Hình 4: Lãi suất VND liên ngân hàng năm 2011

Chính sách kiểm soát lạm phát ổn định kinh tế vĩ mô của chính phủ từ đầu 2011 dẫn đến mặt bằng lãi suất của nền kinh tế tăng vọt. Thêm nữa, NHNN đưa ra chủ trương kiểm soát và hạn chế tín dụng vào các lĩnh vực “phi sản xuất” như bất động sản và chứng khoán. Hệ quả là thị trường chứng khoán lao dốc, thị trường BĐS đóng băng. Nhiều doanh nghiệp trong các lĩnh vực bất động sản và chứng khoán bắt đầu rơi vào thua lỗ, phá sản. Tiếp đến là tình trạng đóng cửa của các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Hệ quả là tỷ lệ nợ xấu tại các ngân hàng bắt đầu tăng cao. Tỷ lệ nợ xấu theo báo cáo của các TCTD đã tăng từ mức 3,07% cuối 2011 lên mức 4,08% cuối 2012, và lên đến 4,62% vào tháng 9 năm 2013. Nếu dựa theo kết quả giám sát từ xa của NHNN thì nợ xấu ước khoảng 8,8% tính đến cuối 2012.

Giữa thị trường tài chính tiền tệ với các thị trường tài sản như thị trường bất động sản và thị trường chứng khoán luôn có quan hệ rủi ro chéo mới nhau. Khi các thị trường tài sản suy giảm sẽ dẫn đến hiệu ứng giảm giá trị tài sản thế chấp tại các tổ chức tín dụng và vì thế sẽ đe dọa hệ thống ngân hàng; và ngược lại, khi hệ thống tín dụng rơi vào tình trạng mất thanh khoản sẽ dẫn đến tình trạng đóng băng tín dụng tại các thị trường tài sản, khiến cho các thị trường này suy giảm. Đây là một vòng xoáy có thể kéo toàn bộ nền kinh tế đi xuống.

Chương trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng – ngân hàng được thực hiện qua Đề án “cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011-2015” (theo Quyết định 254/QĐ-TTg ngày 1.3.2012) và sau đó được nhắc lại qua Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế. Những nội dung cơ bản của bản Đề án là:

- Trong giai đoạn 2013-2015 cần tập trung lành mạnh hóa tình trạng tài chính của các TCTD: xử lý nợ xấu hệ thống và từng tổ chức tín dụng, phát triển ổn định để đảm bảo khả năng thanh toán, xử lý tình trạng sở hữu chéo, và minh bạch hóa hoạt động tín dụng.

- Hướng đến năm 2020 Việt Nam có hệ thống các tổ chức tín dụng hiện đại (an toàn, đa dạng về cấu trúc sở hữu, qui mô và loại hình), có khả năng cạnh tranh cao dựa trên nền tảng công nghệ và kỹ năng quản trị tiên tiến theo chuẩn mực quốc tế.

- Nâng cao vai trò chi phối của các TCTD Việt Nam, đặc biệt là các NHTM nhà nước.

- Rà soát và phân loại các NHTMCP, công ty tài chính, công ty cho thuê tài chính, và các TCTD khác để có biện pháp xử lý thích hợp.

- Chấn chỉnh hoạt động của các TCTD vi mô và tạo điều kiện thuận lợi để các TCTD nước ngoài hoạt động và cạnh tranh bình đẳng ở Việt Nam.

Từ khi có chủ trương tái cơ cấu cuối 2011, NHNN đã tiến hành phân loại hệ thống NHTM thành ba nhóm: (i) nhóm có tình hình tài chính lành mạnh, có năng lực qui mô đủ lớn để phát triển thành các ngân hàng trụ cột trong hệ thống, (ii) nhóm có tình hình tài chính lành mạnh nhưng qui mô nhỏ, và (iii) nhóm có tình hình tài chính khó khăn, buộc phải thực hiện tái cơ cấu. Tiếp đến, NHNN đề ra ba nội dung hoạt động của năm 2012 là: (i) củng cố thanh khoản hệ thống ngân hàng, (ii) lành mạnh hóa hoạt động tài chính của các NHTM mà trọng tâm là xử lý nợ xấu và minh bạch hóa tài chính, và (iii) tái cơ cấu tổ chức, hoạt động và quản trị hệ thống ngân hàng. Và, cuối cùng, năm 2013 được xem là năm tiến hành giai đoạn hai của nhiệm vụ lành mạnh hóa tài chính hệ thống ngân hàng thông qua các giải pháp như (i) xây dựng các qui định về an toàn vốn, (ii) xử lý mạnh mẽ nợ xấu hệ thống qua việc thành lập VAMC, và (iii) tăng cường quản trị rủi ro, hướng đến chuẩn mực Basel II.

Kết quả lớn nhất của chương trình cơ cấu lại hệ thống tín dụng-ngân hàng là NHNN đã đảm bảo được thanh khoản, đẩy lùi ngui cơ đổ vỡ hệ thống. Trong năm 2012 hầu như không xảy ra hiện tượng căng thẳng thanh khoản kể cả tại các ngân hàng nhỏ có nguy cơ mất thanh khoản trong năm 2011. Điều này được phản ánh qua các diến biến sau: (i) số dư tiền gửi của TCTD tại NHNN luôn cao hơn so với yêu cầu dự trữ bắt buộc; (ii) hoạt động tại thị trường liên ngân hàng đã bình thường trở lại với lãi suất liên ngân hàng giảm mạnh từ mức trên 20% xuống còn 10-12%/năm; (iii) không còn hiện tượng đua lãi suất huy động công khai; và (iii) các TCTD đã mua một lượng lớn trái phiếu chính phủ để đầu tư và dự phòng thanh khoản (Tô Ánh Dương, 2013).

