BỘ CÔng thưƠng dự thảO 25/4/2016 CỘng hoà XÃ HỘi chủ nghĩa việt nam

BỘ CÔNG THƯƠNG DỰ THẢO 25/4/2016

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc ––––––––––––––––––––––––

Hệ thống pháp luật hiện hành về thương mại nói chung và về ngoại thương nói riêng chủ yếu được thiết kế, xây dựng trong bối cảnh Việt Nam đang “chạy nước rút” trong việc gia nhập Tổ chức thương mại quốc tế (WTO). Trong bối cảnh đó, việc xây dựng và ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật vừa phải đảm bảo đồng thời hai mục tiêu là xây dựng một bước thể chế kinh tế thị trường vừa đảm bảo phù hợp với các nguyên tắc và quy định của pháp luật quốc tế. Điều này đã làm tăng khó khăn cho các cơ quan chủ trì soạn thảo các văn bản pháp luật trong việc tiên liệu các bước phát triển của nền kinh tế Việt Nam khi hội nhập sâu vào kinh tế khu vực và thế giới cũng như những biến đổi của hệ thống kinh tế, thương mại toàn cầu… và làm phát sinh những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành.

Để quá trình gia nhập WTO gặp ít trở ngại cũng như ít sự phản đối của các nước thành viên, hệ thống pháp luật thương mại đã được nghiên cứu, xây dựng trong sức ép về tự do hóa thương mại, giảm thiểu can thiệp của các cơ quan quản lý nhà nước. Do đó, sau 10 năm triển khai thực thi, hàng loạt các quy định của pháp luật về thương mại đã không còn mang tính thời sự thậm chí chưa cập nhật so với hiện thực và xu hướng của thương mại quốc tế. Sự thiếu cập nhật đó được chứng tỏ rõ nét nhất trong các xu hướng chủ đạo hiện nay như sau:

(i) Vòng đàm phán Doha chưa có nhiều tiến triển kể từ thời điểm Việt Nam gia nhập WTO. Điều này cho thấy xu hướng thương mại đa phương đang đi tới một điểm quan trọng: mở rộng hơn nữa hay chững lại của các quan hệ thương mại đa phương mang tính chất toàn cầu.

(ii) Sự gia tăng, phát triển nhanh chóng của các Hiệp định thương mại song phương, khu vực mà Việt Nam là thành viên trong đó nổi bật lên là Hiệp định khu vực thương mại tự do ASEAN (AFTA), giữa ASEAN và một số đối tác thương mại quan trọng (ASEAN – Trung Quốc, Úc Newzealand, Hàn quốc, Nhật Bản…tiến tới với Ấn Độ, EU…), và Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP). Theo đó, việc Việt Nam cam kết mở cửa hơn nữa thị trường cho một số đối tác cũng dẫn đến những thay đổi đáng kể trong cơ cấu xuất nhập khẩu, chính sách thương mại cũng như trong công tác quản lý nhà nước so với những gì đã thực hiện trong khuôn khổ WTO.

(iii) Sự bắt đầu chủ động của Việt Nam trong việc sử dụng các biện pháp, thiết chế giải quyết tranh chấp trong khuôn khổ Tổ chức thương mại quốc tế, Hiệp định thương mại đa phương, song phương. Cùng với đó, Việt Nam cũng đang tích cực tham gia các công ước quốc tế liên quan đến hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế (Công ước Viên về mua bán hàng hóa quốc tế, các công ước quốc tế về vận tải biển…).

(iv) Cơ cấu thương mại thế giới sẽ chuyển dịch theo hướng tăng tỉ trọng thương mại dịch vụ, tăng tỉ trọng của các nền kinh tế mới nổi. Các nước phát triển sẽ đẩy mạnh xuất khẩu để tái cân bằng các cân đối vĩ mô và sẽ hạn chế nhập khẩu thông qua các rào cản thương mại dưới mọi hình thức; các nền kinh tế mới nổi sẽ nhập khẩu nhiều hơn để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng sản xuất và tiêu dùng.

