hành một cách hình thức, không đáp ứng được nhu cầu thực tế của người muốn nhận trẻ em làm con nuôi; số lượng trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước tại một số tỉnh còn hạn chế, trong khi số trẻ em làm con nuôi người nước ngoài lại nhiều hơn; trẻ em bị bỏ rơi chủ yếu được giới thiệu làm con nuôi người nước ngoài.

- Khó khăn lớn nhất hiện nay trong việc nhận con nuôi trong nước là kiến thức pháp luật về nuôi con nuôi của người dân còn rất hạn chế, nhất là ở vùng núi, nông thôn. Do nhận thức đơn giản, nên việc thực hiện thủ tục đối với trẻ em bị bỏ rơi thường rất sơ xài, đa số trường hợp trẻ em bị bỏ rơi, người phát hiện không thông báo cho cơ quan Công an, Ủy ban nhân dân cấp xã nơi trẻ em bị bỏ rơi để lập biên bản xác nhận tình trạng bị bỏ rơi của trẻ em. Nhiều trường hợp người dân tự đem trẻ em về nuôi dưỡng mà không làm thủ tục. Do vậy, sau một thời gian dài, khi cha, mẹ nuôi làm thủ tục đăng ký khai sinh cho con, thì hầu như không thực hiện được, vì lúc này việc xác định nguồn gốc và tình trạng trẻ em bị bỏ rơi là hết sức khó khăn và phức tạp. Địa phương nơi trẻ em bị bỏ rơi không xác định được tình trạng trẻ em bị bở rơi để lập biên bản và thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng như quy định, nên Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có trẻ em hiện đang sinh sống không đủ cơ sở để đăng ký khai sinh, điều này gây khó khăn trong việc giải quyết nuôi con nuôi.

- Khó khăn vướng mắc trong quá trình giải quyết hồ sơ đăng ký nuôi con nuôi: do số lượng hồ sơ giải quyết không nhiều và không quá phức tạp nên theo báo cáo của các địa phương, chủ yếu là vướng mắc trong việc giải quyết nuôi con nuôi đối với trẻ em bị bỏ rơi, vì pháp luật không quy định cụ thể trình tự, thủ tục giải quyết đối với trường hợp này như thế nào. Bên cạnh đó, việc nuôi con nuôi tại cộng đồng diễn ra theo phong tục, tập quán ở các dân tộc cũng khác nhau, chẳng hạn với đồng bào dân tộc Thái ở tỉnh Điện Biên thì ông, bà nội, ngoại có thể nhận cháu nội hoặc cháu ngoại làm con nuôi; anh, chị có thể nhận em cùng bố, mẹ đẻ làm con nuôi v.v... Việc nhận nuôi con nuôi xuất phát từ nhiều lý do khác nhau như bố mẹ chết hoặc bố, mẹ ly hôn, mẹ đi lấy chồng để lại con cho ông, bà hoặc anh, chị lớn nuôi em và đều được gọi là con. Đối với dân tộc Mông nếu anh hoặc em chết, con của họ sẽ được các anh, em của mình nuôi dưỡng như con.

Có trường hợp anh rể và chị gái nhận em gái (của vợ) làm con nuôi và mang họ của anh rể. Khi nhà trường kiểm tra hồ sơ học sinh mới phát hiện có sự mâu thuẫn giữa giấy khai sinh, hộ khẩu, chứng minh nhân dân, học bạ và yêu cầu gia đình hoàn tất hồ sơ, khi đến cơ quan có thẩm quyền xin thay đổi lại họ cho em gái (con nuôi) theo họ của cha nuôi (anh rể), thì chính quyền cơ sở không giải quyết được đã giới thiệu đến Sở Tư pháp để hướng dẫn, thì lúc này mới phát hiện ra là anh rể nhận em vợ làm con nuôi.

