Phân cấp trong quản lý đầu tư vốn nhà nước

Theo quy định của Luật NSNN:

- Cấp trung ương: Quốc hội giữ vai trò quyết định phương án bổ sung ngân sách trung ương, quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng đầu tư từ NSNN và điều chỉnh dự toán NSNN khi cần thiết.

- Cấp địa phương: Việc phân quyền trong việc quyết định dự án đầu tư và phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển đã được thực hiện mạnh mẽ kể từ năm 1997.

Bên cạnh những quan điểm và nguyên tắc chính thống trên thực tế, chính sách phân cấp quản lý đầu tư công được định hướng bởi hai nguyên tắc quan trọng là “phân cấp từ trên xuống” và “nắm to, buông nhỏ”. Bên cạnh đó, chính quyền cấp tỉnh được quyền tự quyết gần như hoàn toàn đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương. Tuy nhiên, do hầu hết chưa tự cân đối hoặc không tự cân đối được ngân sách chi thường xuyên, đa số các dự án đầu tư ở địa phương đều phải trông chờ vào nguồn trợ cấp từ trên xuống.

Nếu chỉ nhìn vào nguyên tắc thì có lẽ có có thể kết luận là tình trạng đầu tư tràn lan của các địa phương hiện nay có nguồn gốc từ chính sách phân cấp quá mức và chủ yếu do lỗi của địa phương. Mặc dù không thể phủ nhận một thực tế là nhiều địa phương đã lợi dụng nhiều khe hở của quá trình phân cấp nhưng suy đến cùng, chính sự thiếu giám sát, điều phối và kỷ luật lỏng lẻo của trung ương cùng với chất lượng quy hoạch thấp là nguyên nhân quan trọng nhất dẫn tới tình trạng đầu tư tràn lan, chồng chéo và kém hiệu quả.

Phân cấp trong quản lý đầu tư ODA

Theo các quy định pháp luật, nguyên tắc cơ bản trong phân bổ, quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam là nguyên tắc phân cấp. Sự phân cấp trong quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA được thể hiện ở các nội dung chính như : (i) Thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ: Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ; (ii) Thẩm quyền phê duyệt văn kiện chương trình, dự án ODA: Thủ tướng Chính phủ chỉ quyết định phê duyệt: Văn kiện chương trình, dự án quan trọng quốc gia; và Văn kiện chương trình kèm theo khung chính sách; chương trình, dự án trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, tôn giáo. Thủ trưởng cơ quan chủ quản phê duyệt văn kiện chương trình, dự án đối với các trường hợp không thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng. (iii) Thẩm quyền thẩm định văn kiện chương trình, dự án ODA: cơ quan chủ quản tổ chức thẩm định văn kiện chương trình, dự án. (iv) Thẩm quyền quyết định đầu tư dự án ODA: Thẩm quyền quyết định đầu tư được phân cấp theo loại dự án.

Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp luật về quản lý đầu tư công nói chung và phân bổ vốn đầu tư nói riêng đã dần dần được hoàn thiện.

Thứ hai, có một số thay đổi theo hướng tích cực hơn của việc quản lý đầu tư công theo hướng quản lý chặt chẽ hơn việc phân bổ vốn đầu tư.

Thứ ba, tái cơ cấu đầu tư công theo hướng giảm dần tỷ lệ vốn đầu tư nhà nước trong nền kinh tế đã nhận được sự đồng thuận.

Thứ tư, trong giai đoạn 2011–2013việc quản lý các dự án sử dựng vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ đã được chấn chỉnh từng bước.