(v) Các nước tăng cường sử dụng các biện pháp, rào cản phi thuế quan được phép và ngày càng tinh vi để bảo hộ sản xuất trong nước, bao gồm: hạn ngạch nhập khẩu, mua sắm Chính phủ, giấy phép/giấy chứng nhận nhập khẩu, các biện pháp phòng vệ thương mại (chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ), tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật (TBT) và vệ sinh, kiểm dịch động thực vật (SPS), tín dụng xuất khẩu, bảo hiểm tín dụng xuất khẩu, quỹ hỗ trợ xúc tiến xuất khẩu,… Song song với quá trình tự do hóa thương mại, xu hướng bảo hộ thương mại của các đối tác thương mại chính của Việt Nam không có dấu hiệu suy giảm mà còn gia tăng nhanh chóng. Xu hướng này thể hiện quan điểm “quay về thị trường nội địa” đang phát triển và phổ biến nhanh chóng trên phạm vi toàn cầu, nhất là tại các bạn hàng lớn của Việt Nam. Hệ quả tất yếu của xu hướng này là sự thu hẹp hoặc tăng trưởng chậm kim ngạch thương mại toàn cầu.

Trong quá trình hoạt động ngoại thương những năm qua, chúng ta cũng đã bộc lộ một số hạn chế, yếu kém, có thể kể đến như:

Sự bất cập này thể hiện rõ nét qua sự thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước hoạch định chính sách, sử dụng biện pháp trong quản lý ngoại thương. Hiện nay, hoạch định chính sách và sử dụng các biện pháp điều tiết và quản lý ngoại thương do các cơ quan sau đây đề xuất:

- Bộ Công Thương: điều chỉnh hoạt động thương mại, mặt hàng, chính sách xúc tiến, các biện pháp phòng vệ thương mại;

- Bộ Tài chính: chính sách thuế;

- Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: TBT và SPS (các biện pháp kỹ thuật và vệ sinh dịch tễ);

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Các chính sách ưu đãi kinh tế;

- Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: biện pháp tỉ giá hối đoái, cán cân thanh toán quốc tế.

- Các Bộ, ngành khác: tham gia chính sách mặt hàng và dịch vụ cụ thể.

Và hầu như việc hoạch định các chính sách và biện pháp trên được thực hiện hoàn toàn độc lập nếu ban hành ở cấp thông tư; và hầu như là độc lập giữa các Bộ ngành khi tham gia ý kiến ở cấp độ Nghị định. Mô hình này thể hiện sự hoạch định chính sách trên cơ sở đơn vị hành chính có sẵn, nghĩa là biện pháp kinh tế đi từ tư duy hành chính, do đó là mô hình ngược so với mô hình tổ chức hành chính phải xuất phát từ yêu cầu thực hiện chính sách.

Như vậy, hệ thống pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động ngoại thương trao quyền quản lý hoạt động ngoại thương cho các cơ quan khác nhau, tùy thuộc vào lĩnh vực quản lý của cơ quan đó. Bộ Công Thương mặc dù là cơ quan được Chính phủ giao và chịu trách nhiệm trước Chính phủ về quản lý hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu nhưng thực tế Bộ Công Thương không thể chủ động can thiệp trực tiếp vào chiến lược, biện pháp quản lý xuất khẩu, nhập khẩu đối với các mặt hàng thuộc thẩm quyền quản lý của các Bộ, ngành khác. Vấn đề này có thể dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực như: (1) sự không thống nhất trong hệ thống pháp luật về quản lý hoạt động ngoại thương do thẩm quyền ban hành văn bản có liên quan đến lĩnh vực ngoại thương được giao cho các cơ quan khác nhau; (2) sự tự phát trong việc hoạch định chiến lược, chính sách và biện pháp quản lý hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu đối với các ngành hàng không phù hợp với chiến lược, chính sách ngoại thương chung; (3) sự phối hợp kém hiệu quả trong việc sử dụng các biện pháp quản lý ngoại thương (các biện pháp phòng vệ; các biện pháp xúc tiến xuất khẩu, kiềm chế, kiểm soát nhập khẩu; các biện pháp liên quan đến vệ sinh, an toàn, môi trường, sức khỏe cộng đồng); (4) sự không thống nhất trong quy hoạch các ngành sản xuất trong nước và chính sách xuất khẩu, nhập khẩu³; (5) sự phản ứng chậm chạp trước những diễn biến mới trên thị trường thế giới cũng như những thay đổi trong chính sách thương mại quốc tế và (6) thiếu thông tin cần thiết cho cơ quan quản lý ngoại thương để thực hiện hoạt động hoạch định chính sách và chiến lược ngoại thương chung trong từng thời kỳ.⁴