Có trường hợp cha, mẹ nuôi chỉ hơn con nuôi 14 tuổi, lý do là khi đứa trẻ sinh ra ốm yếu quá bố mẹ đã cho người họ hàng nhận làm con nuôi, nhưng không tiến hành làm bất cứ một thủ tục pháp lý nào cả, trong khi đó tất cả các giấy tờ nhân thân của người con nuôi này lại được khai theo họ cha, mẹ nuôi. Do đó, khi lớn lên người con nuôi này vì một lý do nào đó đòi làm lại giấy tờ của mình theo họ của cha, mẹ đẻ, hoặc muốn trở về với cha, mẹ đẻ thì chính quyền cơ sở mới biết những người nuôi dưỡng đứa trẻ từ bé đến nay không phải là cha, mẹ đẻ.

Ngoài ra, giấy tờ của trẻ em bị bỏ rơi cũng không được lập theo đúng quy định. Bản tường trình của người phát hiện và biên bản xác nhận tình trạng trẻ em bị bỏ rơi thường thiếu thông tin về người phát hiện trẻ, cũng như đặc điểm đồ vật khi phát hiện trẻ em bị bỏ rơi; biên bản bàn giao cho một người hoặc tổ chức tạm thời nuôi dưỡng không đúng quy định; Giấy khai sinh của người được nhận làm con nuôi được đăng ký sau ngày Quyết định cho, nhận con nuôi v.v...

- Việc xác nhận của Uỷ ban nhân dân cấp xã về người nhận con nuôi không đúng quy định pháp luật, mà chỉ xác nhận về nới cư trú của người đó, không đảm bảo yêu cầu của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP.

- Có hiện tượng, do mẹ đẻ và người xin con nuôi đều muốn dấu thông tin cá nhân của mình, nên đã tự thỏa thuận với nhau tại Bệnh viện nên người xin trẻ em mang về địa phương nơi cư trú báo Uỷ ban nhân dân cấp xã lập biên bản xác nhận tình trạng trẻ em bị bỏ rơi không đúng theo quy định của pháp luật.

- Việc quy định tìm cha, mẹ trẻ em trên Đài phát thanh hoặc Truyền hình không quy định cụ thể, nên các địa phương thực hiện không thống nhất (có địa phương thông báo trên trạm truyền thanh cấp huyện hoặc cụm truyền thanh cấp xã và thông báo vào lúc 5 giờ sáng...) nên đã hạn chế cơ hội tiếp cận thông tin của nhân dân.

- Những người đang chấp hành hình phạt tù có thời hạn muốn cho con, nhưng khi đăng ký thì không thể có mặt tại Uỷ ban nhân dân cấp xã để làm thủ tục, nên việc giải quyết đăng ký cho, nhận con nuôi không thực hiện được.

- Về vấn đề xác định lại dân tộc, theo quy định của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP và Thông tư số 01/2008/TT-BTP, thì người xin con nuôi có thể được phép thay đổi họ, tên của trẻ em theo họ, tên của cha mẹ nuôi, nhưng riêng về dân tộc thì không được phép (theo quy định tại Điều 28 Bộ Luật Dân sự 2005). Bất cập ở đây là mặc dù đã có sự thay đổi phần khai về cha, mẹ đẻ. Với những trường hợp cha, mẹ đẻ và cha, mẹ nuôi không cùng dân tộc sẽ dẫn đến dân tộc của người con trong Giấy khai sinh sẽ khác với dân tộc của cha, mẹ. Trong trường hợp này, mục đích của cha, mẹ nuôi được đứng tên với tư cách là cha, mẹ đẻ trong Giấy khai sinh của con nuôi để tránh mặc cảm cho con nuôi đã không đạt được.

- Việc thay đổi phần khai về cha, mẹ (từ cha, mẹ đẻ thành cha, mẹ nuôi trong Giấy khai sinh và Sổ đăng ký khai sinh của con nuôi). Quy định này khá thông thoáng, nhằm bảo vệ lợi ích của cha, mẹ nuôi cũng như con nuôi. Tuy nhiên, quy định này vẫn còn quá chặt chẽ ở chỗ là phải có sự đồng ý của cha, mẹ đẻ; do đó, trong trường hợp cha, mẹ đẻ không đồng ý, thì Giấy khai sinh của trẻ em vãn phải giữ nguyên tên của cha, mẹ đẻ.