5.2. Những hạn chế, tồn tại

Thứ nhất, những hạn chế trong hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến quản lý đầu tư công:quy định chưa đầy đủ, có những điểm chồng chéo hoặc mâu thuẫn với nhau; không có cơ sở pháp lý cần thiết để có thể ngăn chặn, kiểm soát và đẩy lùi tình trạng đầu tư tùy tiện, giàn trải, nợ đọng trong đầu tư, đầu tư không hiệu quả, gây ra lãng phí, thất thoát trong đầu tư; không có quy định rõ về các tiêu chí và cách đánh giá hiệu quả đầu tư, hiệu quả kinh tế - xã hội và tác động của dự án đầu tư; quy định về các loại chi phí khác nhau, không đầy đủ, hoặc thiếu tính thực tiễn; phù hợp với các dự án đầu tư lớn, chưa phù hợp với các dự án đầu tư nhỏ ở cấp huyện, cấp xã; luật pháp về đầu tư xây đựng cơ bản không ổn định, đặc biệt các văn bản dưới luật; các quy định về phân bổ trái phiếu chính phủ liên tục được bổ sung và điều chỉnh.

Thứ hai, những hạn chế trong quy định về nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư nhà nước: mới chỉ tập trung vào vốn đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước; chưa lưu tâm tới năng lực hấp thụ của các nguồn vốn đầu tư; các tiêu chí mang tính “chia một cách công bằng” nhiều hơn là khuyến khích hoạt động đầu tư công đạt được những hiệu quả cần thiết.

Thứ ba, tình trạng đầu tư dàn trải, chậm tiến độ, nợ đọng trong xây dựng cơ bản vẫn chưa được xử lý triệt để.

Thứ tư, tình trạng đầu tư khép kín và điều chỉnh vốn đầu tư còn phổ biến

Thứ năm, tình trạng thiếu minh bạch trong quy trình quản lý, phân bổ vốn đầu tư dẫn đến tình trạng trùng lắp của các dự án đầu tư.

Thứ sáu, những hạn chế trong phân cấp đầu tư vốn nhà nước: phân cấp mang tính đồng loạt, tính đặc thù rất thấp; phân cấp không đồng bộ về quyền và nghĩa vụ; phân cấp mạnh nhưng phối hợp giữa các địa phương lại yếu; phân cấp nhưng không có cơ chế giám sát thích hợp.

5.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, công tác lập quy hoạch, xây dựng kế hoạch phát triển chưa tốt, không phù hợp thực tiễn và thiếu tầm nhìn.

Thứ hai, chưa có những chỉ tiêu rõ ràng cụ thể để xác định thứ tự ưu tiên cho phân bổ vốn đầu tư nhà nước.

Thứ ba, công tác thẩm định dự án đầu tư cũng còn có rất nhiều hạn chế.

Thứ tư, sai sót trong quyết định đầu tư, tổ chức thực hiện và tham nhũng.

Thứ năm, công tác quản lý giám sát đầu tư vốn nhà nước chưa tốt, đôi khi khá lỏng lẻo.

Thứ sáu, công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán chưa thường xuyên, liên tục, công tác đánh giá sau đầu tư chưa được coi trọng.

Thứ bảy, việc chấp hành quy định pháp luật về đầu tư không tốt và sai phạm trong quản lý đầu tư công chưa được xử lý nghiêm minh.

Thứ tám, sự hạn chế về đội ngũ nhân sự và năng lực quản lý, phân bổ vốn đầu tư.

IV. CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC VÀ TÁC ĐỘNG ĐẾN NỀN KINH TẾ

1. Thực trạng cơ cấu phân bổ vốn đầu tư nhà nước

1.1. Cơ cấu ngành của đầu tư công

Cơ cấu đầu tư công trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò “bà đỡ” cho nền kinh tế. Trong giai đoạn 2000-2012, đầu tư cho lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 77% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người còn rất khiêm tốn. Như vậy, đầu tư công vẫn chủ yếu tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư, trong khi đầu tư vào phát triển nguồn lực con người còn chưa được chú trọng và chưa tương xứng.

“Vận tải, kho bãi, thông tin & truyền thông” và “sản xuất, phân phối điện, khí đốt” là hai ngành luôn chiếm vị trí đầu tiên của khu vực đầu tư nhà nước trong suốt giai đoạn 17 năm (1995-2013). Ngành mất dần tầm quan trọng mà lẽ ra cần tiếp tục được ưu tiên là “giáo dục & đào tạo” và “nông nghiệp lâm nghiệp, thủy sản”. Ngành chiếm dần vị trí quan trọng trong là “Hoạt động của Đảng Cộng sản, tổ chức chính trị - xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh quốc phòng; đảm bảo xã hội bắt buộc”.