Trên thực tế nhìn chung, ngoài việc áp dụng các ngoại lệ chung (Điều XX GATT 1947) và ngoại lệ về an ninh (theo Điều XXI GATT 1994) được các thành viên WTO áp dụng phổ biến, còn các trường hợp ngoại lệ được áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại nhằm mục đích bảo vệ ngành công nghiệp non trẻ trong nước của các thành viên là nước đang phát triển (Điều XVIII.C GATT), ngoại lệ được áp dụng các biện pháp khẩn cấp đối với nhập khẩu các sản phẩm nhất định (Điều XIX GATT 1994) rất khó khăn áp dụng trong thời kỳ GATT, còn sau khi WTO thành lập, việc áp dụng được thực hiện theo Hiệp định ASCM và Hiệp định AC. Đối với Việt Nam, việc áp dụng và sử dụng biện pháp tự vệ trong thương mại (theo Hiệp định ASCM và Hiệp định AC) dưới hình thức xây dựng và sử dụng các biện pháp phòng vệ thương mại do Bộ Công Thương chủ trì thực hiện. Ngược lại, việc áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại nhằm mục đích bảo vệ ngành công nghiệp non trẻ cũng có cách thức và thủ tục áp dụng rất phức tạp, liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của nhiều Bộ, ngành (Công Thương, Tài chính, Khoa học và Công nghệ,…) đòi hỏi phải có cơ quan đầu mối chủ trì.

Việc tận dụng, thực thi các ưu đãi của các đối tác FTA dành cho Việt Nam xét từ khía cạnh hoạch định chính sách và biện pháp điều tiết kinh tế cũng liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của nhiều Bộ, ngành (Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài chính, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Thông tin và Truyền thông,…) nhưng chưa có văn bản pháp lý quy định cụ thể cơ quan đầu mối chủ trì và điều phối việc thực hiện.

1.1.3. Bất cập của pháp luật hiện hành về quản lý nhà nước đối với hoạt động ngoại thương

Trong suốt quá trình đàm phán gia nhập WTO từ năm 1995, Việt Nam đã liên tục cải thiện chính sách, biện pháp pháp luật để thực hiện quản lý ngoại thương phù hợp với điều kiện hội nhập. Sau khi gia nhập WTO, chúng ta vẫn đang nỗ lực hoàn thiện chính sách quản lý nhà nước về thương mại, đặc biệt là thương mại quốc tế để tận dụng tối đa cơ hội hội nhập đồng thời hạn chế những bất lợi về vị thế và năng lực cạnh tranh. Tuy nhiên, mặc dù hoạt động xuất nhập khẩu diễn ra vô cùng sôi động và có đóng góp quyết định cho quá trình phát triển kinh tế của đất nước cũng như công tác quản lý nhà nước về ngoại thương đã chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn, song thực tiễn cho thấy Việt Nam vẫn chưa có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, tối ưu để điều hành xuất khẩu, nhập khẩu, tận dụng những biện pháp được WTO cho phép để tạo dựng các biện pháp tự vệ thương mại và những hàng rào cần thiết để bảo vệ sản xuất trong nước đồng thời khuyến khích hoạt động xuất khẩu một cách có hệ thống.