- Công tác kiểm tra, xác minh của các phòng tư pháp cấp huyện ở một số nơi về lĩnh vực nuôi con nuôi đối với tất cả các xã chưa thực sự thường xuyên do thiếu cán bộ.

- Việc xác minh mục đích nhận nuôi con nuôi của cán bộ Tư pháp - hộ tịch trong quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi đối với một số trường hợp còn thể hiện sự nể nang.

- Chưa có máy tính để phục vụ công việc hàng ngày và lưu trữ dữ liệu, do đó, không chỉ hạn chế công việc mà còn ảnh hưởng đến công tác lưu trữ dữ liệu hồ sơ nuôi con nuôi.

3. Nguyên nhân của những tồn tại

a) Quy định pháp luật chưa bảo đảm khả thi

Nhiều quy định của Nghị định số 158/2005/ NĐ-CP về việc giải quyết cho, nhận nuôi con nuôi trong nước chưa phù hợp với thực tế (quy định về điều kiện cho nhận, thủ tục xác định lại dân tộc cho người con nuôi; thủ tục thông báo đối với trẻ bị bỏ rơi; quy định về thay đổi phần khai của về cha, mẹ đẻ sang cha, mẹ nuôi; không quy định việc đăng ký nuôi con nuôi quá hạn), do đó, trong quá trình giải quyết các trường hợp cụ thể đã gặp phải vướng mắc, ách tắc không giải quyết được. Hơn nữa, Nghị định cũng không quy định chặt chẽ về chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi, dẫn đến việc thực hiện quy định pháp luật vẫn chưa nghiêm.

- Biên chế cho cán bộ tư pháp cấp xã chỉ có 01 cán bộ, nhưng 01 cán bộ này lại phải kiêm nhiệm thêm nhiều việc nên thiếu tập trung vào công việc chính được đảm nhiệm. Sự thay đổi biến động trong bố trí cán bộ chuyên trách tư pháp nên ảnh hưởng đến năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ tư pháp - hộ tịch cơ sở.

- Trình độ chuyên môn của một bộ phận cán bộ tư pháp - hộ tịch và một số cán bộ lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp xã trong lĩnh vực nuôi con nuôi còn hạn chế, hơn nữa do tính chất công việc của cấp xã cùng phải kiêm nhiệm nhiều nên thời gian tập trung cho công việc giải quyết việc cho, nhận nuôi con nuôi cũng chưa nhiều.

c) Công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật còn hạn chế

- Một số tỉnh miền núi, địa hình đi lại khó khăn, đông dân số, nhiều dân tộc ít người, nhiều đồng bào giáo dân, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về hộ tịch chưa làm được nhiều cho và làm chưa sâu, rộng nên nhận thức của công dân thực hiện các quyền lợi, nghĩa vụ đăng ký việc cho, nhận nuôi con nuôi không đồng đều, đặc biệt việc cho nhận nuôi con nuôi ở các huyện, xã miền núi.

- Thiếu sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan chức năng đối với công tác tuyên tuyên, phổ biến, giáo dục pháp luật về đăng ký hộ tịch. Một số ban, ngành, đoàn thể chưa thấy hết trách nhiệm của mình, chưa chủ động trong việc tuyên truyền, hướng dẫn, giải thích, động viên người dân nên ý thức chấp hành pháp luật và thực hiện các quyền lợi của công dân chưa cao.

Hơn nữa, trình độ dân trí thấp dẫn đến nhận thức của nhân dân, còn nhiều hạn chế, nhất là nhân dân thuộc các dân tộc thiểu số, sống ở vùng sâu, vùng xã, vùng cao và biên giới.

Tính đến ngày lập báo cáo này, theo báo cáo của 55/64 Sở Tư pháp, tổng số việc nuôi con nuôi trong nước đã giải quyết trong giai đoạn 2003 - 2008 là 15.083 trường hợp, trong đó số vụ việc giải quyết đúng pháp luật là 14.556 trường hợp, số vụ việc vi phạm pháp luật là 328 trường hợp.

Dưới đây là bảng tổng hợp những kiến nghị, đề xuất của các địa phương nhằm khắc phục những tồn tại, bất cập trong lĩnh vực nuôi con nuôi trong nước.