Kết quả đạt được thứ hai là trong quá trình tái cơ cấu lại các ngân hàng yếu kém thì an toàn của hệ thống vẫn được kiểm soát, tiền gửi của nhân dân được chi trả bình thường. Chín ngân hàng nhỏ đã được đưa vào chương trình phải thực hiện tái cơ cấu bắt buộc thông qua các biện pháp khác nhau như hợp nhất (SCB, Ficombank, TinnghiaBank), sáp nhập (Habubank vào SHB), và tự tái cơ cấu (TienphongBank, TrustBank, Navibank, Westernbank, và GP Bank) trong hai năm 2012 và 2013.

Tuy nhiên, trong năm 2013, tiến trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng- ngân hàng có dấu hiệu chững lại. Thứ nhất, tốc độ xử lý nợ xấu còn chậm và tỷ lệ nợ xấu cao trong nền kinh tế vẫn chưa thực sự được đẩy lùi. Tỷ lệ nợ xấu liên tục tăng cao trong năm 2012 và 2013. Theo số liệu báo cáo của các TCTD thì tỷ lệ nợ xấu đã tăng từ mức 3,07% cuối 2011 lên mức 4,08% cuối 2012, và lên đến 4,62% vào tháng 9 năm 2013. Nếu dựa theo kết quả giám sát từ xa của NHNN thì nợ xấu ước khoảng 8,8% tính đến cuối 2012. Đặc biệt nợ xấu nhóm 5 đã tăng mạnh tại hầu hết các tổ chức tín dụng, kể các các NHTM mạnh trong năm 2013.

Việc phê duyệt và triển khai Đề án "Thành lập Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam (VAMC)" để xử lý nợ xấu vào giữa năm 2013 được kỳ vọng sẽ giúp nền kinh tế xử lý nhanh hơn nợ xấu của nền kinh tế. Tính đến hết ngày 28.8.2014, VAMC đã mua được 59 nghìn tỷ đồng nợ xấu từ 35 TCTD. Do khối lượng nợ xấu được mua trong 3 tháng cuối 2013 tương đối lớn (39 nghìn tỷ đồng) nên đã giúp nợ xấu toàn hệ thống giảm xuống mức 3,8% vào cuối 2013. Tuy nhiên, các hoạt động mua nợ xấu của VAMC trong năm 2014 diễn ra rất chậm, khiến cho nợ xấu của hệ thống lại có xu hướng quay trở lại.

Hoạt động chính của VAMC trongn thời gian vừa qua thực chất vẫn chỉ là chuyển tạm thời nợ xấu từ sổ sách của các NHTM sang VAMC thay vì được bán đứt. Trong tổng số nợ xấu mua vào, VAMC mới thu hồi được 1.253 tỷ đồng. Có thể nói, chừng nào VAMC còn chưa tìm được khách hàng để bán các khoản nợ xấu này thì chừng đó chúng vẫn chưa được xử lý. Hay nói cách khác, nợ xấu của hệ thống tín dụng mới chỉ giảm trên giấy tờ mà chưa giảm thực chất. Bởi các khoản nợ xấu này, nếu không được VAMC xử lý, sau 5 năm sẽ quay trở lại các ngân hàng thương mại, nên có lẽ đây là lý do các ngân hàng thương mại không còn mặn mà trong việc bán lại nợ xấu cho VAMC. Thay vào đó, các NHTM có xu hướng chủ động xử lý, dù tốc độ xử lý có chậm đi chăng nữa.

Bảng 2: Tình hình hoạt động của VAMC từ 01.10.2013 – 28.8.2014

Nguồn: Lê Thanh, Báo Tuổi trẻ 05.09.2014 (http://tuoitre.vn/tin/kinh-te/20140905/xu-ly-no-xau-theo-co-che-thi-truong/641815.html)

Thứ hai, NHNN đã quyết định lùi việc áp dụng Thông tư 02/2013/TT-NHNN về phân loại nợ và trích lập dự phòng rủi ro từ tháng 6.2013 sang tháng 6.2014. Động thái này tuy giúp các NHTM giảm được trích lập dự phòng nhưng đã khiến cho nội dung tái cơ cấu theo hướng nâng cao chuẩn mực an toàn hệ thống của NHNN bị chậm lại.

Thứ ba, việc giải quyết vấn đề sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng vẫn chưa được làm rốt ráo. Đến cuối 2013, vẫn còn có hiện tượng nhiều ngân hàng có các cổ đông nắm giữ tỷ lệ sở hữu trên 5% và của các thành viên gia đình trên 20%. Ngoài ra, tình trạng các ngân hàng sở hữu lẫn nhau hoặc ngân hàng sở hữu lòng vòng bởi các doanh nghiệp kinh doanh vẫn chưa được giải quyết. NHNN vẫn chưa đưa ra được những hướng dẫn cụ thể để giám sát hiện tượng này.

Và cuối cùng, vấn đề minh bạch thông tin vẫn chưa thực sự có tiến triển. Số liệu về nợ xấu vẫn mù mờ. Thông tin chính thức về kết quả tái cơ cấu các NHTM yếu kém nhìn chung còn ít như: cổ đông và cơ cấu sở hữu, vốn và cơ cấu vốn, kết quả kinh doanh từ thời điểm tái cơ cấu, số nợ xấu, cơ cấu nợ xấu và các con nợ chủ yếu, những thay đổi trong quản trị nội bộ, giải pháp tái cơ cấu tiếp theo và thời hạn hoàn thành tái cơ cấu đối với từng ngân hàng cụ thể…

3.3 Các nút thắt cản trở chương trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng

Cản trở lớn nhất là vấn đề minh bạch thông tin, đặc biệt là các thông tin về nợ xấu. Hiện tại, các số liệu về hoạt động của hệ thống ngân hàng chưa được cung cấp thường xuyên, vẫn còn có sự khác biệt giữa các con số do các TCTD cung cấp và do hoạt động thanh tra, giám sát của NHNN cung cấp. Khi không có các số liệu chính xác, việc đề ra các giải pháp phù hợp để giải quyết các vấn đề mang tính hệ thống sẽ trở nên khó khăn.