Những thiếu sót chính trong hệ thống pháp luật về quản lý ngoại thương bao gồm:

- Bất cập trong định hướng quản lý và hệ thống văn bản

+ Hệ thống pháp luật hiện hành chưa thể hiện rõ ràng định hướng của Đảng và Nhà nước đối với công tác quản lý nhà nước về ngoại thương:

Bắt nguồn từ bối cảnh soạn thảo Luật Thương mại (2005), theo đó, tại thời điểm soạn thảo Dự án Luật này chúng ta phải chịu sức ép từ việc đàm phán gia nhập WTO nên không có điều kiện để soạn thảo các văn bản riêng điều chỉnh các quan hệ công và quan hệ tư trong hoạt động ngoại thương.

Hiện nay, các quy định điều chỉnh mối quan hệ giữa thương nhân với thương nhân trong thương mại quốc tế (quan hệ tư) và các quy định điều chỉnh quan hệ giữa cơ quan nhà nước với thương nhân (quan hệ công) còn tồn tại đồng thời trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật trong đó đặc biệt Luật Thương mại là đạo luật quan trọng về hoạt động ngoại thương lại chủ yếu đề cập đến quan hệ tư trong khi quan hệ công - yếu tố quản lý nhà nước - lại được đề cập rất mờ nhạt và chủ yếu chỉ mang tính nguyên tắc (Điều 8: Cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động thương mại).

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng đã xác định: “Nhà nước quản lý nền kinh tế, định hướng, điều tiết, thúc đẩy sự phát triển kinh tế-xã hội bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và lực lượng vật chất”. Định hướng lãnh đạo, chỉ đạo này của Đảng đối với Nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước về ngoại thương chưa được thể chế hóa cụ thể và đầy đủ trong pháp luật thương mại hiện hành. Cùng với đó, quan điểm, định hướng của Đảng về vấn đề quản lý ngoại thương đã có nhiều thay đổi căn bản, theo đó hai định hướng lớn được xác lập: một là, phát triển thị trường hàng hóa, dịch vụ theo hướng tiếp tục đẩy mạnh tự do hóa thương mại và đầu tư⁵; hai là, tăng nhanh xuất khẩu, giảm nhập siêu cả quy mô và tỉ trọng, phấn đấu cân bằng xuất nhập khẩu⁶. Như vậy, bên cạnh quan điểm tiếp tục thúc đẩy tự do hóa thương mại và đầu tư theo hướng thông thoáng trong hoạt động của thương nhân đang được hệ thống văn bản pháp luật hiện hành điều chỉnh, vận hành tương đối tốt, cần tiếp tục duy trì thì ngược lại, việc tăng cường, đổi mới phương thức quản lý nhà nước nhằm đẩy mạnh xuất khẩu, kiềm chế nhập siêu, bảo hộ chính đáng sản xuất công nghiệp trong nước phát triển đang trở thành một nhu cầu bức thiết phục vụ việc triển khai chủ trương, định hướng lớn của Đảng.

Nếu coi Luật Thương mại và các Nghị định hướng dẫn Luật Thương mại là trụ cột trong hệ thống văn bản pháp luật về ngoại thương thì rõ ràng các văn bản pháp luật này chưa thể hiện đầy đủ vai trò của mình: Các hoạt động ngoại thương còn được điều chỉnh bởi rất nhiều các văn bản Luật, Pháp lệnh và Nghị định chuyên ngành khác.

Hiện chỉ có “các biện pháp thuế quan” và “các biện pháp phi thuế quan” là đã được quy định tương đối cụ thể ở cấp văn bản luật (Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật; Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa); “các biện pháp phòng vệ thương mại” được quy định ở cấp Pháp lệnh. Còn lại các biện pháp thương mại khác gồm quy định về hoạt động, đối tượng hàng hóa, xúc tiến thương mại, các biện pháp ưu đãi kinh tế chỉ được quy định cụ thể ở các cấp văn bản từ Nghị định trở xuống.

