Kinh tế việt nam năM 2014: TỔng quan vĩ MÔ

2.3. Chính sách tài khóa

Để huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển năm 2014, tổng khối lượng phát hành trái phiếu chính phủ đợt điều chỉnh lần thứ hai vào cuối tháng 11/2014 sẽ tăng thêm khoảng 30 nghìn tỷ đồng so với kế hoạch điều chỉnh lần thứ nhất vào đợt tháng 8/2014 (232000 tỷ đồng); còn so với kế hoạch phát hành công bố đầu năm 2014, tổng khối lượng phát hành tăng thêm là 52000 tỷ đồng. Kỳ hạn phát hành bình quân trái phiếu chính phủ là 4.95 năm (dài hơn 1.74 năm so mức trung bình năm 2013), trong đó trái phiếu kỳ hạn 3 năm và 5 năm chiếm gần 54% (Bộ Tài chính, 2014a).

Theo ước thực hiện lần 1 của Bộ Tài chính, tổng thu ngân sách Nhà nước năm 2014 đạt 846.4 nghìn tỷ đồng, đạt 108.1% dự toán năm, trong đó: thu nội địa 574.1 nghìn tỷ đồng, bằng 106.5%; thu từ dầu thô 107 nghìn tỷ đồng, vượt 25.6% so với dự toán; thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất, nhập khẩu 160.8 nghìn tỷ đồng, đạt 104.4% dự toán năm; và thu từ viện trợ 4.5 nghìn tỷ đồng.

Tổng chi ngân sách Nhà nước năm 2014 ước tính đạt 1019.7 nghìn tỷ đồng, bằng 101.3% dự toán năm, trong đó chi đầu tư phát triển 169.1 nghìn tỷ đồng, bằng 103.7% (riêng chi đầu tư xây dựng cơ bản 164 nghìn tỷ đồng, vượt 0.6% dự toán chi đầu tư phát triển); chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý Nhà nước, Đảng, đoàn thể ước tính đạt 718.9 nghìn tỷ đồng, bằng 102% dự toán (Bộ Tài chính, 2015). Tỷ lệ chi NSNN so với GDP giảm khá nhanh trong giai đoạn 2007-2014. trong khi tỷ lệ thu NSNN so với GDP chỉ giảm liên tục từ năm 2010 trở lại đây (Bảng 4).

Tuy nhiên, phân bổ vốn Trái phiếu Chính phủ cho đầu tư đang thu hẹp đáng kể (CIEM, 2014). Khoản phát hành mới Trái phiếu chính phủ giai đoạn 2012-2014 để đảo nợ ước tính lên tới 137 nghìn tỷ đồng (riêng năm 2014 là 77 nghìn tỷ đồng). Dự kiến năm 2015 có thể cần tới 130 nghìn tỷ để đảo nợ Trái phiếu Chính phủ - gần bằng cả giai đoạn 2012-2014. Một số khoản nợ phát sinh đối với NSNN (gồm nợ quỹ BHXH, nợ quỹ hoàn thuế GTGT, khoản cấp bù chênh lệch lãi suất và phí quản lý đối với Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng chính sách xã hội) cũng ảnh hưởng không nhỏ đến vốn đầu tư từ Trái phiếu Chính phủ. Hơn nữa, tỷ lệ nợ công (không tính nợ của DNNN) có thể lên tới 64% GDP vào năm 2015 – gần chạm trần cho phép.

Thâm hụt ngân sách diễn ra liên tục trong khoảng hơn một thập kỷ qua và có mức độ ngày một gia tăng. Cụ thể, thâm hụt ngân sách (không bao gồm chi trả nợ gốc) của Việt Nam trung bình giai đoạn 2007-2010 là 2.4% GDP, nhưng con số này đã tăng gấp gần 1.5 lần trong giai đoạn 2011-2014, lên mức 3.4% GDP. Trong bối cảnh tốc độ tăng trưởng kinh tế sụt giảm thì việc tăng bội chi cũng có tác dụng tích cực ở mức độ nào đó, nhưng mức nợ công tăng nhanh để tài trợ thâm hụt ngân sách sẽ là áp lực cho cân đối NSNN những năm sắp tới và gây khó khăn cho việc điều hành chính sách tài chính, tiền tệ, nhất là khi mục tiêu kiềm chế phát cao được ưu tiên hơn mục tiêu tăng trưởng.

Có thể thấy các khoản thu ngân sách là kém bền vững. Việc đưa khoản thu từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước và chuyển quyền sử dụng đất vào tính toán cán cân ngân sách sẽ làm giảm mức độ nghiêm trọng của tình trạng bội chi từ những con số báo cáo bởi về bản chất thì đây là việc bán tài sản đi để chi tiêu. Đặc biệt, khoản thu này đang có xu hướng ngày càng giảm dần về quy mô tuyệt đối cũng như tỷ trọng trong tổng thu và viện trợ khi các tài sản loại này thuộc sở hữu nhà nước đang cạn dần. Tương tự như vậy, thu từ việc khai thác dầu thô và tài nguyên khác cũng có bản chất giống như các khoản thu từ việc bán tài sản quốc gia và không bền vững do nguồn tài nguyên thiên nhiên là hữu hạn.