Thứ hai, thị trường BĐS chưa hồi phục, làm cho quá trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng-ngân hàng trở nên khó khăn hơn. Bởi, bất động sản cũng là nguồn thế chấp tài sản lớn nhất của các doanh nghiệp cũng như người dân trong việc vay vốn của ngân hàng, lên tới 60% tổng tài sản đảm bảo của hệ thống ngân hàng, nên khi thị trường BĐS suy giảm, những khoản nợ xấu, nợ quá hạn được thế chấp bởi bất động sản sẽ rất khó thanh lý. Việc thanh lý mạnh các tài sản thế chấp sẽ khiến cho giá BĐS bị suy giảm thêm và làm trầm trọng thêm tình hình nợ xấu của nền kinh tế.

Và cuối cùng là cản trở từ các khoản nợ xấu và nợ quá hạn liên quan đến khu vực DNNN. Theo báo cáo của Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội trình Ủy ban thường vụ Quốc hội tháng 9.2012 thì “DNNN sử dụng vốn tín dụng chiếm tới khoảng 70% tổng số nợ xấu, trong đó các Tập đoàn kinh tế, tổng công ty chiếm 53% số nợ xấu”.⁸¹ Tuy nhiên, nợ xấu tại khu vực DNNN rất khó giải quyết quyết bằng các biện pháp thị trường. Khác với các DN tư nhân, các DNNN rất khó có thể bán tài sản hoặc cổ phần nhà nước theo giá thị trường trong giai đoạn kinh tế suy thoái. Vì vậy, các khoản nợ mà các DNNN vay thường phải trông đợi vào sự hỗ trợ của NSNN dưới các hình thức xóa nợ, khoanh nợ, chuyển nợ, bổ sung vốn, v.v... Trong bối cảnh NSNN đang tiếp tục thâm hụt và nợ công ở mức cao thì việc giải quyết nợ xấu của khu vực DNNN sẽ thực sự là một bài toán nan giải.

Theo quan điểm chính thống, kinh tế nhà nước được coi là chủ đạo, trong đó DNNN là một bộ phận quan trọng của kinh tế nhà nước. Đây là lý do khiến cho DNNN vẫn được ưu tiên những điều kiện tốt nhất để phát triển. Các DNNN có rất nhiều đặc quyền. Hầu hết tài nguyên, khoáng sản được giao cho các DNNN nắm giữ, đặc biệt là các tập đoàn kinh tế hay tổng công ty lớn. Nhiều DNNN trong một thời gian dài không phải chịu áp lực cạnh tranh cả trong và ngoài nước. Hơn nữa, các tập đoàn kinh tế có tiếng nói và vị thế lớn đối với việc xây dựng các chiến lược, chính sách, chương trình đầu tư của nhà nước. Cụ thể:

- Theo kết quả điều tra doanh nghiệp của Tổng cục thống kê năm 2009 thì DNNN chiếm 37,2% nguồn vốn kinh doanh, 44,8% giá trị tài sản cố định và đầu tư dài hạn.

- 88 tập đoàn, tổng công ty nắm giữ gần 365.818 ha đất – gấp 5 lần tổng quỹ đất cho các cụm công nghiệp địa phương.

- Luôn được nhận vốn trực tiếp từ NSNN (chiếm 9% dự toán chi NSTW năm 2008 và 2,3% năm 2011).

- Luôn nhận được “ngân sách mềm” từ chính phủ khi gặp khó khăn. Các DNNN thường nhận được các hình thức hỗ trợ như bổ sung vốn, khoanh nợ, giãn nợ v.v…

Tuy nhiên, bất chấp việc nắm một một nguồn lực rất lớn trong nền kinh tế, khu vực DNNN lại hoạt động kém hiệu quả. Theo kết quả điều tra doanh nghiệp của Tổng cục thống kê năm 2009, khu vực DNNN chỉ tạo ra 25% doanh thu, 37% lợi nhuận trước thuế, và 20% giá trị sản xuất công nghiệp. Còn theo Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp, kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của khu vực DNNN năm 2012 tiếp tục giảm sút so với năm 2011. Cụ thể, tổng nợ của 73 tập đoàn kinh tế và tổng công ty là 1.334.903 tỷ đồng, hệ số nợ phải trả/vốn chủ sở hữu bình quân là 1,82 (so với 1,77 năm 2011); tổng tài sản/nợ phải trả là 1,6. Tổng lợi nhuận trước thuế giảm 5% so với năm 2011, tổng nộp ngân sách giảm 12% so với số thực hiện năm 2011. Lỗ của các tập đoàn và tổng công ty khoảng 2.253 tỷ đồng, và có khoảng 10 đơn vị có số lỗ lũy kế lên đến tổng cộng 17.730 tỷ đồng. Tình hình tài chính của nhiều doanh nghiệp được đánh giá là xấu và thiếu lành mạnh. Nghiên cứu của hai tác giả Bùi Trinh và Nguyễn Việt Phong (2012) cho thấy ICOR của khu vực DNNN cao hơn mặt bằng chung và cao hơn rất nhiều so với khu vực kinh tế ngoài nhà nước. Cụ thể, trong khi ICOR chung của cả nước giai đoạn 2007-2012 là 6,3 thì ICOR của khu vực DNNN là 8,4, còn khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước chỉ là 3,8.