Trong đó, các quy định về xuất nhập khẩu và các hoạt động liên quan chủ yếu được quy định ở các nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại (Nghị định số 187/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và các hoạt động đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài; Nghị định số 19/2006/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Thương mại về xuất xứ hàng hoá; Nghị định số 90/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định về quyền xuất khẩu, nhập khẩu của thương nhân nước ngoài không có hiện diện tại Việt Nam;...). Các quy định liên quan đến quản lý nhà nước liên quan đến các biện pháp phòng vệ thương mại và xúc tiến xuất khẩu được quy định trực tiếp trong các văn bản quy phạm pháp luật quy định nội dung hoặc các văn bản quy định chức năng nhiệm vụ của các đơn vị hành chính riêng lẻ, do đó không thể bảo đảm tính thống nhất trong việc áp dụng pháp luật vào thực tiễn công tác quản lý nhà nước.

Do sự tản mát của văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động ngoại thương nên có nhiều địa phương tự đưa các các quy định không phù hợp, không đúng tinh thần văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực áp dụng chung, thậm chí trái pháp luật⁷.

Tình trạng đó gây ra những bất cập trong công tác quản lý nhà nước và gây khó khăn cho các doanh nghiệp, cụ thể là không đảm bảo tính minh bạch, tính thống nhất, đồng bộ và ổn định của chính sách, vì: (i) Thứ nhất, khó có thể tìm hiểu một vấn đề pháp lý một cách đầy đủ và thông suốt qua những văn bản quy phạm pháp luật rời rạc, thiếu sự liên kết; (ii) Thứ hai, không chắc chắn về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng; (iii) Thứ ba, không đảm bảo tính chuẩn xác của văn bản quy phạm pháp luật mà doanh nghiệp nghĩ rằng áp dụng cho trường hợp của mình; và (iv) Thứ tư, tốn kém thời gian để tập hợp các loại văn bản quy phạm pháp luật từ nhiều nguồn khác nhau để thực hiện.

Do vậy, việc nghiên cứu, xây dựng, ban hành một hệ thống pháp luật về ngoại thương hoàn chỉnh, tạo thuận lợi, minh bạch cho doanh nghiệp tham gia vào hoạt động này, thiết lập các nguyên tắc, cơ chế phối hợp đồng thời có phân công nhiệm vụ, trách nhiệm của các cơ quan hữu quan nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy quản lý nhà nước là cần thiết, phù hợp với thực tế, đòi hỏi khách quan của bản thân nền kinh tế.

- Bất cập trong việc sử dụng các biện pháp quản lý ngoại thương

Kể từ đầu những năm 2000, hiện tượng nhập siêu đã kéo dài và diễn ra liên tục, gây mất cân bằng cán cân thanh toán và trở thành một yếu tố gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Hiện tượng này có thể được lý giải bởi nhiều nguyên nhân khác nhau trong đó nguyên nhân quan trọng nhất là những khó khăn, yếu kém nội tại của nền kinh tế. Tuy nhiên, một trong số những nguyên nhân không thể bỏ qua đó là công tác quản lý nhà nước về ngoại thương còn yếu do thiếu nhiều biện pháp quản lý chưa được thể chế hóa cũng như chưa đủ nguồn lực để thực hiện. Việc thiếu các biện pháp quản lý, điều tiết quan trọng một phần là do khách quan khi các biện pháp chính thường sử dụng (biện pháp hành chính, hạn ngạch, thuế quan…) đều đã bị loại bỏ khi cam kết tham gia WTO và các Hiệp định thương mại song phương và một phần là trong quá trình soạn thảo hệ thống pháp luật kinh doanh, thương mại và các văn bản hướng dẫn thi hành, các nhà soạn thảo đã không tiên liệu trước những đổi thay nhanh chóng của thương mại quốc tế và do vậy đã không thiết kế những biện pháp phù hợp.