Trên thực tế, thu từ dầu thô có tỷ trọng ngày càng giảm dần trong tổng thu ngân sách nhà nước. Nó chứng tỏ tỷ trọng các khoản thu khác đang gia tăng. Thu từ thuế và phí, không kể thu từ dầu thô, của Việt Nam hiện nay ở mức rất cao so với các nước trong khu vực. Cụ thể, trung bình trong giai đoạn 2007-2012, tỷ lệ này ở Việt Nam là 21.6% GDP, Trung Quốc là 17.3%, Thái Lan và Malaysia là 15.5%, Indonesia là 12.1% còn Ấn Độ chỉ là 7.8%. Như vậy, những chính sách bảo hộ và thuế chồng lên thuế đang khiến mỗi người dân Việt Nam gánh chịu tỷ lệ thuế phí/GDP cao gấp từ 1.4 đến 3 lần so với các nước khác trong khu vực. Ngoài ra, tỷ trọng thu thuế thu nhập doanh nghiệp cũng có xu hướng giảm dần trong khi tỷ trọng thu thuế GTGT, thuế XNK và tiêu thụ đặc biệt đang tăng nhanh. Sự phụ thuộc lớn vào nguồn thuế này khi lộ trình cắt giảm thuế được thực hiện theo cam kết WTO sẽ khiến mức độ thâm hụt ngân sách trở nên trầm trọng hơn trong những năm tới (UB Kinh tế của Quốc hội, 2012).

Năm 2014, giá dầu thô thế giới giảm mạnh, có thời điểm giảm đến hơn 50% nhưng thu từ dầu thô của Việt Nam vẫn chiếm hơn 10% tổng thu NSNN. Ước tính, giá dầu thô cứ giảm 1 USD/thùng sẽ làm NSNN hụt thu khoảng 1000 tỷ đồng. Điều này đề ra một yêu cầu cấp thiết phải cơ cấu lại thu ngân sách Nhà nước theo hướng bền vững hơn.

Biến động trong quy mô và cơ cấu thu ngân sách Nhà nước năm 2015 do ảnh hưởng của khả năng giá dầu thô và xăng dầu giảm sâu sẽ gây hậu quả xấu hơn, trong bối cảnh các nhiệm vụ chi theo dự toán đều không thể trì hoãn. Tuy nhiên, giá dầu thô giảm dẫn đến giá xăng dầu giảm sẽ có tác động tích cực tới sự phục hồi kinh tế (Vũ Đình Ánh, 2014). Nhờ đó, thu ngân sách Nhà nước từ hoạt động sản xuất kinh doanh và xuất khẩu có thể tăng được để bù đắp cho phần hụt thu từ khai thác và xuất khẩu dầu thô cũng như từ nhập khẩu xăng dầu.

Thứ ba, chi tiêu công cao nhưng hiệu quả thấp đe doạ sự ổn định của nền kinh tế trong tương lai như lạm phát cao và bất ổn, lãi suất cao chèn lấn khu vực tư nhân, thâm hụt vãng lai kéo dài gây bất ổn tỷ giá, tăng trưởng chậm do hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp... Về việc thực hiện chủ trương tái cơ cấu đầu tư công, trong khi chi thường xuyên chiếm tỷ trọng rất lớn (hơn 70% NSNN) còn tỷ lệ chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nuớc lại chiếm tỷ trọng rất nhỏ và đang giảm dần. Tốc độ tăng chi tiêu cho đầu tư phát triển dù vẫn đạt 17-18% mỗi năm song thấp hơn nhiều tốc độ tăng cho chi thuờng xuyên (đạt trung bình 25% giai đoạn 2008-2012) (Uỷ ban Kinh tế của Quốc hội, 2013). Tỷ lệ cao của chi thuờng xuyên cho thấy chưa có dấu hiệu tích cực của cải cách hành chính. Sự cồng kềnh và chi tiêu tốn kém của bộ máy công quyền khiến việc cắt giảm chi ngân sách trở nên rất khó khăn. Thêm vào đó, việc thiếu tính kỷ luật trong phân cấp tài khoá trong vài năm qua đã gây ra một số bất cập như thất thu, chi tiêu sai, đầu tư dàn trải (từ những hoạt động công ích trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, giáo dục, y tế... đến các hoạt động mang tính kinh doanh thuần tuý như công nghiệp chế biến, khai khoáng, nghệ thuật, giải trí...) và thiếu hiệu quả vốn NSNN thể hiện ở hệ số ICOR cao gấp khoảng 1.5-2 lần các nước khác, đặc biệt là đầu tư của DNNN.

Ngoài ra, cách hạch toán ngân sách nhà nước ở Việt Nam không theo thông lệ quốc tế. Nhiều khoản chi ngân sách từ nguồn trái phiếu chính phủ cho các dự án giáo dục, thuỷ lợi, y tế... được để ngoài bảng và không được tính đầy đủ vào thâm hụt ngân sách và nợ công. Chi cho các công trình lớn kéo dài cũng được phân bổ dần vào quyết toán ngân sách nhiều năm chứ không tính cả vào năm trái phiếu được phát hành để vay nợ. Sự bỏ sót trong hạch toán thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt nam được thể hiện rất rõ thông qua số chênh lệch giữa lượng trái phiếu chính phủ phát hành vay nợ thực tế hàng năm và con số trái phiếu chính phủ phát hành phản ánh trong Quyết toán NSNN (Uỷ ban Kinh tế của Quốc hội, 2012). Còn một lượng nợ lớn của các DNNN không được chính phủ bảo lãnh, cũng không được phản ánh trong bội chi ngân sách và nợ công hàng năm như thông lệ và khuyến cáo của nhiều tổ chức quốc tế. Sự thiếu nhất quán trong cách hạch toán tài khoá khiến cho con số thống kê không phản ánh chính xác về thực trạng nợ công của Việt Nam, gây nhiễu loạn thông tin cho những người tham gia thị trường, khiến cho việc so sánh quốc tế, đánh giá, và quản lý rủi ro nợ công của Việt Nam khó khăn.