DNNN chưa thể hiện được vai trò chủ đạo trong nền kinh tế mặc dù được nhà nước giao cho nhiệm vụ này. Ngoại trừ Viettel, hoạt động của DNNN trong các ngành công nghệ cao, công nghiệp chế tạo máy móc, thiết bị, dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học v.v... khá yếu kém và mờ nhạt. Hầu hết các tổng công ty hoạt động trong những lĩnh vực này đều đạt mức lợi nhuận thấp, thậm chí thua lỗ. Một số DNNN giữ vị trí then chốt chưa đáp ứng đầy đủ nhu cầu phát triển của nền kinh tế, ngành, lĩnh vực hoặc địa phương (điện, công nghiệp tàu thủy, cơ khí, giao thông vận tải, cung cấp nước sạch v.v...). Chất lượng cung cấp sản phẩm, dịch vụ thiết yếu cho xã hội của nhiều DNNN chưa cao.

Bên cạnh đó, khu vực DNNN không còn là khu vực tạo ra công ăn việc làm chính cho nền kinh tế nữa. Mức độ đóng góp ngân sách của khu vực này cũng đã giảm mạnh, chỉ còn 37,4% vào cuối 2009. Mặc dù DNNN thường được coi là có đóng góp nhiều trong các hoạt động xã hội và từ thiện nhưng những đóng góp này là không rõ ràng. Đặc biệt trong bối cảnh xã hội hóa các hoạt động văn hóa, thể thao và từ thiện thì mức độ đóng góp từ khu vực DNNN chưa hẳn đã nhiều hơn, nếu không muốn nói là kém hơn, so với khu vực doanh nghiệp tư nhân.

4.1.4. Nguyên nhân khu vực DNNN hoạt động kém hiệu quả

Hiệu quả đầu tư thấp trong các DNNN xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Tựu trung có thể qui về các nguyên nhân dưới đây.

Chương trình tái cơ cấu DNNN được thể hiện qua Quyết định số 929/QĐ-TTg (17/7/2012) phê duyệt Đề án tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2012-2015 và Đề án tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế vào tháng 3.2013. Đề án tổng thể đã xác định một số nội dung cơ bản, bao gồm:

- Định vị lại vai trò và thu hẹp phạm vị kinh doanh của DNNN.

- Đẩy mạnh cổ phần hóa, đa dạng hóa sở hữu các DNNN mà Nhà nước không cần nắm giữ 100% sở hữu. Đối với từng tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, thực hiện cơ cấu lại danh mục đầu tư và ngành nghề kinh doanh, tập trung vào các ngành nghề kinh doanh chính; đẩy nhanh thực hiện theo nguyên tắc thị trường việc thoái vốn nhà nước đã đầu tư vào các ngành không phải kinh doanh chính.

- Đổi mới, phát triển và tiến tới áp dụng đầy đủ khung quản trị hiện đại theo thông lệ tốt của kinh tế thị trường đối với các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước.

- Thực hiện nghiêm pháp luật, kỷ cương hành chính nhà nước và kỷ luật thị trường, đổi mới hệ thống đòn bẩy khuyến khích bảo đảm DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường và cạnh tranh bình đẳng như các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.

Kết quả đạt được thường được của quá trình tái cơ cấu khu vực DNNN trong thời gian vừa qua khá khiêm tốn, chỉ mới dừng lại ở việc phê duyệt các kế hoạch tái cơ cấu thay vì những hành động cho các kết quả cụ thể. Các kết quả được nhắc đến là:

- Thủ tướng Chính phủ phê duyệt phương án tổng thể sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước của tất cả các Bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế và Tổng công ty 91. Cụ thể, tính đến tháng 8.2013, Thủ tường đã phê duyệt 100/101 phương án sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp của các Bộ, ngành, địa phương giai đoạn 2011-2015. Trong đó, phê duyệt Đề án tái cơ cấu của 17/21 tập đoàn, tổng công ty 91; quyết định dừng thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế đối với 2 tập đoàn trong ngành xây dựng.

- Chính phủ hành Nghị định số 99/NĐ-2012 (15/11/2012) về phân công phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

- Phần lớn các tập đoàn, tổng công ty đã rà soát, phân loại và xác định danh mục ngành nghề, phạm vi kinh doanh chính, ngành nghề có liên quan và ngành nghề không liên quan. Trên cơ sở đó, đã xác định được các khoản mục đầu tư cần phải thoái vốn, kế hoạch thoái các khoản vốn đầu tư ngoài ngành; tiến hành phân loại các đơn vị trực thuộc, đơn vị thành viên. Ngoài ra, một số tập đoàn, tổng công ty đã ban hành mới, bổ sung sửa đổi các quy chế quản lý nội bộ; cơ cấu lại tổ chức, bộ máy và sắp xếp lại cán bộ,.v.v...

Trong khi đó những mặt chưa đạt được của quá trình tái cơ cấu khu vực DNNN lại rất dễ nhận ra. Thứ nhất, tiến trình cổ phần hóa hết sức chậm. Năm 2012 chỉ cả nước chỉ cổ phần hóa được 13 doanh nghiệp (bằng 14% kế hoạch) và năm 2013 cũng chỉ cổ phần hóa 16 doanh nghiệp.

Thứ hai, việc thoái vốn đầu tư ngoài ngành đang gặp nhiều khó khăn. Các khoản đầu tư ngoài ngành của các DNNN sang các lĩnh vực như ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, quĩ đầu tư hầu như chưa thoái được vốn trong năm 2012-2013. Tính đến hết 2013, các DNNN mới chỉ thoái được hơn 4 nghìn tỷ đồng trên hơn 21 nghìn tỷ đồng phải thoái vốn đến hết 2015.