Trong các ngành công nghiệp, đầu tư vào các ngành công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại hóa còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, thậm chí đi ngược lại những nguyên tắc cơ bản của đầu tư công.

Quá trình phân cấp trong quản lý ngân sách nói chung và phân cấp trong quản lý vốn đầu tư nói riêng ở Việt Nam đã diễn ra mạnh mẽ trong giai đoạn vừa qua. Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước đã liên tục được duy trì ở mức cao.

Đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Nộ liên tục là những vùng chiếm tỷ lệ cao nhất trong tổng số vốn đầu tư của nhà nước.

Do tiêu chí số thu ngân sách ở địa phương, loại đô thị có vai trò lớn trong phân bổ ngân sách nên có thể thấy rõ sự chênh lệch về tổng mức chi đầu tư trong cân đối ngân sách bình quân đầu người giữa các địa phương.

Trong phần này để đánh giá mức độ tập trung hay phân tán của vốn đầu tư nhà nước, nghiên cứu sử dụng chỉ số HHI (Herfindahl - Hirschmann Index), hay còn gọi là Chỉ số Herfindahl, là một thước đo thông dụng về mức độ tập trung kinh tế.

Kết quả tính toán cho thấy mức độ tập trung ngày càng giảm của đầu tư nhà nước theo ngành. Điều này khẳng định nhận định về tính dàn trải trong đầu tư vốn nhà nước. Trong điều kiện một quốc gia đang phát triển với nguồn lực hạn chế, có vẻ như Việt nam đang thực hiện cơ chế phân bổ vốn đầu tư cho nhiều ngành, lĩnh vực nhằm đảm bảo sự đồng đều mà không có ưu tiên rõ rệt. Hệ quả tất yếu sẽ dẫn tới tình trạng không đủ vốn để tạo ra những dự án đột phá. Tình trạng dàn trải vẫn đã diễn ra liên tục và vẫn chưa có dấu hiệu giảm đi trong giai đoạn gần đây.

Nghiên cứu cũng thực hiện việc tính toán chỉ số HHI cho vốn đầu tư nhà nước theo địa phương. Kết quả tính toán cũng giống như đầu tư theo ngành, vốn đầu tư nhà nước ở Việt nam cũng được thực hiện một cách dàn trải, đồng đều giữa các địa phương. Tuy nhiên, có sự khác biệt lớn nhất là từ năm 2010 đến này có vẻ như mức độ tập trung đang có xu hướng tăng lên.

2. Đầu tư công và tăng trưởng

Nghiên cứu sử dụng mô hình định lượng theo thời gian (time series) để phân tích quan hệ giữa đầu tư công và tăng trưởng đồng thời tính toán mức đầu tư công tối ưu cho tăng trưởng.

Để kiểm định lại vai trò của tỷ trọng đầu tư công đến tỷ lệ tăng trưởng, trước tiên, tác giả xây dựng mô hình tuyến tính ước lượng mối quan hệ giữa tăng trưởng với tỷ trọng đầu tư công/đầu tư tư nhân và một số biến giải thích khác.

g_t =  + .X_t + .z_t + _t

Trong đó: X_t là PURI (tỉ lệ đầu tư công trên đầu tư tư nhân). PUTPR – đầu tư công/ đầu tư tư nhân (cộng thêm vốn FDI); Z_tlà 1 véctơ của biến giải thích (có thể bao gồm DLZ - tốc độ tăng trưởng năng suất lao động; hoặc DLLA- tốc độ tăng trưởng lao động,).

Bảng 1: Kiểm định OLS kiểm định mối quan hệ giữa đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế

Kết quả chạy mô hình tuyến tính để kiểm định lại vai trò của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế được thể hiện ở Bảng 1.