Và thứ ba, chưa có những chuyển biến rõ nét về việc giảm các đầu mối quản lý các DNNN. Tình trạng minh bạch thông tin tại các DNNN vẫn dậm chân tại chỗ. Các thông tin về hoạt động của các DNNN chỉ được biết đến rất chậm chạp qua các báo cáo tổng hợp của Chính phủ thay vì các bản báo cáo tài chính chi tiết như ở các doanh nghiệp niêm yết.

Cản trở lớn nhất cho việc tiến hành tái cơ cấu khu vực DNNN là tư duy kinh tế nhà nước giữ vị trí chủ đạo, trong đó DNNN là một bộ phận quan trọng của khu vực kinh tế này. Rõ ràng để đảm nhiệm được vai trò chủ đạo thì khu vực DNNN sẽ vẫn còn phải đủ lớn và các DNNN sẽ phải thực hiện những nhiệm vụ chính trị và xã hội ngoài các nhiệm vụ kinh doanh chính. Điều này mâu thuẫn với mục tiêu thu hẹp khu vực DNNN vào các lĩnh vực thuần túy công ích, phục vụ an sinh xã hội. DNNN vẫn giữa vị thế độc quyền tại nhiều ngành nghề quan trọng, cản trở sự phát triển của doanh nghiệp tư nhân.

Cản trở thứ hai là các qui định liên quan đến thoái vốn đầu tư ngoài ngành. Các qui định về thực hiện bảo toàn và phát triển vốn tại DNNN chưa phù hợp với cơ chế thị trường. Khi nền kinh tế suy thoái, rất khó có thể tìm được nhà đầu tư mua lại phần vốn của nhà nước như giá trị sổ sách. Các qui định về định giá vốn tại DNNN cũng rườm rà không theo nguyên tắc thị trường, cản trở quá trình thoái vốn của các DNNN.

Cản trở thứ ba là rất khó rút bỏ các đặc quyền đặc lợi cũng như ngân sách mềm cho các DNNN. Hiện nay, DNNN kinh doanh thua lỗ, không thanh toán được các khoán nợ đến hạn, không bị phá sản. Nhà nước về cơ bản vẫn đứng ra gánh chịu các khoản nọ cho doanh nghiệp dưới hình thức giản nợ, giảm nợ, chuyển nợ cho đơn vị khác hoặc bảo lãnh nợ v.v… Điều này khiến cho những người đại diện chủ sở hữu và những người quản lý DNNN thiếu động lực trong việc tái cơ cấu DNNN.

Cản trở thứ tư là cơ chế chịu trách nhiệm tập thể đối với DNNN hiện nay. Việc vận hành DNNN được thực hiện không chỉ qua hội đồng quản trị hoặc ban giám đốc mà còn chịu sự chỉ đạo của đảng ủy và các cơ quan chủ quản cấp trên. Do DNNN chịu nhiều đầu mối quản lý nên rất khó xác định được người phải trách nhiệm trong việc vận hành DNNN. Đây là lý do khiến cho các hoạt động tái cơ cấu như cổ phần hóa hoặc thoái vốn ngoài ngành tại các DNNN diễn ra chậm chạp.

5. Đánh giá tổng hợp và các khuyến nghị chính sách

5.1 Đánh giá tổng hợp

Công cuộc tái cơ cấu nền kinh tế Việt Nam đã khởi động và triển khai được hơn 2 năm, kể từ hội nghị TW 3 vào tháng 10.2011. Thành tựu lớn nhất của công cuộc này cho đến nay có lẽ là khâu thay đổi nhận thức và chủ trương của Đảng và Nhà nước về sự cần thiết phải đổi mới mô hình tăng trưởng. Các thành tích triển khai tái cơ cấu được ghi nhận thực tế mang nội dung ổn định kinh tế vĩ mô hơn là tạo lập được mô hình tăng trưởng mới cho nền kinh tế. Những nội dung như cắt giảm đầu tư công hay yêu cầu các ngân hàng yếu kém phải tự tái cơ cấu qua các hình thức sáp nhập hay hợp nhất thực chất hướng vào việc kiểm soát lạm phát và giảm căng thẳng thanh khoản, giúp cho môi trường kinh tế vĩ mô của Việt Nam trở lên ổn định hơn.

Cho đến nay, các nội dung tái cơ cấu nền kinh tế đã nhận được sự ủng hộ cao từ giới hoạch định chính sách, giới chuyên gia, và cộng đồng doanh nghiệp. Tinh thần chủ đạo của công cuộc tái cơ cấu hướng đến xây dựng một nền kinh tế thị trường hiện đại, hòa nhập với nền kinh tế toàn cầu đã được chấp thuận, và trở thành nền tảng cho việc tiến hành các chương trình tái cơ cấu đầu tư, tái cơ cấu khu vực tín dụng-ngân hàng, và tái cơ cấu khu vực DNNN.

Tuy nhiên, việc triển khai các nội dung tái cơ cấu bắt đầu chững lại khi đụng đến lợi ích của các thành phần kinh tế khác nhau. Trong lĩnh vực tái cơ cấu đầu tư công, đó là các khó khăn trong việc cân bằng lợi ích giữa trung ương và địa phương, giữa các địa phương với nhau, và mối quan hệ của DNNN với đầu tư công. Trong lĩnh vực tái cơ cấu hệ thống tín dụng-ngân hàng, đó là xung đột lợi ích của các cổ đông tại các TCTD khác nhau. Và trong lĩnh vực tái cơ cấu khu vực DNNN, đó là lợi ích của các cơ quan chủ quản, của đội ngũ quản lý doanh nghiệp trong việc cổ phần hóa hoặc thoái vốn đầu tư ngoài ngành.

Một điều đáng chú ý là các khó khăn trong các nội dung tái cơ cấu nền kinh tế đều qui tụ về khu vực DNNN. Đầu tư công hầu hết đều được thực hiện trực tiếp hoặc gián tiếp qua các DNNN. Vấn đề nợ xấu tại khu vực DNNN là một cản trở lớn đối với việc tái cơ cấu hệ thống tín dụng ngân hàng. Tuy nhiên, việc tái cơ cấu khu vực DNNN lại bị cản trở bởi chủ trương của Đảng và Nhà nước về thành phần kinh tế chủ đạo.

Minh bạch thông tin cũng trở thành một vấn đề cản trở các chương trình tái cơ cấu. Các thông tin và số liệu về đầu tư công vẫn đang phân tán tại các Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, các bộ ngành chủ quản, và các tỉnh thành. Thông tin và dữ liệu tại các DNNN vẫn như là những ốc đảo, không ai nắm rõ, ngay cả tại các cơ quan chủ quản. Các thông tin và số liệu về hệ thống tín dụng ngân hàng thiếu hệ thống và không được cung cấp định kỳ. Việc chia cắt và kém minh bạch thông tin tại các cơ quan chịu trách nhiệm tiến hành tái cơ cấu nền kinh tế khiến cho việc đánh giá và xử lý các vấn đề lợi ích tổng thể luôn chậm chạp và kém chính xác.

Những trở ngại đối với quá trình tái cơ cấu nền kinh tế Việt Nam nêu trên đã được Chính phủ và giới chuyên gia nhìn nhận và dần qui về một nguyên nhân căn bản: vấn đề thể chế. Hệ thống thể chế kinh tế và chính trị hiện nay của Việt Nam vẫn có nhiều rào cản về xây dựng nền kinh tế thị trường hiện đại và phát huy quyền làm chủ của người dân. Quan niệm kinh tế nhà nước làm chủ đạo là vấn đề thể chế; mối quan hệ ngân sách giữa trung ương và địa phương là vấn đề thể chế; các qui định về quản lý, điều hành, và giám sát DNNN là vấn đề thể chế; và việc xử lý các mối quan hệ giữa NHNN, các cơ quan giám sát tài chính với các NHTM cùng với các cổ đông của chúng cũng là vấn đề liên quan đến thể chế.

5.2 Các khuyến nghị chính sách

Dưới đây là các khuyến nghị chung cũng như các khuyến nghị riêng cho từng nội dung tái cơ cấu nền kinh tế để giúp nền kinh tế Việt Nam mau chóng chuyển sang mô hình tăng trưởng mới bền vững và đạt tốc độ tăng trưởng cao hơn.

- Nhanh chóng xây dựng và hoàn thiện các Luật qui hoạch, Luật đầu tư công, mô hình PPP để tạo khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động đầu tư công và khuyến khích tư nhân tham gia vào đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, cung cấp hàng hóa và dịch vụ công.

- Thay đổi lại cơ chế thu chi ngân sách để tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách. Địa phương cần được chủ động hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu để có thể thu xếp nguồn tài chính cho cho các dự án phát triển địa phương.

- Thay đổi lại qui trình chi ngân sách trung ương cho các dự án tại địa phương để tăng trách nhiệm giải trình. Các địa phương có quyền chủ động xây dựng dự án để xin ngân sách trung ương. Tuy nhiên, trung ương phải chịu trách nhiệm đánh giá các dự án tại địa phương có phù hợp với qui hoạch tổng thể hay không, phương án đầu tư có hiệu quả và khả thi hay không. Một khi đã cấp vốn, trung ương cần có trách nhiệm giám sát địa phương thực hiện đúng các nội dung của dự án.

Bùi Trinh, 2009, “Hiệu quả đầu tư của các khu vực kinh tế thông qua hệ số ICOR”. Báo cáo chuyên đề cho Viện Kinh tế Việt Nam.

Bùi Trinh - Nguyễn Việt Phong, 2012, “Tính toán hiệu quả đầu tư trong các thành phần kinh tế và hàm ý chính sách”, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 03/2012.

Đinh Tuấn Minh, 2013, “Tái cấu trúc triệt để khu vực doanh nghiệp nhà nước để tạo đà tăng trưởng kinh tế”, trong Phạm Thế Anh, Đinh Tuấn Minh và Nguyễn Thị Minh, Kinh tế Việt Nam: từ chính sách ổn định tổng cầu sang chính sách trọng cung để thúc đẩy tăng trưởng dài hạn, NXB Tri Thức.

Đinh Tuấn Minh, 2012, “Bất ổn thị trường tài chính”, chương 3 Báo cáo kinh tế vĩ mô 2012: Từ bất ổn vĩ Nguyễn Xuân Thành, 2013, “Tái cơ cấu đầu tư công 2011-2012: những đánh giá ban đầu”, trong Diễn đàn kinh tế Mùa Xuân - Kinh tế Việt Nam 2013: Tái cơ cấu nền kinh tế một năm nhìn lại, NXB Tri Thức, tr. 293-405.

Nguyễn Đình Cung, 2013, “Tái cơ cấu kinh tế: một vài quan sát về kết quả và vấn đề”, Báo cáo tại Hội nghị tổng kết tái cơ cấu kinh tế tại Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương tháng 12.2013: Từ thách thức vĩ mô đến con đường tái cơ cấu, UBKT Quốc hội chủ trì, NXB Tri thức.

Tô Ánh Dương, 2013, “Tái cơ cấu các ngân hàng thương mại Việt Nam: một năm nhìn lại”, Kỷ yếu Diễn đàn kinh tế Mùa Xuân- kinh tế Việt Nam năm 2013: Tái cơ cấu nền kinh tế một năm nhìn lại, NXB Tri thức, Tr. 559-588.