Mô hình (1) cho thấy tỷ lệ đầu tư công so với đầu tư tư nhân có tác động đến tăng trưởng kinh tế (kết quả có ý nghĩa thống kê ở mức 10%) theo hướng tiêu cực. Khi sử dụng biến số tỷ lệ đầu tư công so với tổng đầu tư ở các mô hình (2), (3) và (4) thì các kết quả ước lượng đều mang dấu âm và có ý nghĩa về mặt thống kê. Điều này hàm ý tỷ lệ đầu tư công càng lớn thì càng làm giảm tốc độ tăng trưởng GDP. Như vậy, nếu như kết quả ở phần 2 cho thấy đầu tư công càng lớn thì giá trị sản lượng GDP (tuyệt đối) gia tăng thì ở phần kiểm định này, tỷ lệ tăng đầu tư công càng lớn thì tốc độ tăng trưởng càng giảm. Hai kết quả này không mâu thuẫn và thể hiện rõ nét tình trạng đầu tư công hiện nay ở Việt Nam: gia tăng đầu tư công tiếp tục có thể gia tăng sản lượng (do đầu tư là một thành tố quan trọng của tổng cầu), nhưng do hiệu quả đầu tư công suy giảm và lãng phí nên tốc độ tăng trưởng do đầu tư công mang lại lại có xu hướng giảm dần.

Bảng 2 tóm tắt kết quả ước lượng mô hình phi tuyến với các một số biến giả phản ánh những biến động lớn về kinh tế tại Việt Nam. Có 4 mô hình phi tuyến khác nhau được ước lượng để mang lại kết quả chính xác và thuyết phục hơn. Các mô hình đều cho thấy các kết quả về hệ số co giãn _ tương tự nhau (trung bình 0,367). Từ đó, tỉ lệ đầu tư công so với đầu tư tư nhân tối ưu cho phúc lợi xã hội được xác định: ^* = _kg / (1- _kg) = 0.367/ (1-0.367) = 0.579. Điều này tương đương với tỉ trọng đầu tư công trong tổng đầu tư xã hội tối ưu là 36.3%.

Mô hình	(5)	(6)	(7)	(8)
Ft	46.546	142.809***	56.356**	40.514
	0.356***	0.367***	0.370***	0.364***
DLZ	51.477***		58.727***	59.797***
DLLA		-53.480***
D88		-3.019***	-1.934***
D11			1.734**
D1				2.033*
Constant	-23.197	-77.885***	-29.536**	-20.098
R^2	0.732	0.5615	0.893	0.769

Trước năm 2010, tỷ trọng đầu tư công/tổng đầu tư xã hội là quá lớn so với mức tối ưu về mặt xã hội. Tuy nhiên, ngay sau năm 2011, tỷ trọng này trên thực tế lại giảm xuống quá nhanh, dưới mức tối ưu trong giai đoạn nghiên cứu, trong khi chất lượng đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng chưa được cải thiện, dẫn đến quá trình suy giảm kinh tế trong những năm gần đây.

Nghiên cứu sử dụng mô hình hồi quy dữ liệu bảng với biến giải thích là hhinc là thu nhập bình quân của hộ gia đình hoặc tỷ lệ hô nghèo (hhpoor). Các biến phụ thuộc là pubinv và priinv lần lượt là đầu tư công và đầu tư ngoài nhà nước; pci là chỉ số phản ánh năng lực cạnh tranh cấp tỉnh; biểu thị hiệu ứng cố định theo thời gian; char_j là các biến số kiểm soát thể hiện đặc điểm j của chủ hộ, inter_j là các biến tương tác giữa biến giả vùng địa lý và biến đầu tư công và; u_it là sai số của mô hình.

Các kết quả phân tích cho thấy: (1) đầu tư công cấp tỉnh thiếu hiệu quả trong việc cải thiện thu nhập hộ gia đình và giảm đói nghèo ở địa phương; (2) đầu tư ngoài nhà nước trong khi giúp làm tăng thu nhập nhưng lại không giúp làm giảm tỷ lệ hộ nghèo; (3) sự cải thiện của các yếu tố phản ánh môi trường kinh doanh vừa làm tăng thu nhập vừa làm giảm tỷ lệ hộ nghèo ở các địa phương; (4) cả đầu tư công và đầu tư ngoài nhà nước, đều không có tác dụng làm giảm chênh lệch giữa các nhóm thu nhập.