Tô Trung Thành và Nguyễn Trí Dũng, 2013, “Thách thức còn ở phía trước”, chương 1 Báo cáo kinh tế vĩ mô 2013: thách thức còn ở phía trước, UBKT Quốc hội chủ trì, NXB Tri thức.

BỘ GIAO THÔNG VẬN TẢI

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc Hà Nội, ngày 15 tháng 9 năm 2014

Đến tháng 01-2011, Bộ Giao thông vận tải có 94 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, gồm: 04 doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập (Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam, Tổng công ty Hàng hải Việt Nam, Tổng công ty Hàng không Việt Nam, Tổng công ty Đường sắt Việt Nam); 90 doanh nghiệp do Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quyết định thành lập (15 Tổng công ty hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con; 30 công ty do các Công ty mẹ - Tổng công ty sở hữu 100% vốn điều lệ; 03 công ty thuộc các Trường Đại học; 05 công ty thuộc Bộ; 13 công ty thuộc Cục Hàng hải Việt Nam; 24 doanh nghiệp thuộc Tổng cục Đường bộ Việt Nam). Các doanh nghiệp thuộc Bộ Giao thông vận tải trong giai đoạn này gặp rất nhiều khó khăn trong sản xuất kinh doanh, hệ số nợ phải trả/vốn điều lệ cao, vượt so với quy định (có doanh nghiệp lên đến 10 lần), lãi suất tín dụng cao, một số doanh nghiệp đã đầu tư, mở rộng quá nhanh, trong khi quản trị doanh nghiệp còn nhiều yếu kém, dẫn đến hiệu quả sản xuất, kinh doanh thấp, nhiều doanh nghiệp đứng trên bờ vực phá sản.

Để giải quyết tình trạng trên, trong 3 năm qua, Bộ đã thực hiện cổ phần hóa 54 doanh nghiệp, trong đó có 11 doanh nghiệp quy mô lớn như Tổng công ty Hàng không Việt Nam và 10 Tổng công ty 90 do Bộ quyết định thành lập (năm 2011, cổ phần hóa 07 doanh nghiệp; năm 2012, cổ phần hóa 03 doanh nghiệp và năm 2013, cổ phần hóa 44 doanh nghiệp).

Trong công tác cổ phần hóa, Bộ Giao thông vận tải đã chỉ đạo các doanh nghiệp xây dựng phương án cổ phần hóa theo hướng Nhà nước không nắm giữ cổ phần chi phối, đồng thời, kêu gọi các nhà đầu tư có năng lực tham gia làm cổ đông chiến lược (trong số 10 tổng công ty đã trình Thủ tướng Chính phủ phương án cổ phần hóa, có 9/10 tổng công ty nhà nước không nắm giữ cổ phần chi phối, 7/10 tổng công ty đã lựa chọn được cổ đông chiến lược). Đến nay Bộ Giao thông vận tải còn 42 doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước (tổng số tại thời điểm đầu năm 2011 có 94 doanh nghiệp, trong giai đoạn 2011 - 2013 Bộ đã thành lập mới 09 doanh nghiệp, đồng thời, thực hiện sắp xếp được 61 doanh nghiệp, bao gồm: cổ phần hóa 54 doanh nghiệp, chuyển thành tổng công ty 02 doanh nghiệp, hợp nhất 02 doanh nghiệp, phá sản 02 doanh nghiệp, giải thể 01 doanh nghiệp). Bộ sẽ tiếp tục thực hiện cổ phần hóa các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thuộc diện cổ phần hóa trong năm 2014, 2015.

Bộ đã tiến hành chuyển 10 doanh nghiệp thuộc Cục Hàng hải Việt Nam về 2 Tổng công ty Bảo đảm an toàn hàng hải miền Bắc và miền Nam; chuyển 24 doanh nghiệp từ Tổng cục Đường bộ Việt Nam về các Tổng công ty xây dựng công trình giao thông 1, 4, 5, 6 và Tổng công ty Đầu tư phát triển và Quản lý dự án hạ tầng giao thông Cửu Long; chuyển Công ty Vận tải và Xếp dỡ đường thủy nội địa (doanh nghiệp thuộc Bộ) về làm đơn vị thành viên của Tổng công ty Vận tải thủy; hợp nhất 03 Tổng công ty Cảng hàng không thành 01 tổng công ty; phá sản 02 doanh nghiệp; giải thể 01 doanh nghiệp; thành lập mới 09 doanh nghiệp.

Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Đề án tái cơ cấu giai đoạn 2012-2015 của 04 Tập đoàn, Tổng công ty. Bộ đã phê duyệt đề án tái cơ cấu 15 Tổng công ty thuộc Bộ. Chính phủ đã phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của 03 Tổng công ty. Bộ đã phê duyệt Điều lệ của 17 Tổng công ty và 08 công ty thuộc Bộ.

Thực hiện tái cơ cấu, các doanh nghiệp thuộc Bộ đã tập trung thu gọn đầu mối, thoái vốn, chuyển nhượng vốn v.v… tại các doanh nghiệp ngoài lĩnh vực kinh doanh chính hoặc hoạt động kém hiệu quả để tập trung vào ngành nghề kinh doanh chính, đến nay các Tổng công ty đã hoàn thành việc thoái vốn tại 39 doanh nghiệp. Tổng số tiền thu về là 780,681 tỷ đồng.

Các doanh nghiệp sau khi được sắp xếp, tái cơ cấu, cổ phần hóa đã nâng cao hiệu quả hoạt động, khắc phục các hạn chế, yếu kém.

Đối với các doanh nghiệp thuộc Tổng cục Đường bộ Việt Nam, sau khi được điều chuyển, đã nhận được sự hỗ trợ của các Tổng công ty về thiết bị, công nghệ, việc làm. Đặc biệt là sự hỗ trợ về tài chính, do vậy, đến nay các doanh nghiệp này đã hoàn thành việc cổ phần hóa, chuyển sang hoạt động theo mô hình công ty cổ phần.

Trên cơ sở những kết quả bước đầu đã đạt đ­ược, những hạn chế trong tái cơ cấu, sắp xếp, đổi mới, cổ phần hóa doanh nghiệp của Bộ Giao thông vận tải trong thời gian qua, có thể đưa ra một số giải pháp trong công tác tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước như­ sau:

Đồng thời, nếu lãnh đạo các doanh nghiệp không hoàn thành nhiệm vụ cổ phần hóa theo kế hoạch sẽ xem xét vai trò, trách nhiệm cá nhân và có biện pháp xử lý thích hợp, bao gồm cả việc điều chuyển công tác (Nghị quyết số 26-NQ/BCSĐ, ngày 26-12-2012, của Ban Cán sự Đảng Bộ GTVT). Cụ thể, năm 2013, Bộ Giao thông vận tải đã điều chuyển, thay đổi Chủ tịch Hội đồng thành viên, Tổng giám đốc và Kế toán trưởng tại Tổng công ty Xây dựng công trình giao thông 8.

Trong năm 2014, Bộ chỉ đạo, hướng dẫn các Tổng công ty thực hiện quyết liệt Đề án tái cơ cấu đã được phê duyệt; rà soát, điều chỉnh, bổ sung phương án tái cơ cấu phù hợp tình hình thực tiễn của các Tổng công ty; tập trung triển khai thực hiện tái cơ cấu Tổng công ty Công nghiệp tàu thủy và Tổng công ty Hàng hải Việt Nam theo Đề án được phê duyệt; đẩy mạnh tái cơ cấu Tổng công ty Đường sắt Việt Nam; tiến hành cổ phần hóa toàn bộ các doanh nghiệp nhà nước còn lại nhà nước không cần giữ 100% vốn; hoàn thành thủ tục cổ phần hóa 11 Tổng công ty theo quy định; cổ phần hóa 27 doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp, gồm: 3 doanh nghiệp thuộc Bộ (trong đó thực hiện cổ phần hóa Công ty mẹ - Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam, nhà nước nắm giữ trên 75% vốn điều lệ); 12 doanh nghiệp thuộc các Tổng công ty; 2 doanh nghiệp thuộc các Trường và 10 Đoạn Quản lý đường thủy nội địa thuộc Cục Đường thủy nội địa Việt Nam); thí điểm cổ phần hóa Bệnh viện Giao thông vận tải Trung ương, trong tổng số 10 bệnh viện thuộc Cục Y tế giao thông vận tải; cổ phần hóa Công ty mẹ - Tổng công ty Hàng hải Việt Nam và Công ty mẹ - Tổng công ty Công nghiệp tàu thủy; đẩy nhanh tiến độ thực hiện cổ phần hóa 9 doanh nghiệp cảng biển còn lại thuộc Tổng công ty Hàng hải Việt Nam; cổ phần hóa các doanh nghiệp vận tải đường sắt v.v... Trong 9 tháng đầu năm 2014, các đơn vị thuộc Bộ đã thực hiện cổ phần hóa được 12 doanh nghiệp (Tổng công ty Đường sắt việt Nam 02 doanh nghiệp, Tổng công ty Hàng hải Việt Nam 05 doanh nghiệp, Tổng công ty Xây dựng đường thủy 01 doanh nghiệp, Tổng công ty Bảo đảm an toàn hàng hải miền Bắc 03 doanh nghiệp, Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam 01 doanh nghiệp).

Nhằm tạo thuận lợi trong quá trình tổ chức thực hiện, Bộ Giao thông vận tải đã đề nghị các bộ, ngành nghiên cứu sửa đổi bổ sung các quy định tạo điều kiện thuận lợi cho việc sắp xếp, cổ phần hóa doanh nghiệp (quy định về mức chi phí phục vụ công tác cổ phần hóa; quy định về mua, bán, giao doanh nghiệp v.v...).

Ngày 06-3-2014, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 15/NQ-CP, về một số giải pháp đẩy mạnh cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp, trong đó yêu cầu làm rõ nguyên nhân chủ quan, khách quan, xác định trách nhiệm của tập thể, cá nhân có liên quan xử lý chậm quá trình cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp; đề ra các giải pháp để đẩy nhanh tiến độ thoái vốn ngoài ngành, lĩnh vực sản xuất - kinh doanh chính; quy định đối với việc thoái vốn tại các công ty đầu tư tài chính, các ngân hàng thương mại của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước v.v...

Với những giải pháp cụ thể của Chính phủ tại Nghị quyết số 15/NQ-CP nêu trên, chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Chỉ thị số 06/CT-TTg, ngày 12-3- 2014 và những kinh nghiệm trong tổ chức thực hiện thời gian vừa qua, đồng thời với việc triển khai quyết liệt của các cơ quan, đơn vị thì hoàn toàn có thể hy vọng rằng, hết năm 2015, các doanh nghiệp thuộc Bộ Giao thông vận tải sẽ cổ phần hóa và thoái được toàn bộ vốn khỏi các lĩnh vực kinh doanh không thuộc ngành, lĩnh vực kinh doanh chính theo đúng kế hoạch đã đề ra./.

BỘ XÂY DỰNG:

ĐÁNH GIÁ NHỮNG KẾT QUẢ TRONG QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN CỔ PHẦN HÓA, ĐỔI MỚI VÀ THỰC HIỆN ĐỀ ÁN TÁI CƠ CẤU CÁC DNNN